圖源：視覺中國

攀枝花，這個地處四川西南的小城因為在全國范圍內(nèi)首次發(fā)放育兒補貼而備受關(guān)注。針對按政策生育第二個及以上孩子的戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元，直至孩子3歲，也就是說，每個符合發(fā)放標準的孩子可領(lǐng)取1.8萬元補貼。育兒補貼僅面向攀枝花戶籍人口，設(shè)置了一系列前置條件，包括夫妻雙方戶籍均在攀枝花，且均參加了攀枝花社會保險，按政策生育第二、第三個孩子并且落戶攀枝花。只要符合這些條件，在2021年6月12日及以后生育的孩子即可領(lǐng)取育兒補貼。

中國應(yīng)推出育兒補貼的建議，此前一直停留在學(xué)者的建議層面，但沒人想到攀枝花會在全國搶跑。相比于攀枝花的迅速動作，國家層面卻在推出育兒補貼上踟躕不前，在7月20日發(fā)布的被視為三孩配套政策的綱領(lǐng)性文件中未見相關(guān)表述。

鼓勵生育的決心已下，被視為標志性政策工具的育兒補貼是否會在全國提上日程？

攀枝花為何“搶跑”？

發(fā)放育兒補貼其實只是攀枝花6月12日發(fā)布的《關(guān)于促進人力資源聚集的十六條政策措施》（下稱“人才十六條”）中的一條措施，7月28日攀枝花召開新聞發(fā)布會解讀文件，時間點剛好在7月20日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策 促進人口長期均衡發(fā)展的決定》（下稱《決定》）對外發(fā)布之后，攀枝花旋即被認為在出臺細化的鼓勵生育政策，特別是育兒補貼政策方面“吃了螃蟹”。

“正如各部委會對《決定》涉及的內(nèi)容進行分工落實，中國不同區(qū)域間差異比較大，各地區(qū)也會陸續(xù)出臺鼓勵生育政策。攀枝花確實行動比較快，政府按照自己的理解和當?shù)貙嶋H情況出臺一些相關(guān)措施，這是地方自主性的體現(xiàn)，但攀枝花這樣做并不意味著其他地區(qū)也應(yīng)該這樣做。”中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心副主任宋健提醒《中國新聞周刊》，攀枝花出臺“人才十六條”不完全針對生育，更多措施的目的是吸引人才，是“一攬子”政策。

相比于外界對于生育政策的關(guān)注，“人才十六條”本質(zhì)上是一份近幾年常見的地方“搶人”政策，內(nèi)容還包括“零門檻”落戶、吸引外來人口來攀就業(yè)的用人單位給予一次性就業(yè)獎補等措施。2017年攀枝花也曾出臺《攀枝花人才新政七條》，而不斷推出人才政策的背后是攀枝花人口規(guī)模小，并且常住人口仍在減少。

“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年攀枝花常住人口121.22萬人，與2010年“六普”121.41萬人相比，減少1918人。

一位曾參與攀西地區(qū)（攀枝花-西昌地區(qū)）“十三五”“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要編制的學(xué)者告訴《中國新聞周刊》，攀枝花常住人口流失并不讓人感到意外，甚至?xí)蔀殚L期趨勢?！耙环矫媸堑靥幩拇ㄟ吘壍呐手ū厝皇艿狡渌?jīng)濟高地虹吸效應(yīng)影響；另一方面攀枝花是典型的資源型城市，因為在渡口鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)釩鈦鋼鐵資源而在‘三線建設(shè)’中興起，此前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以鋼鐵業(yè)為主，而近年鋼鐵業(yè)下滑，攀枝花同樣面臨一些老工業(yè)基地的窘境?！?/p>

不過，10年間常住人口數(shù)量減少約2000人，攀枝花似乎并未遭遇如東北地區(qū)那樣顯著的人口外流?！爸饕怯捎谂手ㄈ丝诨鶖?shù)與GDP規(guī)模均較小，衰落更不容易被察覺，另外就是因為近年當?shù)厮娬窘ㄔO(shè)帶來一定乘數(shù)效應(yīng)，吸引了部分外來人口?！鼻笆鰧W(xué)者解釋說。

但目前約120萬常住人口顯然與政府的目標有所距離，“人才十六條”是圍繞建設(shè)現(xiàn)代化區(qū)域中心城市這一目標而制定。“大山大川大事業(yè)，要實現(xiàn)上述發(fā)展目標，需要與之相協(xié)調(diào)的人力資源做保障?！?/strong>攀枝花市政府秘書長申劍透露，到2025年，攀枝花常住人口需新增約30萬、總?cè)丝谶_到150萬。

5年內(nèi)新增約30萬常住人口，前述學(xué)者認為短期內(nèi)實現(xiàn)這一目標并不困難，“隨著攀枝花本地與周邊地區(qū)密集開發(fā)水電站，短時間內(nèi)肯定仍然會有大量建設(shè)工人聚集，并帶動第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，但關(guān)鍵是這樣的人口流入并不可持續(xù)?！彼J為，攀枝花轉(zhuǎn)型的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是釩鈦產(chǎn)業(yè)，有可能吸引釩鈦產(chǎn)業(yè)相關(guān)科研人員、產(chǎn)業(yè)工人集聚，而其他產(chǎn)業(yè)人才聚集的可能性不會太大。

相比于鼓勵生育，攀枝花實現(xiàn)常住人口增長可能更多要看當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的吸引力?！凹词古手ū镜厣侍嵘⒆映赡旰笠膊灰欢ㄔ诋?shù)鼐蜆I(yè)，相比于鼓勵生育可能更需要其他配套政策吸引人到當?shù)鼐蜆I(yè)，促進人口回流?！鄙缈圃喝丝谂c勞動經(jīng)濟研究所副研究員楊舸告訴《中國新聞周刊》。

爭議育兒補貼

但相比于關(guān)注一座位于四川邊緣的地級市吸引人才的政策，人們顯然更熱衷于討論攀枝花開先河的育兒補貼政策。

“攀枝花開了一個好頭，雖然育兒補貼的額度不算多，二孩、三孩每個月補貼500元，并且只補貼3年?！比丝趯W(xué)者何亞福認為，從其他國家的經(jīng)驗來看，只要是鼓勵生育的國家?guī)缀鯖]有不發(fā)放育兒補貼的情況，當然補貼金額與補貼時限有所不同。

宋健將鼓勵生育的政策劃分為三類：生育保險和津補貼、生育休假制度、配套設(shè)施和服務(wù)?！耙恍﹪铱赡芤詫嵨锏男问桨l(fā)放津補貼，免費提供孩子0~3歲時使用的尿不濕、奶粉等，也屬于津補貼一類政策。”

相比于其他國家，攀枝花此次確定的育兒補貼額度與時限都顯得比較單薄。以同為東亞國家的日本為例，在孩子初中畢業(yè)前均可以領(lǐng)取育兒補貼，3歲以前，每個孩子每個月可以獲得1.5萬日元補貼（約合人民幣900元）；從3歲到小學(xué)畢業(yè)，一孩、二孩每月可以領(lǐng)取1萬日元補貼（約合人民幣600元），三孩及以上的補貼額度可以達到1.5萬日元；孩子上初中后每月還可以領(lǐng)取1萬日元補貼。

而日本在鼓勵生育方面的開支尚不及一些歐洲國家，攜程聯(lián)合創(chuàng)始人、人口經(jīng)濟學(xué)家梁建章曾基于OECD的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，2015年日本用于家庭福利的財政支出占GDP的比例在1％~2％這一區(qū)間，相比之下，芬蘭、瑞典、挪威等北歐國家這一比例高達3％以上。

此前曾有全國人大代表提交發(fā)放育兒補貼的議案，曾征詢何亞福的意見，“我當時就建議中國的育兒補貼發(fā)放到6歲比較合適，直接與義務(wù)教育階段相銜接?！卑凑蘸蝸喐５脑O(shè)想，中國推出育兒補貼的時點不會太晚，可能選擇在人口負增長之后出臺國家層面的補貼。從其他國家的經(jīng)驗來看，除了國家層面統(tǒng)一的育兒補貼，一些地區(qū)還會額外發(fā)放補貼，典型的就是韓國首爾?！皣覍用娴难a貼水平可能比較低，但兩者可以疊加?！?/p>

其實，近年來關(guān)于育兒補貼的呼吁始終未斷，但是在7月20日發(fā)布的《決定》中并未提及育兒補貼，經(jīng)濟激勵措施以稅收減免、住房優(yōu)惠為主。

2019年實行的新個稅法已將3歲以上子女教育列入個稅專項附加扣除范圍，納稅人的子女接受全日制學(xué)歷教育的相關(guān)支出，按照每個子女每月1000元的標準定額扣除，《決定》進一步將3歲以前嬰幼兒照護費用也納入個稅專項扣除。同時提出，地方政府可以研究制定根據(jù)養(yǎng)育未成年子女負擔(dān)情況實施差異化租賃和購買房屋的優(yōu)惠政策。

為何中國在發(fā)放育兒補貼的問題上始終謹慎？“攀枝花的育兒補貼政策一經(jīng)發(fā)布，我就開玩笑說想起當年制定的每月5元獨生子女費。”宋健認為，當年在獨生子女費的問題上就走過彎路，“隨著時間拉長，每月5元的費用很難起到實質(zhì)作用，但是涉及的人群又非常廣，對財政造成一定負擔(dān)?！?/p>

她認為，中國難以引入育兒補貼的重要原因就是中國龐大的人口基數(shù)，即使育齡人群基數(shù)在下降，也比普通歐洲國家一個國家的人口都要多，所以一旦開啟補貼，持續(xù)性是一個非常大的問題?！吧婕艾F(xiàn)金補貼的政策要特別謹慎?！?/p>

但何亞福卻認為，如果說現(xiàn)在我國財政條件不能支持育兒補貼，未來就更會捉襟見肘，因為現(xiàn)在老齡化還不算很嚴重，將來國家財政很大部分要去補貼養(yǎng)老金?！耙灾袊彝ジ＠С稣糋DP的比重不到1％的水平來看，仍有提升的空間，其中就包括育兒補貼支出?！?/p>

家庭福利支出占GDP的比重每提升1個百分點，生育率就會提升0.1。這一組數(shù)據(jù)在討論鼓勵生育的政策時經(jīng)常被提出，當然，家庭福利支出，或者說鼓勵生育支出的形式不只有育兒補貼一種，梁建章就認為，平均應(yīng)該給予每個孩子100萬元人民幣等值的獎勵，但是形式可以包括現(xiàn)金、減稅和購房補貼等。

這牽涉到除去財政能力外另一個重要問題，在鼓勵生育政策的工具包中，直接發(fā)放育兒補貼真的有效嗎？

在宋健所劃分的三類鼓勵生育政策類別里，她認為生育保險與津補貼存在的爭議最大。“從學(xué)術(shù)角度來看，補貼效果的確定性并不清晰，一些補貼政策有效可能與補貼的胎次有關(guān)，比如補貼對一孩有用，但對鼓勵生育二孩三孩就變得無效。在政府財政負擔(dān)與可能起到的效果之間并不成比例，這使補貼不是性價比最高的政策選項?！?/p>

雖然沒有育兒補貼，但中國的生育保險中包含有生育津貼，發(fā)放標準為本單位當月人均工資除以30天，乘以休假天數(shù)。宋健認為，與其發(fā)放育兒補貼，不如進一步擴大生育保險的覆蓋面積，“目前有很多靈活就業(yè)的女性沒有被生育保險制度覆蓋，比如一些打短工的女性，一旦懷孕自然會終止工作，他們其實是被漏掉的人群。”

這一思路與一些地方政府的意見相合。今年年中，廣東省衛(wèi)健委在答復(fù)省人大代表關(guān)于生育補貼的建議時表示，現(xiàn)階段，廣東省生育保險制度中已包括生育津貼，至于實行生育津貼之外的其他現(xiàn)金補貼，還需要統(tǒng)籌考慮各地財政狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展水平及承受能力，作進一步的研究測算和政策論證，將繼續(xù)加強這方面問題的深入研究，并與有關(guān)部門積極溝通協(xié)商。

但是何亞福依然看重發(fā)放育兒補貼的象征性意義，“育兒補貼的多寡并不重要，重要的是發(fā)放補貼本身所傳遞出的國家政策取向，也就是鼓勵更多生育子女。正如《決定》取消社會撫養(yǎng)費所傳遞出的象征性意義一樣，意味著國家從限制生育徹底轉(zhuǎn)向鼓勵生育?！?/p>

攀枝花市衛(wèi)健委在談及每月500元的育兒補貼的意義時也表示，主要起正面的激勵、導(dǎo)向作用，是一種誠意的表態(tài)。

如何有效鼓勵生育？

中國應(yīng)該采取鼓勵生育的措施已經(jīng)成為共識，而且政策已然轉(zhuǎn)向。盡管從2013年就放開“單獨二孩”，到2016年實施全面二孩政策，再到今年放開三孩，但是何亞福卻認為政策轉(zhuǎn)向鼓勵生育不過是近幾個月的事?！半m然2016年就全面放開二孩，但當時的政策取向仍是限制生育，標志便是仍然對超生人口征收社會撫養(yǎng)費，進行經(jīng)濟處罰，直到此次《決定》才廢除了社會撫養(yǎng)費?！?/p>

政策轉(zhuǎn)向的原因與全面二孩政策未達預(yù)期有關(guān)。國務(wù)院發(fā)布的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》曾預(yù)估，在2016年“全面兩孩”政策實施后，2020年總和生育率達到1.8左右，但“七普”顯示的生育率僅有1.3。而且中國每年的出生人口數(shù)已經(jīng)連降4年，除了二孩政策出臺當年全國出生人口數(shù)量所有上升外，隨后便不斷下降，跌至2020年的1200萬人。

“從二孩堆積效應(yīng)來看，二孩政策開頭兩年還是有比較明顯的效果，這兩年二孩占新出生人口的比例都比較高，每年多出生200萬到300萬二孩，但是調(diào)查顯示生育三孩的意愿僅為生育二孩意愿的十分之一，因此三孩政策帶來的額外人口增長每年可能僅有二三十萬?！焙蝸喐ＵJ為，如果配套措施不到位，全面放開三孩的政策對提升生育率幾乎不會帶來影響。

這一方面是由于育齡女性基數(shù)的收縮，另外按照廈門大學(xué)社會與人類學(xué)院副教授常青松的判斷，人口從“政策性少生”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙庠感陨偕保呦拗埔呀?jīng)不是人們不愿意生育的理由。

那么，如果說津補貼是“性價比不高”的鼓勵生育政策，當下的鼓勵生育政策該如何設(shè)計？宋健提醒應(yīng)該更多關(guān)注生育休假制度與設(shè)施和服務(wù)提升，用她的話說便是“制度建設(shè)和完善服務(wù)體系，這些投入多少都不為過”。

她介紹，“前兩天在全國人大參與修法，我發(fā)現(xiàn)大家好像都不是很清楚生育休假制度的基本分類，一說到‘休假’都在談?wù)摦a(chǎn)假。其實產(chǎn)假只是圍繞女性分娩前后的‘剛性休假需求’，包括生育前的臨產(chǎn)期，以及生育后身體恢復(fù)的時間，產(chǎn)假不需要太長，98天足夠了?！?/p>

從國際經(jīng)驗來看，生育休假制度可以分為三類：產(chǎn)假針對女性，陪護假針對丈夫，而育兒假針對父母雙方?！昂竺鎯深惣倨诎凑掌渌麌业慕?jīng)驗來看是非常有效的，如針對丈夫的陪護假，普遍是30天，在二孩政策實施期間，也有一些地區(qū)推出所謂陪產(chǎn)假，但實施過程中男性女性都能休。從國際經(jīng)驗來看，一些生育率通過休產(chǎn)假制度得以不繼續(xù)下跌甚至有所回升的國家，采取的措施都是男性必須要參加育兒過程，如果男性不休陪護假的話就自動作廢，比如北歐國家規(guī)定陪護假不能轉(zhuǎn)讓后，85％的丈夫都會休陪護假?！彼谓〗忉?。

設(shè)施和服務(wù)也存在很大改善空間，比如現(xiàn)在托育服務(wù)面臨很大的空缺。“從50年代我國托育很發(fā)達，再到90年代之后，這部分責(zé)任回歸家庭，現(xiàn)在家庭慢慢變得不可承受，需要再釋放到社會上?！彼谓”硎?。托育面對0~3歲的嬰幼兒，目前我國大概4000萬這一年齡段的嬰幼兒，但入托率只有個位數(shù)，大概在5％。而在歐洲國家，特別是原來的東德，可以達到90％~100％，兩德統(tǒng)一之后，也可以超過50％，這是歐洲常態(tài)。 

從“七普”數(shù)據(jù)來看，中國家庭的平均規(guī)模為2.6個人，實際上很多都是一人戶和夫妻戶?！叭绻挥?％左右可以得到社會托育服務(wù)，就只能借助于老人，老人如果身體有問題，或者意愿上不愿意的話，養(yǎng)育孩子就會很困難?！焙蝸喐Ｒ舱J為托育服務(wù)是否發(fā)達對于生育意愿的影響很大。

而且其中不乏一些更細節(jié)的制度安排，“中國很多幼兒園還有小學(xué)放學(xué)時間比較早，遠遠早于父母下班時間。”在何亞福看來，這樣的細節(jié)恰恰決定了一個社會是否是一個生育友好型社會，而因為中國限制生育多年，整體的社會氛圍并不利于養(yǎng)育孩子。

＊本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“中國新聞周刊”（ID：chinanewsweekly），作者陳惟杉。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。