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編者按：本文為湖南省教育廳原廳長(zhǎng)張放平在“省級(jí)教育財(cái)政的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)”分論壇上的主題發(fā)言。教育財(cái)政投入是全社會(huì)非常關(guān)注的問(wèn)題，如何從制度上保障教育投入，有幾個(gè)問(wèn)題是值得思考的。

國(guó)家政策層面

關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)目前主要有兩個(gè)說(shuō)法：

• 一是國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%；

• 二是教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長(zhǎng)”。

4%問(wèn)題主要是國(guó)家層面的，之前從社會(huì)輿論或別的途徑聽(tīng)到關(guān)于4%的問(wèn)題和建議，我感覺(jué)很有道理——為什么大多數(shù)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例能達(dá)到5%、6%、甚至7%，我們連4%都達(dá)不到？

在參加全國(guó)人民代表大會(huì)討論4%問(wèn)題的時(shí)候，我聽(tīng)到有不同的表述：財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言中說(shuō)要“力爭(zhēng)達(dá)到4%”，而中央領(lǐng)導(dǎo)同志說(shuō)“要達(dá)到4%”，我當(dāng)時(shí)還納悶，怎么財(cái)政部不與中央保持一致？后來(lái)財(cái)政部在解釋時(shí)說(shuō)，財(cái)政支出的總盤子就這么大，教育占4%，還有科技衛(wèi)生、國(guó)防等各項(xiàng)公共支出，蛋糕分不過(guò)來(lái)。后來(lái)為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)4%的目標(biāo)，財(cái)政部還把任務(wù)分解到各省市，同時(shí)把國(guó)防教育、職工培訓(xùn)等一些與教育沾邊的支出都放進(jìn)去，各省市也都照貓畫虎。但是如果是這樣的話，4%就被虛化了，實(shí)現(xiàn)了又有什么意義呢？沒(méi)有太大的意義。所以我建議與其這樣，不如今后少提4%。

我認(rèn)為國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%這個(gè)目標(biāo)可以作為一般的要求來(lái)執(zhí)行，同時(shí)應(yīng)明確其統(tǒng)計(jì)口徑。目前能夠起剛性作用的是“三個(gè)增長(zhǎng)”，這在法律里面規(guī)定了，這幾年教育投入保證的基本杠桿應(yīng)該還是“三個(gè)增長(zhǎng)”。但是“三個(gè)增長(zhǎng)”中每個(gè)增長(zhǎng)的解釋和所包含的內(nèi)容要進(jìn)行界定，不能僅由財(cái)政部門來(lái)解釋。就“三個(gè)增長(zhǎng)”的具體內(nèi)涵而言，我建議財(cái)政部要聽(tīng)取教育部的意見(jiàn)，一起商量確定“三個(gè)增長(zhǎng)”的內(nèi)涵，每年同口徑計(jì)算，這是最基本的要求。

投入機(jī)制的核心問(wèn)題

關(guān)于投入機(jī)制的核心問(wèn)題，即怎樣確定教育經(jīng)費(fèi)需求的總量。財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)的分配工作，在面對(duì)不同部門提出的經(jīng)費(fèi)需求時(shí)，財(cái)政部門的直觀反應(yīng)是：你要這個(gè)錢是否急需？去做什么？如果這個(gè)錢要得很有道理，他們就會(huì)安排；如果認(rèn)為理由不充分，就會(huì)說(shuō)還有更急需的地方要用錢。在財(cái)政情況較弱的情況下，對(duì)教育的投入主要是解決急需問(wèn)題?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)已發(fā)展到一定水平了，教育也發(fā)展到一定程度了，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題要靠制度來(lái)保障。

目前首先要解決總量的問(wèn)題，到底需要多少錢才能基本滿足現(xiàn)階段教育的發(fā)展要求？更直接的說(shuō)法就是各級(jí)各類教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是多少？基礎(chǔ)教育也好，義務(wù)教育也好，職業(yè)教育也好，都需要根據(jù)每一個(gè)地區(qū)的財(cái)政情況和生活水平來(lái)計(jì)算教育經(jīng)費(fèi)，要多少錢才能基本滿足教育經(jīng)費(fèi)的需求。保證教育經(jīng)費(fèi)的正常需求總量之后，有些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就可少安排一點(diǎn)了，同時(shí)也符合實(shí)際。

2008年汶川地震后，中央給一些地方安排了一筆校園維修工程專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。湖南的常德市轄區(qū)在一百多年前曾發(fā)生過(guò)三級(jí)地震，屬地震帶。他們按要求把中央下達(dá)的經(jīng)費(fèi)用于加固校舍，問(wèn)題是那個(gè)房子本來(lái)壽命就不長(zhǎng)了。加固的錢與建房子的錢也差不多，能不能把加固的錢就用來(lái)建新房？但是這樣做不行，因?yàn)橛幸?guī)定，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是要求地方配套的，但有的地方一方面積極爭(zhēng)取，一方面又沒(méi)錢配套。危房改造專項(xiàng)資金也是一樣的情況。我到基層檢查工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些地方學(xué)校房子打個(gè)地基就擱置不動(dòng)了，原因是地方配套經(jīng)費(fèi)不到位。后來(lái)我跟縣里建議，凡是需要地方安排配套經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目要分開(kāi)建，比如建兩棟房子，你地方的配套經(jīng)費(fèi)用來(lái)建這棟，國(guó)家的專項(xiàng)資金建那棟，至少專項(xiàng)資金建的這棟可以保證。然后再監(jiān)督配套到位，免得搞半拉子工程。

財(cái)政體制改革以后，為了保證對(duì)教育投入的總量，我們要確保國(guó)家財(cái)政對(duì)教育的投入在整個(gè)財(cái)政中的比例。這個(gè)總投入中中央占大頭、省級(jí)和地方根據(jù)財(cái)力再分擔(dān)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，再安排一點(diǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)?？傊?，把投入總量的問(wèn)題解決好，然后才對(duì)點(diǎn)解決燃眉之急和具體問(wèn)題。這樣形成長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)教育的投入和保障會(huì)好一些。

目前從基層教育情況來(lái)看，有兩個(gè)問(wèn)題比較薄弱：

>>職業(yè)教育

職業(yè)教育相對(duì)于基礎(chǔ)教育和高等教育來(lái)講是非常薄弱的，而職業(yè)教育又是直接為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的，如果不把它扶持好，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是不太可能的?，F(xiàn)在國(guó)家提倡職業(yè)教育和普通教育五五分流，但實(shí)際很難實(shí)現(xiàn)，根本的問(wèn)題還是職業(yè)教育的條件太差。湖南省有幾個(gè)職業(yè)學(xué)校的條件很好，設(shè)備很全，學(xué)生進(jìn)去就能學(xué)東西，這些學(xué)校生源好，學(xué)生想進(jìn)去甚至還要批條子。但到市縣特別是縣一級(jí)的職業(yè)教育學(xué)校，和當(dāng)?shù)爻踔?、高中都不能比，單是校舍條件都不能比，這種學(xué)校學(xué)生怎么會(huì)愿意去呢？職業(yè)教育的辦學(xué)條件太差，而國(guó)家投入都用在免學(xué)費(fèi)和貧困生生活補(bǔ)助上。如果只補(bǔ)少數(shù)貧困生，其余用于改善辦學(xué)條件，那情況就大不一樣了。再就是不分地區(qū)一律提五五分流，不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)，城市與農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)好的地區(qū)與貧困地區(qū)是有差別的。

>>學(xué)前教育

學(xué)前教育沒(méi)有完全納入財(cái)政保障范圍。在發(fā)展學(xué)前教育過(guò)程當(dāng)中，我認(rèn)為有一個(gè)導(dǎo)向可能有點(diǎn)問(wèn)題，這就是用所有制的思維來(lái)考慮公辦幼兒園和民辦幼兒園的發(fā)展問(wèn)題。政府似乎認(rèn)為，現(xiàn)在民辦幼兒園多了，主張要大力發(fā)展公辦學(xué)前教育。但公辦的師資日常經(jīng)費(fèi)又沒(méi)納入保障范圍。根據(jù)目前的情況，要發(fā)展學(xué)前教育，應(yīng)該主要是發(fā)展普惠性幼兒園，不要講公辦、民辦。

有美國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)來(lái)訪時(shí)，我都問(wèn)一個(gè)問(wèn)題，就是他們的學(xué)校有多少是公辦的，有多少是民辦的。他們都想了半天，表示不太好區(qū)分。有的是一個(gè)基金會(huì)投的錢，有的是一個(gè)老板投的錢，有的是幾個(gè)老板投的錢，有的要回報(bào)，有的不要回報(bào)，但政府對(duì)學(xué)校的支持是不分公辦、民辦的，用的是購(gòu)買服務(wù)。而我們老是要區(qū)分公辦、民辦。幼兒園為什么要分公辦和民辦呢？搞普惠性幼兒園，我們只要制定幼兒園的基本標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)以后，規(guī)定一個(gè)收費(fèi)價(jià)格，讓幼兒園按照這個(gè)價(jià)格收費(fèi)，由政府給幼兒園提供一定的差額補(bǔ)助。幼兒園舉辦者按照地方政府的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)辦幼兒園，政府對(duì)它的收費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管，并且讓幼兒園也有點(diǎn)利潤(rùn)空間。現(xiàn)在政府大力推行的公辦幼兒園也沒(méi)按公辦的收費(fèi)，只是比民辦的低一點(diǎn)。只要通過(guò)對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，這種普惠性幼兒園就可以起相當(dāng)大的作用。

財(cái)政部的教育投入會(huì)放在哪些領(lǐng)域？

最后談一點(diǎn)，在一段時(shí)間內(nèi)，財(cái)政部還會(huì)考慮哪些地方要錢，哪些地方不要錢，教育部門要提前有所準(zhǔn)備。最近各界提教育現(xiàn)代化，教育部最近也在研究這個(gè)問(wèn)題。關(guān)于教育現(xiàn)代化，好像有幾種“說(shuō)法”，即“2020年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，2030年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，2040年全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”。

江蘇省提的是2020年率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，江蘇教育的發(fā)展走在全國(guó)前面的，前兩年我因參加義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估到了江蘇，看到蘇北和蘇南、城市和農(nóng)村的教育發(fā)展差距仍然很大，這種差別是不是兩三年就能解決呢？我感到完全不可能。但是如果兩三年之內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化了，省領(lǐng)導(dǎo)和地方領(lǐng)導(dǎo)會(huì)怎么想？他們會(huì)不會(huì)認(rèn)為，其他行業(yè)還沒(méi)現(xiàn)代化，教育就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化了，教育是不是可以不投入了。實(shí)際上教育現(xiàn)代化在發(fā)展內(nèi)涵上仍然有很大空間。比如從目前現(xiàn)代化國(guó)家看，中小學(xué)班額一般在25人左右，我們城市中小學(xué)班額多數(shù)在五、六十人左右，要達(dá)到國(guó)際上的這個(gè)要求，還有多大差距？要做什么努力？還有，師資水平怎么樣？如果不認(rèn)真思考，光喊一個(gè)口號(hào)，說(shuō)過(guò)兩年就達(dá)到現(xiàn)代化了，是不夠的，應(yīng)該把實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化這個(gè)目標(biāo)作為一個(gè)抓手來(lái)認(rèn)真思考。

再比如“雙一流”大學(xué)建設(shè)，現(xiàn)在口號(hào)喊得很響。我認(rèn)為，國(guó)家從戰(zhàn)略層面提“雙一流”，建設(shè)世界一流的大學(xué)和世界一流的學(xué)科，這是可以的，但是否需要各級(jí)都來(lái)提“雙一流”，搞省一流、國(guó)內(nèi)一流，值得認(rèn)真思考。搞國(guó)內(nèi)一流，按目前的搞法，主要看重學(xué)術(shù)論文與成果，因此，校際之間開(kāi)始相互挖人了。如果把某一學(xué)科的人都挖到一起形成一流學(xué)科，這種做法意義有多大？搞“雙一流”對(duì)整個(gè)高等教育發(fā)展的支撐作用到底有多大？因此“雙一流”如果作為高校向財(cái)政部門要錢的抓手，也要慎重的考慮。我認(rèn)為多數(shù)高校應(yīng)把專業(yè)辦好，切實(shí)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

我們還提出到2020年基本實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)。我參加過(guò)幾個(gè)省的義務(wù)教育均衡工作驗(yàn)收工作會(huì)議，云南省是部分參加了，福建和江蘇是整體驗(yàn)收。我的看法是，絕對(duì)不能高興得太早，還有相當(dāng)大的差距。義務(wù)教育到2020年只能達(dá)到低水平的基本均衡。如果對(duì)這個(gè)工作給予了過(guò)高的評(píng)價(jià)，不但不符合實(shí)際，還有可能會(huì)造成減少對(duì)義務(wù)教育的投入力度：認(rèn)為現(xiàn)在基本實(shí)現(xiàn)均衡了，校舍各方面的建設(shè)都可以了，財(cái)政部門完全可以借此減少投入力度了。

在辦學(xué)條件基本得到改善以后，義務(wù)教育城鄉(xiāng)發(fā)展的差距還會(huì)非常大，義務(wù)教育均衡發(fā)展最難解決的問(wèn)題是教師問(wèn)題。對(duì)于師資問(wèn)題，各個(gè)地方都有自己的辦法。當(dāng)年教育部搞免費(fèi)師范生政策，我是不太贊同的。教育部說(shuō)免費(fèi)師范生政策是在培養(yǎng)未來(lái)的教育家，因此要求將這些學(xué)生分配到縣以上的重點(diǎn)中學(xué)，一方面縣以上的重點(diǎn)中學(xué)完全可招聘到好學(xué)生，另一方面教育家主要是在實(shí)踐中培養(yǎng)成長(zhǎng)起來(lái)的。湖南省現(xiàn)在每年拿出一筆錢來(lái)搞公費(fèi)師范生培養(yǎng)，培養(yǎng)的師范生畢業(yè)后要到縣、鄉(xiāng)以下的中小學(xué)，這樣不但緩解邊遠(yuǎn)農(nóng)村師資缺乏的問(wèn)題，也扭轉(zhuǎn)了過(guò)去成績(jī)好的不讀師范、優(yōu)秀師范生不愿教書的局面。目前招的都是初中畢業(yè)上了重點(diǎn)高中錄取線的學(xué)生，主要是下得去，留得住。解決農(nóng)村中小學(xué)特別是邊遠(yuǎn)農(nóng)村中小學(xué)的教師問(wèn)題，我提出的觀點(diǎn)是要本土化。所謂本土化，即50%以上的老師應(yīng)該是本縣籍的老師，其他的辦法根本解決不了問(wèn)題。通過(guò)招聘外地的教師到鄉(xiāng)下任教即使每月補(bǔ)助500元、1000元，也不能解決問(wèn)題，因?yàn)檫€有很多實(shí)際困難沒(méi)法解決。

因此，積極向財(cái)政部門爭(zhēng)取資金發(fā)展教育，要找到更有力的抓手，找到解決上述實(shí)際問(wèn)題的著力點(diǎn)，這樣可以保持政策的相對(duì)長(zhǎng)久和穩(wěn)定，切實(shí)從制度層面解決教育投入的保障問(wèn)題。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)中國(guó)教育財(cái)政（北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所），作者張放平，湖南省教育廳原廳長(zhǎng)。