（圖片來源：deviantart）

編者按：本文為湖南省教育廳原廳長張放平在“省級教育財政的新問題、新挑戰(zhàn)”分論壇上的主題發(fā)言。教育財政投入是全社會非常關(guān)注的問題，如何從制度上保障教育投入，有幾個問題是值得思考的。

國家政策層面

關(guān)于教育經(jīng)費目前主要有兩個說法：

• 一是國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%；

• 二是教育經(jīng)費的“三個增長”。

4%問題主要是國家層面的，之前從社會輿論或別的途徑聽到關(guān)于4%的問題和建議，我感覺很有道理——為什么大多數(shù)國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例能達(dá)到5%、6%、甚至7%，我們連4%都達(dá)不到？

在參加全國人民代表大會討論4%問題的時候，我聽到有不同的表述：財政部的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言中說要“力爭達(dá)到4%”，而中央領(lǐng)導(dǎo)同志說“要達(dá)到4%”，我當(dāng)時還納悶，怎么財政部不與中央保持一致？后來財政部在解釋時說，財政支出的總盤子就這么大，教育占4%，還有科技衛(wèi)生、國防等各項公共支出，蛋糕分不過來。后來為了實現(xiàn)這個4%的目標(biāo)，財政部還把任務(wù)分解到各省市，同時把國防教育、職工培訓(xùn)等一些與教育沾邊的支出都放進(jìn)去，各省市也都照貓畫虎。但是如果是這樣的話，4%就被虛化了，實現(xiàn)了又有什么意義呢？沒有太大的意義。所以我建議與其這樣，不如今后少提4%。

我認(rèn)為國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%這個目標(biāo)可以作為一般的要求來執(zhí)行，同時應(yīng)明確其統(tǒng)計口徑。目前能夠起剛性作用的是“三個增長”，這在法律里面規(guī)定了，這幾年教育投入保證的基本杠桿應(yīng)該還是“三個增長”。但是“三個增長”中每個增長的解釋和所包含的內(nèi)容要進(jìn)行界定，不能僅由財政部門來解釋。就“三個增長”的具體內(nèi)涵而言，我建議財政部要聽取教育部的意見，一起商量確定“三個增長”的內(nèi)涵，每年同口徑計算，這是最基本的要求。

投入機制的核心問題

關(guān)于投入機制的核心問題，即怎樣確定教育經(jīng)費需求的總量。財政部門主要負(fù)責(zé)經(jīng)費的分配工作，在面對不同部門提出的經(jīng)費需求時，財政部門的直觀反應(yīng)是：你要這個錢是否急需？去做什么？如果這個錢要得很有道理，他們就會安排；如果認(rèn)為理由不充分，就會說還有更急需的地方要用錢。在財政情況較弱的情況下，對教育的投入主要是解決急需問題?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)已發(fā)展到一定水平了，教育也發(fā)展到一定程度了，經(jīng)費問題要靠制度來保障。

目前首先要解決總量的問題，到底需要多少錢才能基本滿足現(xiàn)階段教育的發(fā)展要求？更直接的說法就是各級各類教育生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)是多少？基礎(chǔ)教育也好，義務(wù)教育也好，職業(yè)教育也好，都需要根據(jù)每一個地區(qū)的財政情況和生活水平來計算教育經(jīng)費，要多少錢才能基本滿足教育經(jīng)費的需求。保證教育經(jīng)費的正常需求總量之后，有些專項經(jīng)費就可少安排一點了，同時也符合實際。

2008年汶川地震后，中央給一些地方安排了一筆校園維修工程專項經(jīng)費。湖南的常德市轄區(qū)在一百多年前曾發(fā)生過三級地震，屬地震帶。他們按要求把中央下達(dá)的經(jīng)費用于加固校舍，問題是那個房子本來壽命就不長了。加固的錢與建房子的錢也差不多，能不能把加固的錢就用來建新房？但是這樣做不行，因為有規(guī)定，專項經(jīng)費是要求地方配套的，但有的地方一方面積極爭取，一方面又沒錢配套。危房改造專項資金也是一樣的情況。我到基層檢查工作時發(fā)現(xiàn)，有些地方學(xué)校房子打個地基就擱置不動了，原因是地方配套經(jīng)費不到位。后來我跟縣里建議，凡是需要地方安排配套經(jīng)費的項目要分開建，比如建兩棟房子，你地方的配套經(jīng)費用來建這棟，國家的專項資金建那棟，至少專項資金建的這棟可以保證。然后再監(jiān)督配套到位，免得搞半拉子工程。

財政體制改革以后，為了保證對教育投入的總量，我們要確保國家財政對教育的投入在整個財政中的比例。這個總投入中中央占大頭、省級和地方根據(jù)財力再分擔(dān)。在這個基礎(chǔ)上，再安排一點專項經(jīng)費。總之，把投入總量的問題解決好，然后才對點解決燃眉之急和具體問題。這樣形成長效機制，對教育的投入和保障會好一些。

目前從基層教育情況來看，有兩個問題比較薄弱：

>>職業(yè)教育

職業(yè)教育相對于基礎(chǔ)教育和高等教育來講是非常薄弱的，而職業(yè)教育又是直接為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)的，如果不把它扶持好，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是不太可能的?，F(xiàn)在國家提倡職業(yè)教育和普通教育五五分流，但實際很難實現(xiàn)，根本的問題還是職業(yè)教育的條件太差。湖南省有幾個職業(yè)學(xué)校的條件很好，設(shè)備很全，學(xué)生進(jìn)去就能學(xué)東西，這些學(xué)校生源好，學(xué)生想進(jìn)去甚至還要批條子。但到市縣特別是縣一級的職業(yè)教育學(xué)校，和當(dāng)?shù)爻踔?、高中都不能比，單是校舍條件都不能比，這種學(xué)校學(xué)生怎么會愿意去呢？職業(yè)教育的辦學(xué)條件太差，而國家投入都用在免學(xué)費和貧困生生活補助上。如果只補少數(shù)貧困生，其余用于改善辦學(xué)條件，那情況就大不一樣了。再就是不分地區(qū)一律提五五分流，不科學(xué)，也不現(xiàn)實，城市與農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)好的地區(qū)與貧困地區(qū)是有差別的。

>>學(xué)前教育

學(xué)前教育沒有完全納入財政保障范圍。在發(fā)展學(xué)前教育過程當(dāng)中，我認(rèn)為有一個導(dǎo)向可能有點問題，這就是用所有制的思維來考慮公辦幼兒園和民辦幼兒園的發(fā)展問題。政府似乎認(rèn)為，現(xiàn)在民辦幼兒園多了，主張要大力發(fā)展公辦學(xué)前教育。但公辦的師資日常經(jīng)費又沒納入保障范圍。根據(jù)目前的情況，要發(fā)展學(xué)前教育，應(yīng)該主要是發(fā)展普惠性幼兒園，不要講公辦、民辦。

有美國中小學(xué)校長來訪時，我都問一個問題，就是他們的學(xué)校有多少是公辦的，有多少是民辦的。他們都想了半天，表示不太好區(qū)分。有的是一個基金會投的錢，有的是一個老板投的錢，有的是幾個老板投的錢，有的要回報，有的不要回報，但政府對學(xué)校的支持是不分公辦、民辦的，用的是購買服務(wù)。而我們老是要區(qū)分公辦、民辦。幼兒園為什么要分公辦和民辦呢？搞普惠性幼兒園，我們只要制定幼兒園的基本標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)以后，規(guī)定一個收費價格，讓幼兒園按照這個價格收費，由政府給幼兒園提供一定的差額補助。幼兒園舉辦者按照地方政府的收費標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)來辦幼兒園，政府對它的收費進(jìn)行監(jiān)管，并且讓幼兒園也有點利潤空間。現(xiàn)在政府大力推行的公辦幼兒園也沒按公辦的收費，只是比民辦的低一點。只要通過對收費標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，這種普惠性幼兒園就可以起相當(dāng)大的作用。

財政部的教育投入會放在哪些領(lǐng)域？

最后談一點，在一段時間內(nèi)，財政部還會考慮哪些地方要錢，哪些地方不要錢，教育部門要提前有所準(zhǔn)備。最近各界提教育現(xiàn)代化，教育部最近也在研究這個問題。關(guān)于教育現(xiàn)代化，好像有幾種“說法”，即“2020年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，2030年實現(xiàn)現(xiàn)代化，2040年全面實現(xiàn)現(xiàn)代化”。

江蘇省提的是2020年率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，江蘇教育的發(fā)展走在全國前面的，前兩年我因參加義務(wù)教育均衡發(fā)展評估到了江蘇，看到蘇北和蘇南、城市和農(nóng)村的教育發(fā)展差距仍然很大，這種差別是不是兩三年就能解決呢？我感到完全不可能。但是如果兩三年之內(nèi)實現(xiàn)教育現(xiàn)代化了，省領(lǐng)導(dǎo)和地方領(lǐng)導(dǎo)會怎么想？他們會不會認(rèn)為，其他行業(yè)還沒現(xiàn)代化，教育就已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化了，教育是不是可以不投入了。實際上教育現(xiàn)代化在發(fā)展內(nèi)涵上仍然有很大空間。比如從目前現(xiàn)代化國家看，中小學(xué)班額一般在25人左右，我們城市中小學(xué)班額多數(shù)在五、六十人左右，要達(dá)到國際上的這個要求，還有多大差距？要做什么努力？還有，師資水平怎么樣？如果不認(rèn)真思考，光喊一個口號，說過兩年就達(dá)到現(xiàn)代化了，是不夠的，應(yīng)該把實現(xiàn)教育現(xiàn)代化這個目標(biāo)作為一個抓手來認(rèn)真思考。

再比如“雙一流”大學(xué)建設(shè)，現(xiàn)在口號喊得很響。我認(rèn)為，國家從戰(zhàn)略層面提“雙一流”，建設(shè)世界一流的大學(xué)和世界一流的學(xué)科，這是可以的，但是否需要各級都來提“雙一流”，搞省一流、國內(nèi)一流，值得認(rèn)真思考。搞國內(nèi)一流，按目前的搞法，主要看重學(xué)術(shù)論文與成果，因此，校際之間開始相互挖人了。如果把某一學(xué)科的人都挖到一起形成一流學(xué)科，這種做法意義有多大？搞“雙一流”對整個高等教育發(fā)展的支撐作用到底有多大？因此“雙一流”如果作為高校向財政部門要錢的抓手，也要慎重的考慮。我認(rèn)為多數(shù)高校應(yīng)把專業(yè)辦好，切實為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。

我們還提出到2020年基本實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)。我參加過幾個省的義務(wù)教育均衡工作驗收工作會議，云南省是部分參加了，福建和江蘇是整體驗收。我的看法是，絕對不能高興得太早，還有相當(dāng)大的差距。義務(wù)教育到2020年只能達(dá)到低水平的基本均衡。如果對這個工作給予了過高的評價，不但不符合實際，還有可能會造成減少對義務(wù)教育的投入力度：認(rèn)為現(xiàn)在基本實現(xiàn)均衡了，校舍各方面的建設(shè)都可以了，財政部門完全可以借此減少投入力度了。

在辦學(xué)條件基本得到改善以后，義務(wù)教育城鄉(xiāng)發(fā)展的差距還會非常大，義務(wù)教育均衡發(fā)展最難解決的問題是教師問題。對于師資問題，各個地方都有自己的辦法。當(dāng)年教育部搞免費師范生政策，我是不太贊同的。教育部說免費師范生政策是在培養(yǎng)未來的教育家，因此要求將這些學(xué)生分配到縣以上的重點中學(xué)，一方面縣以上的重點中學(xué)完全可招聘到好學(xué)生，另一方面教育家主要是在實踐中培養(yǎng)成長起來的。湖南省現(xiàn)在每年拿出一筆錢來搞公費師范生培養(yǎng)，培養(yǎng)的師范生畢業(yè)后要到縣、鄉(xiāng)以下的中小學(xué)，這樣不但緩解邊遠(yuǎn)農(nóng)村師資缺乏的問題，也扭轉(zhuǎn)了過去成績好的不讀師范、優(yōu)秀師范生不愿教書的局面。目前招的都是初中畢業(yè)上了重點高中錄取線的學(xué)生，主要是下得去，留得住。解決農(nóng)村中小學(xué)特別是邊遠(yuǎn)農(nóng)村中小學(xué)的教師問題，我提出的觀點是要本土化。所謂本土化，即50%以上的老師應(yīng)該是本縣籍的老師，其他的辦法根本解決不了問題。通過招聘外地的教師到鄉(xiāng)下任教即使每月補助500元、1000元，也不能解決問題，因為還有很多實際困難沒法解決。

因此，積極向財政部門爭取資金發(fā)展教育，要找到更有力的抓手，找到解決上述實際問題的著力點，這樣可以保持政策的相對長久和穩(wěn)定，切實從制度層面解決教育投入的保障問題。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號中國教育財政（北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所），作者張放平，湖南省教育廳原廳長。