圖片來源：視覺中國

當(dāng)前，我國課后服務(wù)供給保障制度化進程緩慢，課后服務(wù)供給保障存在結(jié)構(gòu)性、行動主體雙重層面的制度困境。基于此，我國應(yīng)以“全面保障兒童的課后權(quán)益”為原則，圍繞課后服務(wù)的供給屬性、主體責(zé)任及功能優(yōu)化，厘清課后服務(wù)供給保障的制度邏輯，發(fā)揮課后多主體對于制度構(gòu)建的積極能動作用，構(gòu)建“一主多元、權(quán)責(zé)分明”的分類保障制度體系。

近年來，我國從關(guān)愛兒童成長、解決萬千家庭實際民生問題、增強教育服務(wù)能力的角度，重視與鼓勵中小學(xué)積極發(fā)展學(xué)校課后服務(wù)。2017年3月，《教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）首次明確提出“充分發(fā)揮中小學(xué)校課后服務(wù)主渠道作用”。2017年9月，《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》將“建立健全課后服務(wù)制度，提供豐富多樣的課后服務(wù)”作為完善義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展體制機制重要方面。2018年8月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》再次提及要“強化中小學(xué)校在課后服務(wù)中的主渠道作用，提高學(xué)校課后服務(wù)能力”。2018年12月，《教育部等九部門關(guān)于印發(fā)中小學(xué)生減負措施的通知》，將“建立彈性離校制度”“支持做好課后服務(wù)”列入“減負三十條”。2021年3月教育部印發(fā)《義務(wù)教育質(zhì)量評價指南》，將“實現(xiàn)課后服務(wù)全覆蓋，提高課后服務(wù)質(zhì)量”列入“學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評價”重要維度。在多重政策驅(qū)動下，中小學(xué)發(fā)展課后服務(wù)的重要性與緊迫性不斷提升。但對廣大義務(wù)教育學(xué)校而言，學(xué)校實際面臨較大的課后供給保障缺口與困難。

所謂課后服務(wù)“供給保障”是指為滿足課后服務(wù)實際運行所提供的必要保障性條件。當(dāng)前，我國中小學(xué)課后服務(wù)供給保障的制度化進程較為緩慢，學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費來源處于錯綜復(fù)雜階段、課后基礎(chǔ)配套設(shè)施處于“借助學(xué)校的人員、場地、資源”初始化階段、課后資源處于對學(xué)校過度依賴階段。中小學(xué)課后服務(wù)供給保障的制度建設(shè)決定了課后服務(wù)能否真正實現(xiàn)“全覆蓋、高質(zhì)量”的政策目標?；诖?，本研究從我國課后服務(wù)供給保障制度的難點問題入手，圍繞課后服務(wù)供給主體責(zé)任劃分和供給功能實現(xiàn)，以期厘清課后服務(wù)供給保障的制度邏輯，提供符合我國現(xiàn)階段課后服務(wù)發(fā)展現(xiàn)實的制度選擇。

一、中小學(xué)課后服務(wù)供給保障的制度困境

保羅·J.迪馬喬和沃爾特·W.鮑威爾等制度研究者從行為視角出發(fā)，將制度視為一種影響、指導(dǎo)行動者行為與秩序的意義框架，制度困境的產(chǎn)生既受制度結(jié)構(gòu)因素制約，又受制度之下行動者行為選擇的影響。當(dāng)前，我國課后服務(wù)供給保障的制度化進程緩慢，廣大中小學(xué)實際面臨較大的供給保障壓力。這既受制于現(xiàn)階段課后保障制度不完善、配套設(shè)計不系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性因素，又受課后多主體供給責(zé)任不明確的深刻影響。

（一）課后服務(wù)保障制度依據(jù)亟待完善

學(xué)校課后服務(wù)的相關(guān)法律、政策是其獲得穩(wěn)定性供給保障的根本依據(jù)。以較早開展課后托管服務(wù)的國家為例，美國的《初等和中等教育法》、芬蘭的《基礎(chǔ)教育法》、丹麥的《日托法》、日本的《兒童福利法》修正案等均以法律效力推進課后服務(wù)體系化建設(shè)進程。當(dāng)前，我國學(xué)校課后服務(wù)僅被作為一項倡議性的、由學(xué)校主導(dǎo)開展的服務(wù)，尚未將其上升為由法律與政策共同強制性約束的兒童權(quán)益保障服務(wù)，在課后服務(wù)的供給保障制度層面缺失強有力的推進依據(jù)。

教育立法層面，學(xué)校課后服務(wù)的供給屬性、保障內(nèi)容不明確，學(xué)齡兒童的課后保障權(quán)益未納入法律體系。《中華人民共和國教育法》第五十二條規(guī)定“國家、社會建立和發(fā)展對未成年人進行校外教育的設(shè)施。學(xué)校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)同基層群眾性自治組織、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體相互配合，加強對未成年人的校外教育工作”，在此提及的是“校外教育”，而對新興起的“義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)”領(lǐng)域尚未提及，法律對課后服務(wù)供給屬性、保障內(nèi)容的空白，就會造成學(xué)校獲得保障性條件的依據(jù)缺失。

我國《教育法》第五十三條規(guī)定“國家鼓勵社會團體、社會文化機構(gòu)及其他社會組織和個人開展有益于受教育者身心健康的社會文化教育活動”。而“社會文化教育活動”在性質(zhì)上與“課后服務(wù)”又存在差別，教育法未對學(xué)校課后服務(wù)作出相應(yīng)的規(guī)定與說明。課后服務(wù)具有社會化托管看護的功能傾向，是社會發(fā)展進步過程中，社會為參與職業(yè)勞動的雙職工家庭提供的一項社會福利性家庭看護幫助，以解放更多社會勞動生產(chǎn)力、服務(wù)于社會有序運行和保障兒童健康成長權(quán)益。《教育法》作為我國教育發(fā)展的根本大法，有待對社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、學(xué)校教育服務(wù)功能完善過程中新興的“課后服務(wù)”作出詳盡的細則規(guī)定。

教育政策層面，學(xué)校課后服務(wù)供給保障的服務(wù)屬性、功能、主體責(zé)任缺乏明確的細則依據(jù)。中小學(xué)課后服務(wù)是社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中義務(wù)教育延伸、社會化托管的產(chǎn)物。學(xué)校課后服務(wù)的基本屬性決定了由誰提供保障、提供哪些供給保障等前提性問題。產(chǎn)品屬性是經(jīng)濟學(xué)中判斷產(chǎn)品是由政府提供還是市場提供的主要理論依據(jù)。學(xué)校課后服務(wù)是與義務(wù)教育緊密相關(guān)的一種延伸服務(wù)，是一項“準公共服務(wù)”。其具有的正外部效應(yīng)指向家庭、學(xué)生個人及社會，解決家長的接送難題、豐富學(xué)生的課后生活，同時也間接地服務(wù)于社會生產(chǎn)和人才培養(yǎng)。

課后服務(wù)的非義務(wù)教育屬性、準公共服務(wù)屬性決定了其供給保障主體與功能是多元化的。就主體而言，包括政府、學(xué)校、家長、社區(qū)的多方參與；就功能而言，課后服務(wù)既包括基礎(chǔ)性的看護功能，又包括兒童課后個性化發(fā)展等功能。其中，基礎(chǔ)性看護功能是每一個兒童課后應(yīng)該享受并獲得的基本權(quán)益。但當(dāng)前課后服務(wù)政策作為倡議性政策，并未對課后服務(wù)的屬性、功能、主體責(zé)任作出詳盡要求與說明，使供給保障的壓力層層遞增逐漸成為學(xué)校的“無限責(zé)任”，學(xué)校組織運行資源有限，進而導(dǎo)致課后服務(wù)功能不健全。

（二）課后服務(wù)配套制度缺乏系統(tǒng)設(shè)計

我國現(xiàn)階段課后服務(wù)處于發(fā)展起步階段，各地基礎(chǔ)性設(shè)施、配套、資源存在較大差異，供給保障制度缺乏提供建立規(guī)制、組織服務(wù)、協(xié)調(diào)資源、質(zhì)量監(jiān)管等系統(tǒng)設(shè)計。尤其在經(jīng)費投入、基礎(chǔ)設(shè)施、整合資源等核心保障要素層面，我國對現(xiàn)階段課后服務(wù)保障條件的系統(tǒng)性統(tǒng)籌不足。

我國學(xué)校課后服務(wù)的供給保障內(nèi)容、組織方式受區(qū)域經(jīng)濟水平影響較大。當(dāng)前學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費來源處于錯綜復(fù)雜的階段。各地采取了差異性較大的經(jīng)費投入模式。各省市經(jīng)費來源由各省市政策對課后服務(wù)的性質(zhì)規(guī)定決定，主要分為兩種經(jīng)費分擔(dān)模式。

一種是政府補貼與家長共擔(dān)模式，以山東、浙江、江蘇、廣東等地為例?！稄V東省教育廳關(guān)于做好中小學(xué)生校內(nèi)課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定“可通過家長承擔(dān)、社會資助、財政適當(dāng)補助等方式多渠道解決經(jīng)費來源，由各地根據(jù)具體情況合理確定成本分擔(dān)機制”；浙江省《關(guān)于進一步規(guī)范小學(xué)放學(xué)后校內(nèi)托管服務(wù)工作的實施意見》提及“各地可根據(jù)實際建立適度財政專項補助、合理增加生均公用經(jīng)費標準、適當(dāng)收取托管服務(wù)費等相結(jié)合的成本分擔(dān)機制”。

另一種模式是政府專項負擔(dān)的免費模式，以上海、北京、天津、深圳為例。天津市《關(guān)于在我市中小學(xué)開展課后服務(wù)工作的通知》規(guī)定“按照生均200元/年的標準安排專項經(jīng)費；由市、區(qū)兩級財政共同負擔(dān)”；深圳市《關(guān)于推進教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出“保障義務(wù)教育階段學(xué)校每生每年1000元的課后服務(wù)專項經(jīng)費”。

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在我國“省級統(tǒng)籌、以縣為主”的教育管理體制機制與不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平之下，省級指導(dǎo)方案通常賦予各地較大的自由裁量權(quán)，各地可根據(jù)財政實際確定成本分擔(dān)方案，進而帶來了我國課后服務(wù)經(jīng)費多種籌措模式的復(fù)雜性，其對課后服務(wù)供給保障產(chǎn)生兩項實質(zhì)性影響。

一是課后服務(wù)經(jīng)費穩(wěn)定性問題。在經(jīng)濟發(fā)展條件較好的地區(qū)，政府通常較為積極地支持開展課后服務(wù)；在經(jīng)濟發(fā)展條件落后的地區(qū)，政府對課后服務(wù)支持的能力有限，導(dǎo)致農(nóng)村、薄弱學(xué)校的供給保障壓力較大。

二是課后經(jīng)費的差距性問題。經(jīng)費不足、條件薄弱的學(xué)校僅能提供作業(yè)輔導(dǎo)、看護等基礎(chǔ)性托管，課后教育公平問題沒有被解決反而被拉大。課后服務(wù)能否有效開展取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平與教育財政支持力度，而沒有成為一項面向全部兒童的權(quán)益保障服務(wù)。

當(dāng)前我國學(xué)校課后服務(wù)基礎(chǔ)配套設(shè)施處于“借助學(xué)校的人員、場地、資源”的初始化階段。各地推進中，借助學(xué)校原有基礎(chǔ)性設(shè)施導(dǎo)致了不同學(xué)校的課后服務(wù)質(zhì)量參差不齊、功能發(fā)揮受限。尤其在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)課后服務(wù)的保障性條件并不成熟，學(xué)校課后服務(wù)基礎(chǔ)性設(shè)施、藝體資源匱乏，亟待進行系統(tǒng)化評估與補充。課后服務(wù)鼓勵發(fā)揮“學(xué)校主渠道作用”，但缺乏面向不同辦學(xué)條件的學(xué)校進一步評估、提升基礎(chǔ)性課后配套設(shè)施與資源的方案設(shè)計。

另外，當(dāng)前課后服務(wù)的推進對學(xué)校資源依賴性過大，學(xué)校課后服務(wù)可利用資源較為單一。課后配套資源協(xié)調(diào)性不足，處于對學(xué)校過度依賴階段。我國尚未建立起通過制度化管理規(guī)范吸引、吸納社會課后服務(wù)資源的整合機制，缺乏穩(wěn)定、豐富、充分的社會資源補充與供給。我國對于學(xué)校課后服務(wù)的資源引入、開展規(guī)范、質(zhì)量標準缺乏相應(yīng)監(jiān)督與引導(dǎo)，不能有效規(guī)范課后服務(wù)的功能范圍，進一步造成課后服務(wù)供給內(nèi)容與形式單一。

（三）主體責(zé)任不明制約保障制度推進

制度與行為是一種雙向互動制約關(guān)系的表現(xiàn)，制度提供規(guī)則，但制度也是行為的結(jié)果。“行動者都會有意無意地參與社會系統(tǒng)的再生產(chǎn)和重構(gòu)，制度不僅是自上而下地建立，也是自下而上地建立?！毙鹿卜?wù)理論認為“責(zé)任”在公共服務(wù)的民主治理中處于中心地位?！敖缍ㄘ?zé)任的概念和方法構(gòu)成了民主理論中的根本問題?！本蛯W(xué)校課后服務(wù)的供給保障而言，供給主體責(zé)任劃分決定了多級政府、社會、家庭、學(xué)校各方對學(xué)校課后服務(wù)的系統(tǒng)認識與行動選擇。因此，課后服務(wù)供給保障制度推進與多主體行動者責(zé)任履行情況密切相關(guān)。

德懷維迪曾指出，對于任何公共服務(wù)系統(tǒng)“責(zé)任是任何治理過程的基礎(chǔ)”。由于當(dāng)前制度依據(jù)層面，對課后領(lǐng)域的多主體供給責(zé)任規(guī)定不明確，政府、學(xué)校、家長、社區(qū)對保障制度建設(shè)的動力不足。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2020年10月，全國36個大中城市（4個直轄市、27個省會城市、5個計劃單列市）66.2%的小學(xué)、56.4%的初中開展了課后服務(wù)，學(xué)校課后服務(wù)供給保障制度推進緩慢，供給覆蓋面仍不足。

“政府推動課后服務(wù)能否成為惠民工程可能受多種因素的制約，其中明確自身的職能定位非常重要?！?strong>一方面，當(dāng)前在我國多層級政府之間課后供給職能不夠細化與明確，所要發(fā)揮的具體責(zé)任邊界模糊。另一方面，學(xué)校面向社會職能部門調(diào)動資源的能力有限，而當(dāng)前政府、教育行政部門對其他社會企事業(yè)單位、組織團體資源協(xié)調(diào)不足。

家長與學(xué)校的托管委托讓渡關(guān)系不明。《指導(dǎo)意見》號召“廣大中小學(xué)校要結(jié)合實際積極作為，充分利用學(xué)校在管理、人員、場地、資源等方面的優(yōu)勢，主動承擔(dān)起學(xué)生課后服務(wù)責(zé)任”。課后服務(wù)是義務(wù)教育學(xué)校，在非教學(xué)時間段向有“放學(xué)后接送困難”的家庭提供的在校服務(wù)，其借助學(xué)校的場地、設(shè)施、師資，但并不意味著學(xué)校要承擔(dān)無限責(zé)任。通常學(xué)校要與家長簽署“主動申請、自愿參與”學(xué)校課后服務(wù)的書面申請，但其僅具有“自愿申請”“征求意見”的效力，家校雙方的托管讓渡關(guān)系仍存在不明。這一時間段構(gòu)成學(xué)校的額外安全責(zé)任壓力，課后時間產(chǎn)生安全意外的風(fēng)險系數(shù)相較課內(nèi)時間更大，學(xué)校面臨安全保障層面的多重風(fēng)險。

二、中小學(xué)課后服務(wù)“分類保障”的制度邏輯

為破解我國課后服務(wù)供給保障制度困境問題，首先要從學(xué)理上厘清學(xué)校課后服務(wù)供給保障的制度邏輯。通過“制度邏輯所提供的社會建構(gòu)的物質(zhì)實踐、假設(shè)、價值觀、信念和規(guī)則的歷史性模式”，為參與課后服務(wù)供給保障的多主體提供有限資源的供給分配依據(jù)。學(xué)校課后服務(wù)供給保障制度邏輯要秉持“不同功能需求、差異供給保障”原則，基于學(xué)校課后服務(wù)功能，遵循“分層分類”的課后服務(wù)供給保障邏輯（見圖1）。將課后服務(wù)供給保障劃分為基本保障、多元保障、綜合保障三個層次，進而面向不同類型學(xué)生群體現(xiàn)實需要，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)性照看托管功能、多元個性化發(fā)展功能、課后領(lǐng)域深度公平功能。

圖1課后服務(wù)分類保障供給邏輯圖

（一）以基本保障確保課后看護功能全覆蓋

當(dāng)前，很多國家已將課后服務(wù)納入國家福利體系及法制化進程，以保障學(xué)齡兒童的課后基本權(quán)益，集中社會資源為兒童提供安全、豐富、個性而公平的成長環(huán)境。例如，美國的課后教育項目、日本的課后兒童俱樂部、瑞典學(xué)童看護制度、英國的看護與教育一體化體系等。各國課后服務(wù)均以提供“基本保障”“底線保障”為思路，為學(xué)齡兒童提供安全有效的課后看護托管制度環(huán)境，確保兒童和家庭的基本福利權(quán)益。我國要優(yōu)先實現(xiàn)課后服務(wù)“基本保障”全覆蓋，健全課后服務(wù)基礎(chǔ)性照顧看護功能。

作為“最低綱領(lǐng)”的課后基本保障，政府提供“?；尽必?zé)任在于保障基本權(quán)利、基本機會和基本質(zhì)量標準。一是推進保障兒童課后服務(wù)基本權(quán)利，國家層面要加快健全我國兒童課后權(quán)益法制體系，完善公立學(xué)校社會服務(wù)職能。一直以來，我國尚未將兒童課后領(lǐng)域發(fā)展納入公共服務(wù)范疇。我國需要以法律權(quán)益為基點為所有兒童提供成長保障，以解決實際民生問題健全教育服務(wù)功能。

二是推進課后基本機會均等，即保障任何有需要的兒童都能獲得全覆蓋、高質(zhì)量的課后服務(wù)機會。在供給理念上凸顯公益普惠原則，惠及更多有需要的家庭與兒童，尤其要面向鄉(xiāng)村、城市的弱勢家庭，面向不具備課后支付能力的家庭，提供具備基礎(chǔ)性看護功能的課后服務(wù)。例如，鄭州市學(xué)校課后服務(wù)空間上正在探索嘗試向鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校延伸。

三是推進保障課后服務(wù)的基本質(zhì)量標準。各級政府主動擔(dān)責(zé)，提供財政補貼作為學(xué)校課后服務(wù)供給保障的主要資金來源，由學(xué)校發(fā)揮育人主陣地作用、課后服務(wù)主渠道作用，保證課后服務(wù)托管看護的基本質(zhì)量。

（二）以多元保障豐富課后個性化發(fā)展功能

“現(xiàn)代學(xué)校功能由模糊泛化的全包型轉(zhuǎn)向集中單一的教育教學(xué)功能，進而發(fā)展到現(xiàn)在的多樣化功能的充分開展與實現(xiàn)?！蔽覈蓪W(xué)校主導(dǎo)開展的課后服務(wù)尚處于發(fā)展起步階段，僅能完成基礎(chǔ)性的看護功能；我國課后服務(wù)功能健全亟待學(xué)校轉(zhuǎn)變課后服務(wù)理念，從單向度的看護功能向多元化功能轉(zhuǎn)變?！岸嘣Ｕ稀笔侵鸩浇∪n后服務(wù)個性化發(fā)展功能的必然選擇。2021年7月，《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》再次要求：“提升學(xué)校課后服務(wù)水平，滿足學(xué)生多樣化需求。”伴隨“雙減”政策的落地，課后服務(wù)將面臨“提質(zhì)升級”的新要求。在課后領(lǐng)域，“學(xué)生作為獨立的個體，對個人差異及稟賦的滿足，才能拓展課后服務(wù)更高層次的教育功能”。因此，“提升質(zhì)量”的核心在于以“多元保障”體系的建立與完善，拓寬個性化發(fā)展功能維度，提升課內(nèi)外綜合發(fā)展的規(guī)劃性。

課后服務(wù)通過分類差異供給，創(chuàng)新服務(wù)形式、豐富供給內(nèi)容，提高服務(wù)的有效性、精準化及規(guī)劃性。

一是確保課后服務(wù)“多元保障”的有效性，我國需要加快建立面向家庭、社會和政府的多元保障體系以及成本共擔(dān)機制，超出“?；尽狈秶蜆藴实姆?wù)成本，由具有較強支付能力的家庭分擔(dān)，彌補政府供給的不足，從而實現(xiàn)服務(wù)對象和服務(wù)供給的有效對接。

二是鼓勵學(xué)校課后服務(wù)從兒童現(xiàn)實需求出發(fā)，研判兒童課后發(fā)展個性化需求，提供高質(zhì)量的多維學(xué)習(xí)體驗與機會，為兒童提供良好的課后發(fā)展背景。深圳為中小學(xué)生提供“菜單式”服務(wù)，力求課后服務(wù)“一生一課表”。三亞市基于大數(shù)據(jù)開展校內(nèi)課后服務(wù)與監(jiān)管，啟用“中小學(xué)校內(nèi)課后服務(wù)平臺”，提供課程設(shè)置發(fā)布、在線選課、排課設(shè)置、課程實施、課程評價、課程費用統(tǒng)計、課程監(jiān)管等多種在線服務(wù)，推動課后服務(wù)供給的精準化和智慧化。

三是我國課后服務(wù)功能完善所要關(guān)注的突破點在于規(guī)劃性。學(xué)校需要將課后服務(wù)納入學(xué)校辦學(xué)整體規(guī)劃，通過課后更為針對性、個性化的課后服務(wù)，更為系統(tǒng)地尊重學(xué)生個體發(fā)展，提供適切的服務(wù)選擇。北京市要求學(xué)校從教育教學(xué)的整體調(diào)度出發(fā)，將課后服務(wù)的保障與設(shè)計納入全校教學(xué)計劃。

（三）以綜合保障深化課后領(lǐng)域的深度公平

公平正義的價值取向是教育的永恒追求，在課后領(lǐng)域如何發(fā)揮課后服務(wù)作用，促進課后領(lǐng)域深度公平，是課后服務(wù)供給保障資源再分配所要關(guān)注的問題。學(xué)校課后服務(wù)供給保障問題本質(zhì)上是對課后資源的再分配?！吧鐣仨毟嗟刈⒁饽切┏錾谳^不利社會地位的人們”，已有研究證實，正式的課外服務(wù)是緩解“貧困”對兒童成長發(fā)展負面影響的一種方法。因此，我國學(xué)校課后服務(wù)要通過“綜合保障”為有需要的兒童提供體驗和活動，通過課后服務(wù)深化課后領(lǐng)域的深度公平。

在課后教育資源分配中，學(xué)校課后服務(wù)需要運用羅爾斯的正義原則，構(gòu)建綜合保障體系，以保證每個兒童在課后資源分配中都能受到平等的對待。

一是遵循起點公平原則，以綜合保障面向弱勢家庭解決實際看護難題，維護課后服務(wù)的底線公平。伴隨我國城市化進程加快，大量外來務(wù)工人員的子女在城市就讀，其家庭無暇看護學(xué)齡兒童；農(nóng)村課后服務(wù)要“全覆蓋”面向廣大留守兒童，這部分兒童的課后生活較為單調(diào)且存在安全風(fēng)險，祖父母更是無力輔導(dǎo)課業(yè)。

二是遵循差異發(fā)展原則，為不同發(fā)展需求的兒童提供適切的課后服務(wù)。聯(lián)合國教科文組織倡導(dǎo)，“教育上的平等要求一種個人化的教育……教育的進度和方法是適合個人特點的”。

三是遵循弱勢補償原則，面向弱勢家庭兒童改善課后學(xué)習(xí)資源，縮小不同家庭兒童的成長差距。特別是通過優(yōu)化弱勢家庭兒童的課外成長環(huán)境，能夠彌補家庭文化資本不足對兒童教育發(fā)展產(chǎn)生的不良影響。

按照2017年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》對教育等基本公共服務(wù)體系建設(shè)作出的綜合性、基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性規(guī)劃，國家教育基本公共服務(wù)清單的建立要實現(xiàn)“動態(tài)調(diào)整”，“基本公共服務(wù)供給保障措施更加完善，基層服務(wù)基礎(chǔ)進一步夯實，供給模式創(chuàng)新提效，可持續(xù)發(fā)展的長效機制基本形成”。政府需要按照社會發(fā)展需求對進入基本公共服務(wù)體系的教育服務(wù)項目進行系統(tǒng)考察，各級政府為其提供相應(yīng)的供給保障措施及機制。

近年來，學(xué)校課后服務(wù)的發(fā)展興起反映了社會發(fā)展的民生需求，未來能否將課后服務(wù)的基礎(chǔ)性看護功能納入“基本公共服務(wù)”范疇仍有待討論與完善。以已經(jīng)列入國家公共教育的8項教育項目為例，“免費義務(wù)教育、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善、寄宿生生活補助、普惠性學(xué)前教育資助、中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費、普通高中國家助學(xué)金、免除普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難學(xué)生學(xué)雜費”均以“保障所有適齡兒童、青少年平等接受教育”為原則，為適應(yīng)解決社會現(xiàn)實民生問題而設(shè)立，其保障的范圍不僅涉及義務(wù)教育階段，也涉及非義務(wù)教育階段有需要的兒童與青少年群體。因此，未來我國需要重視課后領(lǐng)域薄弱家庭、特殊群體基礎(chǔ)性看護問題，深化課后領(lǐng)域的深度公平。

三、中小學(xué)課后服務(wù)“一主多元”的制度選擇

對于供給保障制度困境的破解，不僅要建構(gòu)科學(xué)合理的制度邏輯，還要強調(diào)組織及其中的行動者對于制度構(gòu)建的積極能動作用。課后服務(wù)的非義務(wù)教育屬性、準公共服務(wù)屬性決定了其供給保障主體是多元化的。從政治哲學(xué)的角度來看，“公共服務(wù)供給主體多元化是對公共權(quán)力的分解及公共責(zé)任的分工”。因此，為提升供給保障的制度效率，需要在政府主導(dǎo)下，引導(dǎo)和激勵學(xué)校、家庭、社區(qū)和社會組織多主體共同參與課后服務(wù)的供給保障制度建設(shè)?！耙恢鞫嘣敝卦趶娬{(diào)以政府為主，構(gòu)建多方參與的保障制度，規(guī)范平衡各方責(zé)任，發(fā)揮整體聯(lián)動效應(yīng)，保障課后服務(wù)有序運行。

（一）政府：保障課后服務(wù)有效供給的主體責(zé)任

新公共服務(wù)理論認為，“責(zé)任意味著負責(zé)任地行動，需要按照預(yù)定的合宜的標準來行動。負責(zé)的現(xiàn)代合成意義就是職責(zé)，不僅包含法律責(zé)任，而且還包括道德責(zé)任”。對此，對于“政府主導(dǎo)”的課后服務(wù)供給保障，各級政府應(yīng)該清晰地界定自己的職責(zé)，在公共服務(wù)中動態(tài)地扮演安排者、培育者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者等多重角色。

在國家層面，政府不僅要擔(dān)負起維護兒童課后基本權(quán)益的法律責(zé)任、履行維護課后領(lǐng)域公平的職責(zé)；還要擔(dān)負起明確的保障適齡兒童課后權(quán)益的供給責(zé)任，統(tǒng)籌性跟蹤與完善課后服務(wù)保障依據(jù)、經(jīng)費支付依據(jù)等制度設(shè)計與安排問題。

在省級層面，政府要積極提供課后服務(wù)保障的指導(dǎo)性方案，培育健全學(xué)校課后服務(wù)體系，確保課后服務(wù)的全覆蓋。“行政責(zé)任所要關(guān)注的是應(yīng)該確保有效的行政行動”，對于課后服務(wù)保障涉及經(jīng)費投入、資源吸納、安全風(fēng)險等現(xiàn)實性問題，需要有針對性方案提供行動參考依據(jù)。例如，浙江省發(fā)改、教育部門提出“要加強對托管服務(wù)收費的指導(dǎo)。校內(nèi)托管服務(wù)費可使用財政票據(jù)，由學(xué)校財務(wù)部門統(tǒng)一收取，納入學(xué)校財務(wù)統(tǒng)一管理，由學(xué)校根據(jù)實際支出列支，用于托管服務(wù)等開支”，使服務(wù)收費的依據(jù)性原則、要求更加清晰。北京市《關(guān)于加強中小學(xué)生課后服務(wù)的指導(dǎo)意見（試行）》規(guī)定“將學(xué)生參與課后服務(wù)納入校方責(zé)任險和附加無過失責(zé)任保險范圍”，為學(xué)校統(tǒng)籌提供責(zé)任風(fēng)險規(guī)避方案。

作為學(xué)校課后服務(wù)供給保障的實踐運行協(xié)調(diào)者，地方政府的行政責(zé)任在于協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)課后服務(wù)供給保障的有序性。針對《指導(dǎo)意見》所提出的“要積極協(xié)調(diào)學(xué)校、社區(qū)、校外活動中心等資源，做好課后服務(wù)工作”，協(xié)調(diào)多方關(guān)系、引入共建共育的社會資源，對學(xué)校給予一校一案的資源配套，加快完善課后服務(wù)配套的多元功能體系。例如，上海市鼓勵學(xué)校采取統(tǒng)一跨區(qū)選課機制解決優(yōu)質(zhì)課程的多元共享，借助不同學(xué)校資源優(yōu)勢實現(xiàn)學(xué)校課后服務(wù)利益最大化。杭州市充分整合群團資源，加強青少年宮與學(xué)校合作，開設(shè)拓展型課程197門；臨安區(qū)整合轄區(qū)資源，區(qū)文化館、博物館、圖書館每周都為學(xué)校課后服務(wù)提供課程。

圖片來源：視覺中國

作為學(xué)校課后服務(wù)的監(jiān)督者，“行政部門的職責(zé)是以專業(yè)知識和行為規(guī)范為基礎(chǔ)”，教育行政部門要將課后服務(wù)供給保障實施具體化、專業(yè)化。

一是健全課后服務(wù)質(zhì)量標準，健全課后服務(wù)質(zhì)量評估制度，明確評價指標和評估方式，嚴格按照質(zhì)量標準和評價指標對學(xué)校課后服務(wù)完成情況進行考核評估。深圳市將學(xué)生是否喜歡課后服務(wù)的學(xué)習(xí)與活動形式、內(nèi)容，作為評判學(xué)校課后服務(wù)質(zhì)量的重要標準。

二是對第三方服務(wù)機構(gòu)進行質(zhì)量把關(guān)，發(fā)揮好專業(yè)的監(jiān)管作用，督促監(jiān)管課后服務(wù)功能健全。深圳市對試點學(xué)校通過招標等方式，遴選有資質(zhì)、非學(xué)科類的培訓(xùn)機構(gòu)或公益組織，進校園提供高質(zhì)量的課后服務(wù)。

（二）學(xué)校：引導(dǎo)兒童課后多元發(fā)展的行動責(zé)任

當(dāng)前，我國處于學(xué)校課后服務(wù)制度建設(shè)關(guān)鍵期，由學(xué)校發(fā)揮課后服務(wù)的“主渠道”作用，也就意味著學(xué)校是多方供給保障資源的最終聯(lián)結(jié)者、使用者。學(xué)校的供給保障責(zé)任在于學(xué)校要轉(zhuǎn)變課后發(fā)展理念，充分發(fā)揮學(xué)校育人的行動主體作用，基于現(xiàn)階段保障條件創(chuàng)新性地整合課后資源，探索課后服務(wù)供給模式，提升課后服務(wù)質(zhì)量。

其一，基于保障資源探索課后服務(wù)供給模式。當(dāng)前，我國課后服務(wù)賦予學(xué)校越來越多自主管理的可能與空間，學(xué)校要以此為契機探索更為多元的課后服務(wù)方式。在課后服務(wù)的推行中，上海市靜安區(qū)學(xué)校沒有將時間“一刀切”，采用“三段式”服務(wù)實行彈性制，家長和學(xué)生根據(jù)自身需求對“學(xué)習(xí)時刻”“自主時刻”“溫馨時刻”進行選擇分段或全程參與。伴隨課后供給責(zé)任明確、多重保障性條件的改善，我國的義務(wù)教育學(xué)校要更大膽地打破傳統(tǒng)課后“作業(yè)習(xí)題”式思維的束縛，主動探索科學(xué)的作業(yè)管理模式，打開學(xué)校時間與空間組合的多種可能。天津市和平區(qū)學(xué)校堅持“一生一策、精準扶困”原則，鼓勵教師在課后服務(wù)段布置分層作業(yè)、彈性作業(yè)和個性化作業(yè)；鄭州市鼓勵學(xué)校將課后服務(wù)與“雙減”結(jié)合、與“五項管理”結(jié)合。

其二，基于保障資源提升課后服務(wù)的供給質(zhì)量。課后服務(wù)同樣承擔(dān)著育人職責(zé)，課后領(lǐng)域豐富多樣的活動對適齡兒童成長具有重要的作用，學(xué)生在離校前的時間是學(xué)校開展多樣活動的契機，要有效聯(lián)結(jié)課業(yè)與課后時空，促進學(xué)生的全面發(fā)展。在課后領(lǐng)域如何為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)、高效、個性、多元的課后服務(wù)，需要廣大義務(wù)教育學(xué)校充分發(fā)揮育人行動主體的專業(yè)作用，積極擔(dān)責(zé)，開發(fā)與利用課后時間段，結(jié)合學(xué)生的發(fā)展需求與特點，提供高質(zhì)量的課后服務(wù)供給。學(xué)校要開展形式更為多樣的服務(wù)活動，探索課內(nèi)與課外相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)的育人方式，綜合培養(yǎng)學(xué)生能力素養(yǎng)，拓展學(xué)生思維視野，提升學(xué)生在校興趣體驗。

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（三）家庭：積極關(guān)懷兒童健康成長的監(jiān)護責(zé)任

家長作為兒童的監(jiān)護人，在課后負有不可推卸的關(guān)懷、教育、監(jiān)護責(zé)任。國外一項對課后計劃進行追蹤的研究表明，學(xué)校課后發(fā)展計劃有利于兒童心理與社會化發(fā)展，但前提是孩子與家庭照顧者之間的關(guān)系是積極的，良好的家庭氛圍和關(guān)系會提升孩子們在課外活動中的積極體驗。這項研究強調(diào)了課后領(lǐng)域家庭教育與父母的不可替代性，家庭的作用不能“缺席”。學(xué)校對學(xué)生施加的影響是有限的，需要家校共同發(fā)揮作用。在學(xué)校課后服務(wù)的供給保障中，需要家長做合格的“合作者”“支持者”“參與者”。

其一，提升家庭對課后服務(wù)的支持理解與合作力度。課后服務(wù)中的家校合作是改進家校關(guān)系與方式、達成家校育人理念、減輕學(xué)業(yè)負擔(dān)的有力橋梁?！昂献鳌笔且粋€意義豐富的概念，如聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)、聯(lián)合、協(xié)作等。學(xué)校課后服務(wù)的開展，不能將課后的“看護、監(jiān)管”衍生成為從一方到另一方的壓力轉(zhuǎn)移，學(xué)校課后服務(wù)需要學(xué)校和家庭雙方合作達成共育與托管共識，共同探索課后育人方式。合作為課后服務(wù)供給保障的溝通、協(xié)作、聯(lián)合等打開了多維空間，家校共同達成利于兒童課后發(fā)展的育人共識，進行更為科學(xué)化的作業(yè)管理以及活動設(shè)計，這是對適齡兒童課后成長效益最大化的有益探索。

其二，提升家庭的課后參與質(zhì)量是學(xué)校課后保障釋放壓力的重要出口。隨著家庭教育意識與觀念的發(fā)展進步，家庭不再是兒童教育中的被動卷入者，而是必不可少的參與者，范德堡大學(xué)“家校關(guān)系”實驗室的研究表明，要想讓家庭積極參與學(xué)校，應(yīng)該使家長們相信他們應(yīng)該參與，他們的參與能夠發(fā)揮作用，教師、學(xué)生和他們的孩子想要他們參與，而他們也有能力參與。學(xué)校課后服務(wù)的供給保障要集結(jié)更多家庭的力量，利用來自家庭的不同資源，以合理適宜的方式激勵家庭參與課后服務(wù)，如志愿者家長提供看護幫助，各行各業(yè)的家長提供專業(yè)知識與服務(wù)等。

（四）社區(qū)：提供共建共享課后資源的協(xié)同責(zé)任

新公共服務(wù)強調(diào)要提高公民權(quán)的重要地位和中心地位，并且把公眾視為負責(zé)任的公共行動的基礎(chǔ)。社區(qū)及其相關(guān)機構(gòu)是學(xué)校課后服務(wù)富有成效的合作載體，社區(qū)成員有責(zé)任共同搭建和維護一個有助于兒童成長與發(fā)展的課后支持性環(huán)境。

其一，社區(qū)可以統(tǒng)籌多方資源，圍繞健康、看護、教育協(xié)助學(xué)校的課后供給保障。社區(qū)要積極通過多方力量吸納可利用的資源，搭建多單位、多機構(gòu)共同參與的共建共育的社會育人平臺。美國馬里蘭州、伊利諾伊州和密歇根州等共計有三個學(xué)區(qū)的45所學(xué)校實施了學(xué)校發(fā)展項目，他們鼓勵由社區(qū)整合多方面的服務(wù)資源，形成一種“環(huán)繞式”學(xué)校發(fā)展理念，嘗試減輕學(xué)校供給保障壓力。我國可以逐步嘗試學(xué)校與社區(qū)建立對應(yīng)幫扶關(guān)系，由社區(qū)根據(jù)對應(yīng)學(xué)校在供給保障中的缺口問題，聯(lián)合社區(qū)力量尋找解決問題方案。

其二，發(fā)揮社區(qū)的輻射作用，擴展學(xué)生課后活動空間。國外一項研究通過觀察移民學(xué)生在學(xué)校表現(xiàn)發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)課外活動中學(xué)習(xí)至關(guān)重要，學(xué)校只是傳統(tǒng)的、“其中之一”的學(xué)習(xí)環(huán)境，學(xué)生要提升綜合能力、優(yōu)化學(xué)業(yè)表現(xiàn)，還需積極拓展其他具有體驗功能的社區(qū)組織、博物館、公園、圖書館、家庭等情景。社區(qū)需要幫助學(xué)校搭建更為多元的社區(qū)服務(wù)空間，聯(lián)合青少年宮、科創(chuàng)中心、兒童活動中心等公益性校外活動場所，以服務(wù)于兒童及其家庭的需要。

其三，社區(qū)是有序組織民間力量、發(fā)揮公民志愿精神的有效組織。當(dāng)前，我國尚處于課后服務(wù)發(fā)展的初步階段，需要基于供給責(zé)任建立多主體課后公共利益觀念。國外課后服務(wù)社區(qū)支持體系已經(jīng)較為成熟，形成了較多可借鑒的經(jīng)驗，社區(qū)聯(lián)合學(xué)校、家庭可以形成有利于兒童成長的外部環(huán)境。我國的社區(qū)組織發(fā)育比較遲緩，人們集聚于社區(qū)或共同體的服務(wù)意識、參與意識與責(zé)任意識還在發(fā)展之中，社區(qū)成員共同參與課后服務(wù)還沒有成為一種實踐層面的共識。但是在本次疫情中，以社區(qū)為單位的組織與家庭的聯(lián)系更為緊密，社區(qū)志愿服務(wù)建設(shè)的必要性正在被更多家庭接受與認可，提供有序多元的社區(qū)課后供給保障將成為可能。

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號“中國教育學(xué)刊”（ID：zgjyxk），作者馬瑩，編輯蒲麗芳。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。