還沒休完產(chǎn)假，北京市海淀區(qū)的張女士就開始犯愁：夫妻倆得上班，兩邊老人都在老家且身體也不好，幾個月大的孩子沒人帶，怎么辦？

發(fā)愁的不只張女士。中國計劃生育協(xié)會黨組書記王培安近日透露：據(jù)調查，目前我國3歲以下嬰幼兒家庭中47%有入托的需求，但是實際入托率只有4.1%。孩子沒人帶，是個大問題。

世界衛(wèi)生組織把生命早期1000天定義為人的生長發(fā)育“機遇窗口期”，深深影響人的終身發(fā)展。黨和國家高度重視“幼有所育”，尤其是黨的十九大以來，頻頻推出重磅指導文件。當“最初1000天很重要”的共識撞上優(yōu)質托育資源短缺的現(xiàn)實，中央和地方有哪些舉措？學界專家有何建議？政策從出臺到落地，需要解決的難點有哪些？本報記者進行了收集。

優(yōu)質托育資源缺口有多大？

張女士的父母是小鎮(zhèn)上的雙職工，她1歲半的時候，就被送到了托兒所，“是我父親單位內部辦的，那時候很多單位都辦”。如今自己在大城市工作，她沒想到，找個中意的托育機構挺難的。

上世紀80年代中期以前，大多數(shù)托育機構以單位或村居為依托，具有明顯的福利性。在很多大型企業(yè)，員工及家屬的醫(yī)療、教育等生活所需都由公家包辦。這幾乎成為一代人的集體記憶。

80年代末，受市場經(jīng)濟體制改革的社會轉型大背景影響，國企逐漸剝離“辦社會”，企業(yè)或機關辦的托兒所、幼兒園關停并轉、快速萎縮。

經(jīng)過多方打聽，張女士得知市面上的早教機構通常按課時提供服務，不提供全日制看護，而公辦幼兒園一般不提供3歲前的托管服務，有一些民辦幼兒園提供少量正式入園前一年的“托班”學位，但也至少是2歲到2歲半的幼兒才能進。

“確實身邊朋友很少有2歲以前送出去托育的，基本都是在家?guī)?，自己全職或者老人、保姆幫忙。”張女士告訴記者。

她有點兒不甘心，一方面是確實沒有自己帶的條件，另一方面，她認為嬰幼兒早期保教是個專業(yè)活兒，并不是簡單的照顧吃喝拉撒就行了，“請住家育兒嫂也不便宜，而且有一些也并不懂育兒，只能算保姆，我還是想再找找專業(yè)的托育機構”。

于是，張女士繼續(xù)打聽。她發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)上能搜到的托育機構大多為冠以“洋名兒”的連鎖機構，硬件豪華，有的還有“外教”，但離家遠、價格不菲，有些一年之內開數(shù)家新店，整個班子都是新組的；另外一些“媽媽群”里口口相傳的“小作坊”托育機構，在網(wǎng)上根本搜不到，大多開在小區(qū)居民樓里，后者大多規(guī)模小、價錢低、有的口碑還很不錯，但沒有資質，說不定哪天就關停了。

張女士嘗試聯(lián)系過一兩家，老板都坦承很難達到正規(guī)托育機構的要求，“他們也不會公開招生，比起生源不穩(wěn)定，他們更擔心被查處”。

在調研了2萬多名嬰幼兒家長和2000多名托育從業(yè)人員后，北京師范大學學前教育研究所所長洪秀敏告訴記者，“這種家庭式托育機構首先因為開在民宅而非商業(yè)用地，所以無法注冊；另外，有些因為擾鄰問題被投訴，被檢查后還可能發(fā)現(xiàn)其他設置和條件不合乎要求”。她說，這些機構從業(yè)者很多是全職媽媽，雖然她們有愛心，有些還是海歸、高學歷，但無論是其本人的資質、所聘用托育人員的保教技能，還是機構的疾病預防、食品衛(wèi)生保障、安全防控等可能都會面臨專業(yè)性的考驗。

調查一圈下來，張女士也打了退堂鼓——要么還是在家里“賴”到孩子2歲多再說吧。

張女士的情況具有一定的代表性。洪秀敏主持的國家社科基金重大項目“全面二孩政策下城市地區(qū)0—3歲嬰幼兒托育服務體系研究”顯示，在我國當前家庭3歲以下嬰幼兒照護服務當中，非親屬照顧的比例還比較低。其直接原因是優(yōu)質托育服務資源匱乏，45%的家庭表示目前的托育機構不讓人放心，17.7%的家庭表示收費太高，15%的家庭則認為位置太遠。

王培安表示，2018年中國出生人口1230萬，3歲以下人口約有5000萬，照護服務供給明顯不足。目前我國3歲以下嬰幼兒家庭中47%有入托的需求，但是實際入托率只有4.1%。與國際相比，2014年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織36個成員國平均入托達到33.37%。而美國人口統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)是，美國嬰幼兒非親屬照顧的比例，0到1歲是52.9%，1到2歲是56.4%，2到3歲是65.49%。無論跟哪個數(shù)據(jù)相比，我們的托育率都偏低，家庭照顧壓力比較大。

今年托育服務工作取得哪些進展？

不管是社會人口專家還是教育專家，都反復強調：0—3歲嬰幼兒發(fā)展具有重大的意義，不僅影響人的終身發(fā)展，涉及千家萬戶的幸福、家庭和諧，還涉及我國人口質量、人力資源強國的建設和民族振興，搞好托育是一件有巨大意義的事。

十九大以來，習近平總書記多次指出，兒童健康事關家庭幸福和民族未來，要解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題，要在“幼有所育”上不斷取得新進展。

梳理相關政策可以發(fā)現(xiàn)，托育在經(jīng)歷了公家包辦到回歸家庭責任的歷史階段后，近幾年，托育公共服務在恢復、在重構，現(xiàn)階段提倡的是，家庭為主、托育補充，責任共擔。

2016年全面實施兩孩生育政策以來，相關配套政策不斷出臺，今年尤其密集。正如在11月初北京師范大學舉辦的“新時代 新教育 托育服務發(fā)展論壇”上，國家衛(wèi)生健康委員會人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司司長楊文莊所說：“2019年是新時代中國嬰幼兒照護發(fā)展的元年?！?/p>

這一年，重量級文件相繼出臺——

5月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，明確了17個部門的責任，要求建立完善促進嬰幼兒照護服務發(fā)展的政策法規(guī)體系、標準規(guī)范體系和服務供給體系，充分調動社會力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護服務。

有專家認為，這為此前處于政策空白期的0—3歲托育服務行業(yè)，首次提供了國家級的發(fā)展指導意見，其中最主要的三方面舉措是：加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導；加大對社區(qū)嬰幼兒照護服務的支持力度；規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務機構。

10月，國家衛(wèi)生健康委員會印發(fā)《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規(guī)范（試行）》，托育機構有了明確的“國家標準”。幾乎同一時間，國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》。

北京學前教育協(xié)會會長秦利國認為，這幾份文件的內容表明了一個決心，即國家確實想大力發(fā)展托育行業(yè)。而從行業(yè)角度來看，《標準》和《規(guī)范》也具備很強的可操作性，因為它們沒有在硬件要求方面為托育行業(yè)設置過高的準入門檻。

中國人民大學人口與發(fā)展研究中心教授楊菊華在接受媒體訪問時，也對這兩份文件的可操作性和鼓勵意義表示肯定：“此前，托育機構建立和服務標準缺失或是門檻太高，導致社會辦托育服務的積極性受到極大遏制，很多甚至只能以‘黑園’‘黑托’的身份存在，看著巨大的需求不能夠盡力?！?/p>

“我們在調研中發(fā)現(xiàn)，很多托育機構其實都盼望著有章可循，《標準》和《規(guī)范》的出臺對于整個行業(yè)的發(fā)展有著重要的指導意義。”楊菊華舉例，文件不僅對托育機構的人員配置給出明確要求，而且強調相關人員必須接受培訓，“從業(yè)人員的素質直接關系到托育服務的質量，在這方面，也需要有關部門的配合，確保培訓服務同步跟進，讓相關人員在專業(yè)性上有所提高?！?/p>

近期，社會上出現(xiàn)了國家降低對托育機構場地要求的誤讀——認為《標準》正式印發(fā)的文件取消了公開征求意見稿中對室內人均使用面積和戶外活動場地人均面積的有關規(guī)定，是“放寬了準入門檻，不再對這些方面提出硬性要求”。

“這是錯誤的理解！”洪秀敏參與研制了《托育機構設置標準（試行）》，她說，“征求意見稿后，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》就正式發(fā)文了，里面對室內活動用房面積和相應的班級規(guī)模、戶外活動場地及最低面積等都有明確要求，從國家文件的要求角度是一致的，就不需要每一份文件中都贅述一遍。對于想申辦托育機構的企業(yè)和個人，必須同時參考這幾份文件要求進行規(guī)劃建設和配置，如果因為錯誤理解了國家政策文件的精神，以為場地要求沒有了‘門檻’，那么可能將導致不達標的機構出現(xiàn)?！?/p>

政策利好，下一步如何推進？

一系列的政策，都在鼓勵社會力量辦優(yōu)質托育，那么，地方政府、企事業(yè)單位及托育機構從業(yè)人員動向如何？

上海在整體部署上走在了前面。2018年4月，上海率先出臺托育服務“1+2”文件。2019年9月，上海舉行市政府新聞發(fā)布會，釋放出完善托幼服務體系的一系列利好，并表示，收費低于每月3000元的托育機構將有一半以上。10月，又啟動全市16個區(qū)的托育從業(yè)人員職業(yè)道德和素養(yǎng)培訓。

全國很多省市到上海“取經(jīng)”，去了之后卻發(fā)現(xiàn)，想學上海的做法還有一系列前提條件。

首先，市政府每年支出的生均補貼是3.1萬元，因此很多公辦機構能做到一個月學費僅200元左右。其次，上海的戶籍人口出生率連年排在全國倒數(shù)行列。人少資金多，情況比較特殊。

“雖然情況特殊，上海在組織架構上仍然有很多值得學習之處，比如，跨部門之間的聯(lián)動機制，上下級部門之間配合的通暢程度，都做得很好?！焙樾忝粽f。

其他省市也在積極出臺各類利好政策、開展相關活動。比如，北京提出，用于提供社區(qū)養(yǎng)老、托育、家政服務的房產(chǎn)、土地，免征不動產(chǎn)登記費、耕地開墾費、土地復墾費、土地閑置費；用于提供社區(qū)養(yǎng)老、托育、家政服務的建設項目，免征城市基礎設施建設費。南京則每年拿出2000萬元資金，對符合要求的托育機構給予5萬—20萬元的補貼。四川也出臺要求，落實產(chǎn)假等政策，鼓勵幼兒園開托班等。

但即便是上海、北京這樣的城市，目前企事業(yè)單位自辦托育的情況也比較少。記者隨機收集了北京幾家企業(yè)，有的互聯(lián)網(wǎng)公司規(guī)定“小朋友不準進大廈”，京東雖有托育，但“要排隊”，一次只能進20個小朋友。

另一個值得關注的話題是，目前的配套政策主要關注的是“物”的層面，洪秀敏認為，下一步更應關注的是“人”。

0—3歲托育機構從業(yè)人員面臨的困境有哪些？洪秀敏提到：首先，在人力資源和社會保障部的職業(yè)資格目錄里沒有和0—3歲托育機構教師完全匹配的職業(yè)資格序列，目前的從業(yè)人員持各種證的都有，還有不少無證人員。其次，托育機構人員工資普遍較低，五險一金沒有得到完全保障，職業(yè)缺乏吸引力。

“對0—3歲嬰幼兒早期進行科學的保育和教育是一項專業(yè)性很強的工作。嬰幼兒的身心發(fā)展特點決定了飲食、休息、大小便、活動等都需要照護人員的精心照顧。而與家庭照護不同的是，托育機構的教師需要同時照顧幾個或十幾個嬰幼兒，是一項復雜而艱巨的工作。”洪秀敏說，從業(yè)人員的專業(yè)身份定位無論對于他們的專業(yè)尊嚴還是整個行業(yè)的專業(yè)化發(fā)展都具有重要意義，“令我很感動的是，我們調查的這些從業(yè)人員雖然工資微薄，但他們最渴望得到的卻是專業(yè)提升和家長、社會的認可?！?/p>

全國目前有100多所高職院校開辦了0—3歲早期教育專業(yè)，但從近幾年的就業(yè)情況來看，這些專業(yè)的畢業(yè)生大多還是選擇去考幼兒園教師資格證，選擇去幼兒園工作。教育部今年也明確提出，原則上每個省份至少有一所本科高校開設家政服務、養(yǎng)老服務、托育服務相關專業(yè)。未來，大量的托育專業(yè)人才培養(yǎng)出來之后，相應出口在哪里，也是需要布局的緊迫問題。

權威解讀

國家衛(wèi)生健康委員會人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司司長楊文莊：

大力發(fā)展嬰幼兒照護服務——嬰幼兒照護服務政策解讀

2019年，是中國新時代嬰幼兒照護服務元年。

隨著我國人民生活水平的提高和科學育兒理念的不斷提升，家長對3歲以下嬰幼兒照護服務的重視程度和需求也日益增強，科學優(yōu)質的照護不僅有助于嬰幼兒健康成長、家庭和諧幸福，也有助于提高女性就業(yè)率，促進經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。

黨的十九大報告強調，要在“幼有所育”上不斷取得新進展。黨的十九屆四中全會提出，必須健全幼有所育等7個方面國家基本公共服務制度體系。國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了促進嬰幼兒照護服務發(fā)展的基本原則、發(fā)展目標、主要任務、保障措施等，無疑將有利于更精準、更全面地補齊民生短板，促進我國生育政策和相關經(jīng)濟社會的配套政策銜接。

第一，加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導。目前，我國絕大多數(shù)家庭都是靠祖輩在照顧隔代，有的找了保姆，但保姆水平大多不高，嬰幼兒父母也很擔心。要加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導，落實產(chǎn)假、育兒假，給予父母親自帶孩子的時間；也要做好基本公共衛(wèi)生服務、婦幼保健服務等，做好家庭的撫育支持；還要通過入戶指導、親子活動、家長課堂等方式，為家庭提供嬰幼兒早期發(fā)展指導服務，增加家庭的科學育兒能力。同時，在加強家庭生育支持政策研究等方面，政府還有很多努力的空間。

第二，加大社區(qū)對嬰幼兒照護服務的支持力度。在社區(qū)可以享受到安全便捷、就近可及的嬰幼兒照護服務，是當前多數(shù)嬰幼兒家庭的實際需求。《指導意見》提出，要在新建居住區(qū)域規(guī)劃、建設與常住人口相適應的嬰幼兒照護服務設施及配套安全設施，并與住宅同步驗收、同步交付使用；老城區(qū)和已建成居住區(qū)無嬰幼兒照護服務設施的，要限期通過購置、置換、租賃等方式建設完善嬰幼兒照護服務設施。在農(nóng)村社區(qū)綜合服務設施建設中，要統(tǒng)籌考慮農(nóng)村嬰幼兒照護需求。加強社區(qū)嬰幼兒照護服務設施與社區(qū)服務中心（站）及社區(qū)衛(wèi)生、文化、體育等設施的功能銜接?，F(xiàn)在很多社區(qū)配套成人健身設備，但是適合小孩玩的沙坑、草坪、秋千等卻很少。

第三，規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務機構。政府要建設一批、改建一批、擴建一批，以營利、非營利的形式以公辦民營、民建公助等方式，積極支持鼓勵有資質的社會力量以多種形式舉辦托育機構。支持用人單位以單獨或聯(lián)合相關部門共同舉辦的方式，為職工提供福利性的嬰幼兒照護服務。我剛剛到上海調研，有些企業(yè)在職工較多的地方建了托育點，非常受歡迎，孩子也很安全、快樂，但是企業(yè)表示有一定負擔，因為目前配套的是商電、商水等，上海市頒布實施的有關優(yōu)惠措施還沒有落實到位，這是下一步研究和解決的問題。

支持有條件的幼兒園開設托班，招收2—3歲的幼兒，這個有些地方做得也不錯，但前提是3—6歲的學前教育不存在師資配備、經(jīng)費保障缺口等問題，并且優(yōu)先解決本地戶籍人口的入托需求，對外來人口很難兼顧。目前，我看到公辦幼兒園舉辦的托班，一是數(shù)量比較少，二是年齡段在2歲以上、2歲半以上，這基本上只是幼兒園“預科班”。

充分調動社會力量積極性舉辦照護服務機構，是發(fā)展嬰幼兒照護服務的重點。《指導意見》提出，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，梳理社會力量進入的難點。鼓勵地方政府通過采取提供場地、減免租金等政策措施，加大對社會力量開展嬰幼兒照護服務的支持力度。這也是客觀的要求。在相當長一個階段，我國嬰幼兒照護主要是社會力量在提供，比如很多早教機構都提供3歲以下的照護服務，社會力量舉辦的幼兒園也積極開設2—3歲托班，這是一個現(xiàn)實，我們要尊重這個現(xiàn)實。

嬰幼兒照護服務事業(yè)發(fā)展在起步階段，要針對社會力量進入的痛點堵點，完善法律法規(guī)、理順體制機制、強化監(jiān)督管理、做好政策保障，各有關部門都應該滿腔熱血支持社會力量從事嬰幼兒照護事業(yè)發(fā)展。也要構建一個嬰幼兒照護服務友好的社會環(huán)境。

守護安全和健康的底線是做好嬰幼兒照護服務的紅線。一方面，地方政府對嬰幼兒照護服務的規(guī)范發(fā)展和安全監(jiān)管負有主要責任，各相關部門要按照各自職責負監(jiān)管責任，各類嬰幼兒照護服務機構落實安全管理主體責任。另一方面，大力開展職業(yè)道德、安全教育、職業(yè)技能的教育，逐步實行工作人員職業(yè)資格準入制度，對虐童等行為要實行零容忍，對相關個人和直接管理人員實行終身禁入。

我們正在建立健全的制度有：備案登記制度，托育機構要在有關部門登記備案；信息公示制度，托育機構信息要向社會公示；質量評估制度，加強動態(tài)管理，防止市場出現(xiàn)劣幣驅逐良幣的問題。安全健康的底線我們一定要守住。

（本文摘編自2019年11月2日楊文莊在北京師范大學“新時代 新教育 托育服務發(fā)展論壇”上的發(fā)言，由本報記者唐琪整理）

• 新時代托育大事記

2016年初，我國實施全面兩孩政策。

2017年10月，黨的十九大報告提出必須取得“新進展”的7項民生要求，“幼有所育”排在首位，并提出要“促進生育政策和相關經(jīng)濟社會政策配套銜接”。

2017年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出，要“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。

2019年全國兩會，李克強總理在政府工作報告中進一步強調：“要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障?！?/p>

2019年5月，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，為嬰幼兒照護服務發(fā)展指明了方向，確定了目標。

2019年7月，六部委聯(lián)合發(fā)布《關于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務業(yè)稅費優(yōu)惠政策的公告》，通過稅收優(yōu)惠政策，支持社區(qū)托育服務發(fā)展。

2019年10月，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)了《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規(guī)范（試行）》；國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》。

本文轉載自“中國教育報”，作者楊文莊，整理唐琪。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯(lián)系原作者。