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曾曉東:學(xué)前教育公、民辦“雙軌制”及其可能的演進(jìn)結(jié)果

作者:21世紀(jì)教育研究院 發(fā)布時間:

曾曉東:學(xué)前教育公、民辦“雙軌制”及其可能的演進(jìn)結(jié)果

作者:21世紀(jì)教育研究院 發(fā)布時間:

摘要:“雙軌制”學(xué)前教育財政投入模式,將供給需求與現(xiàn)有制度不對接的狀態(tài)清晰地展示了出來。

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學(xué)前教育供給結(jié)構(gòu)的變化

上世紀(jì)80年代以來,義務(wù)教育、高等教育依次擴(kuò)張,占據(jù)了教育事業(yè)發(fā)展的優(yōu)先地位,相比之下,學(xué)前教育事業(yè)一直處于優(yōu)先發(fā)展的末端,未獲得有效的發(fā)展“推動”。與此同時,為了增強(qiáng)國有企業(yè)的市場競爭能力,國企改革開始剝離其承擔(dān)的養(yǎng)老和教育等社會服務(wù)。原有的國有企事業(yè)單位辦園開始了關(guān)閉、合并和轉(zhuǎn)制。

從1993年啟動國企改革,至2006年公共財政概念開始建立,十多年的時間里,集體辦、公辦、國有企業(yè)辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)分別從119,437所、17,861所、27,899所,變?yōu)?4,054所、25,688所和5,825所,雖然公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然在緩慢增長,但由于國有企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰弱,學(xué)前教育供給結(jié)構(gòu)開始發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

自2000年起,民辦幼兒園異軍突起,學(xué)前教育事業(yè)進(jìn)入由市場主導(dǎo)的增長階段。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后,1994年民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量為18,284所,到2006年,該數(shù)量增長為75,426所,至學(xué)前教育“三年行動計劃”開始的2012年,民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量已經(jīng)增加至133,451所,在當(dāng)年193,285所學(xué)前教育總量中,占據(jù)近三分之二的份額。

由市場主導(dǎo)的學(xué)前教育規(guī)模增長,從根本上改變了學(xué)前教育的供給結(jié)構(gòu),形成了公辦、民辦并舉,民辦學(xué)前教育占據(jù)主導(dǎo)地位的格局。

從財政主導(dǎo)、單位制供給學(xué)前教育,轉(zhuǎn)型到成本分擔(dān)、市場供給主導(dǎo),其中的學(xué)前教育服務(wù)屬性、財政、所有制、收費之間的關(guān)系變得越發(fā)復(fù)雜,這是剛剛建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)的中國社會所不熟悉的。學(xué)前教育,相對于其他學(xué)段來說,規(guī)模相對較小、教育內(nèi)容簡單,卻帶來了前所未有的、最復(fù)雜的政策難題。 

這些政策難題是否能夠得到充分認(rèn)識,是否能夠順利解決,直接影響各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)賴以生存的制度環(huán)境,其重要性不言而喻。因此,以下將圍繞公、民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)面臨的收費和財政投入的關(guān)系,描述學(xué)前教育財政投入“雙軌制”的特征、討論未來財政投入制度的最終目標(biāo)、分析不同的演進(jìn)路徑可能帶來的社會影響,展示制度環(huán)境的內(nèi)在的系統(tǒng)矛盾,表達(dá)借助“深綜改”實現(xiàn)制度突破的愿望。

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“雙軌制”的內(nèi)涵

“雙軌制”,是中國公眾非常熟悉的一個詞匯,在漸進(jìn)式改革框架下,很多時候都有原制度與新制度并存的狀態(tài),可以說,“雙軌制”是漸進(jìn)式改革的基本特征。它特指對同樣一個問題,針對不同性質(zhì)的人或者機(jī)構(gòu)適用不同的制度。例如,在勞動力政策上,存在企事業(yè)單位同工不同酬的“雙軌制”的用工模式;在教育領(lǐng)域內(nèi)部,大學(xué)也曾經(jīng)使用過收費“雙軌制”,對計劃外學(xué)生收費,而計劃指標(biāo)內(nèi)的學(xué)生則不收費的“雙軌制”階段。不過,“雙軌制”是漸進(jìn)式改革的過渡策略,以上所提及的各類政策均以“并軌”作為最終目標(biāo),其中,大學(xué)收費“并軌”已經(jīng)完成。

將場景轉(zhuǎn)換到學(xué)前教育財政投入,“雙軌制”是指公辦、民辦普惠兩類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)適用不同的財政投入制度。考慮到以往的“雙軌制”制度安排所具有的過渡性特征,是否可以推測學(xué)前教育財政投入“雙軌制”,也具有過渡性?是否具有“并軌”的時間表?并軌后的目標(biāo)是什么?這些問題是與“雙軌制”財政投入安排并存的、需要明確的制度內(nèi)涵,否則就會帶來明顯的制度不確定性,造成實踐上的混亂。

  • “雙軌制”財政投入的預(yù)算方式

財政投入的“雙軌制”,首先體現(xiàn)在對公辦園、民辦普惠園有不同的預(yù)算方式。對公辦園來說,財政投入是分項預(yù)算。首先,按照編制數(shù)和教師的專業(yè)技術(shù)等級,核算在編教師工資。對不在編的教師,則按照聘任合同,計算合同制教師的工資總額。最后,再依據(jù)一定的比例確定績效工資總額。

幼兒園的設(shè)施配備和資產(chǎn)配備,是按照教育部門的配備標(biāo)準(zhǔn)提供,公用經(jīng)費則是按照幼兒園的注冊幼兒數(shù)按照生均撥付。至于幼兒園的收費,則依據(jù)“收支兩條線”的原則,上繳財政。由此可見,公辦園財政投入,是按照工資、資產(chǎn)的需求分別預(yù)算,只在公用經(jīng)費上存在預(yù)算約束。公辦園財政投入制度是需求導(dǎo)向的,不體現(xiàn)財政總量約束。

民辦普惠制幼兒園的財政投入核算方式則走“另一軌”。民辦園的收入主要來自收費,進(jìn)入普惠系列后,接受政府收費限制,同時,政府對幼兒園實施限價補(bǔ)貼,按照學(xué)生數(shù)或者班級數(shù)補(bǔ)貼一定的數(shù)額。

理論上,補(bǔ)貼應(yīng)該與收費限制之間存在聯(lián)動關(guān)系,但在實際執(zhí)行過程中,并沒有清晰的補(bǔ)貼確定標(biāo)準(zhǔn)和程序,這使得普惠園存在很多抱怨。由此可見,民辦普惠園的財政投入核算方式是“限價+ 補(bǔ)貼”的方式,這與公辦園的財政投入方式完全不同,這便是學(xué)前教育財政投入“雙軌制”的內(nèi)涵。

  • 財政投入“雙軌制”對辦園行為的影響

財政投入“雙軌制”給兩類不同所有制幼兒園設(shè)置了完全不同的生存和發(fā)展環(huán)境。由于幼兒園收入和成本支出相對簡單,可以引入標(biāo)準(zhǔn)成本法的原則估計公辦園的核心成本,避免采用實際調(diào)研方法,歸納分析幼兒園成本時,由于園所規(guī)模、教師資歷構(gòu)成和園所資質(zhì)帶來的成本信息離散狀態(tài)。

因此,如果以假設(shè)一所11-12個班的標(biāo)準(zhǔn)公辦幼兒園,教職工總數(shù)一般在50-60人之間,一線城市年人均工資12萬計算,工資總數(shù)在700萬左右;水、電、暖和教學(xué)材料成本約為200-300萬,于是,總運(yùn)行成本約為1000-1200萬。這與一線城市幼兒園調(diào)研結(jié)果非常一致。

由政府按照配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行財政投入的作法,非常顯著地體現(xiàn)了財政的充分性原則,在這樣的制度環(huán)境下,幼兒園運(yùn)行中對成本約束不敏感,但卻具有聘用更多教職員工,以支持越來越復(fù)雜的需求的“沖動”。在公辦園中,后勤、管理和一線教學(xué)三條線劃分明顯,辦學(xué)效果并不用“成本-收益”框架來度量,而是以貫徹教育行政部門規(guī)范,發(fā)揮專業(yè)引領(lǐng)水平的能力上,于是,設(shè)計和展示復(fù)雜的主題活動和教研工作,展示學(xué)前教育教師的專業(yè)化水平,就成為一線城市公辦園體現(xiàn)辦園水平、辦園社會效果的方式。

對民辦普惠園來說,由于存在嚴(yán)重的收入約束,其成本支出方式是“以收定支”。從收費收入看,一線城市幼兒的收費水平一般被控制在1500-1800元/月,以300個幼兒在園時間為9個月計算,則收費總量為400-500萬元/年;政府補(bǔ)貼按照10萬/班/年計,或者每月每生補(bǔ)貼300-400元,則政府給此類規(guī)模民辦普惠幼兒園的補(bǔ)貼約為120-150萬,兩項收入合計為420-650萬,占同等規(guī)模公辦園收入的二分之一。

即使是地方政府考慮到教師工資較低,直接補(bǔ)貼一線教師1500-2000元/月,按照12個班建制有40位教師獲得補(bǔ)貼,則每年政府增加補(bǔ)貼70-100萬元,仍然明顯落后于公辦園,且這部分補(bǔ)貼根本不到幼兒園的賬戶。這些情況也得到了一線城市實地調(diào)研結(jié)果的證實。

在這樣的收入水平約束下,民辦普惠幼兒園的“騰挪空間”非常有限。其中,水、電、暖的支出是剛性的,幼兒園必須按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付該部分;人員成本,占成本支出主要構(gòu)成部分,但是,人員配備標(biāo)準(zhǔn)(兩教一保和最低學(xué)歷)又是由政府確定的,于是,民辦普惠園只有盡可能地降低各類成本,控制教師工資,減少不必要的教學(xué)支出,特別是家長感受不到的教學(xué)材料支出。增加班級規(guī)模,減少幼兒缺勤導(dǎo)致的收費損失,熱衷于提供興趣班,延長幼兒在園時間,擴(kuò)大收費來源,特別是政府收費管制不到的項目。

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經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特曾經(jīng)就財政和政府行為的關(guān)系,講過一句意味深長的話,即政府的所有行為都需要財政的支持,同樣,政府的所有行為都可以反映到財政支出上。這樣的行為分析不僅適用于政府,也適用于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。

按照2018年11月15日頒布的《學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》,公辦和民辦普惠園合并提供80%的學(xué)前教育服務(wù),民辦普惠園至少會占據(jù)30%的供給份額,如果不能處理好限價和補(bǔ)貼之間的關(guān)系,不能平衡公辦園和民辦普惠園之間的地位差異,民辦普惠園必將長期成為“低質(zhì)、低費”的“雙低園”,擴(kuò)大公辦和民辦普惠園之間的鴻溝,并將演變?yōu)樯鐣后w之間的矛盾,產(chǎn)生極為嚴(yán)重的社會影響。

“雙軌制”財政投入政策的演進(jìn)目標(biāo)

“雙軌制”學(xué)前教育財政投入作為一項過渡性的制度安排,未來“并軌”的路徑是什么?是用公辦園逐漸取代民辦普惠園實現(xiàn)“并軌”,還是統(tǒng)籌財政投入方式,建立跨所有制的財政投入制度?

要回答這樣的問題,需要從兩個層面上進(jìn)行分析,一是財政制度改革的目標(biāo),它界定了政府行為履行方式,當(dāng)然也包括了政府供給學(xué)前教育服務(wù)的方式;二是國內(nèi)外,特別是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,這是中國各個領(lǐng)域深化體制改革的重要參照。

  • 從改革目標(biāo)看“并軌”走向

學(xué)前教育供給,由各級政府教育部門負(fù)責(zé)對供給目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和方式進(jìn)行規(guī)劃、管理,但是,這種具體的、某個領(lǐng)域的公共服務(wù)供給行為,不僅要服從學(xué)前教育專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn),課程和安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、教師配備標(biāo)準(zhǔn),等等,還要符合政府公共服務(wù)的供給的一般性要求。由此可以看出,財政對于所有領(lǐng)域的公共服務(wù)支出行為的規(guī)定,構(gòu)成了“上位”的制度框架,而教育、衛(wèi)生、環(huán)境等不同領(lǐng)域的公共服務(wù)支出行為,在體現(xiàn)各自特殊的支出行為時,屬于“下位”制度安排,需要和“上位”制度相對接。

關(guān)于公共服務(wù)支出的“上位”框架,給學(xué)前教育提供了怎樣的要求?2006年,我國正式確立了“公共財政”概念,財政改革啟動“三駕馬車”之后,又開始以加強(qiáng)科學(xué)預(yù)算、績效評價和財稅改革為內(nèi)容的支出管理體制改革,涉及各個領(lǐng)域的公共行政和公共服務(wù)。2014年8月,全國人大修訂了《預(yù)算法》,在理順政府間財政關(guān)系,建立規(guī)范的公共財政體制和分稅制財政管理體制方面,提供了法律架構(gòu)和制度建設(shè)導(dǎo)向;在按照基本公共服務(wù)均等化的要求,建立科學(xué)、規(guī)范、公平的財政轉(zhuǎn)移支付制度等方面有所創(chuàng)新。

但是,由于中國體制改革的漸進(jìn)性,《預(yù)算法》的改革仍然是有限目標(biāo),還存在許多法律上的歧義空間,潛伏著法律瑕疵與風(fēng)險。由此可見,關(guān)于財政支出的“上位”框架提供了關(guān)于預(yù)算管理、績效評估和均等化等一般性原則,雖然不斷清晰,但遠(yuǎn)未完善,更不可能直接為學(xué)前教育財政支出提供具體的指導(dǎo)。 

考慮到學(xué)前教育“雙軌”并存,地方政府迫切需要明確的補(bǔ)貼民辦幼兒園的操作性辦法。在這個方面,財政部的“上位”制度安排也還處于試點狀態(tài),財政部出臺了政府和社會資本合作(PPP)的管理規(guī)范和操作指引,雖然學(xué)前教育并不在第一批PPP項目分類中,但是,其中關(guān)于公開、申請、規(guī)范和評估的原則和操作辦法,還是值得借鑒的,這些也都是《預(yù)算法》的“支出有依據(jù),花錢必問效,無效必問責(zé)”的體現(xiàn)。

自2006年公共財政概念引入以來,財政制度從重視收入,轉(zhuǎn)向強(qiáng)化支出管理。雖然在不斷完善績效預(yù)算管理架構(gòu)、管理機(jī)制、績效目標(biāo)、指標(biāo)體系等要素,在政府與社會資本合作方面也進(jìn)行了探討。但是,這些方向性的框架,還難以直接為學(xué)前教育的財政支出管理提供具體指導(dǎo),還需要教育行政部門、各級政府依據(jù)預(yù)算法、績效管理和財政資金購買服務(wù)的原則,在學(xué)前教育的場景下進(jìn)行探討。

  • 從國際視野看“并軌”的方向

當(dāng)我們將研究視野轉(zhuǎn)向發(fā)達(dá)國家學(xué)前教育服務(wù)的供給格局,同樣可以發(fā)現(xiàn)學(xué)前教育的供給主體的所有權(quán)性質(zhì)是多樣化的,即有完全的公共部門,也有社會組織和非營利機(jī)構(gòu),以及營利機(jī)構(gòu)。OECD在對全球?qū)W前教育供給體系進(jìn)行掃描后,得出的主要結(jié)論就是:多樣化的供給者提供多樣化的教育服務(wù),允許多樣化的參與方式。

在很多國家,可能還有更多的供給組織形式劃分方式,如在新西蘭,供給組織方式有五類,分別是政府辦、行業(yè)辦、私人辦、醫(yī)院辦和毛利社區(qū)辦等,政府對于這些機(jī)構(gòu)的資助,并不按照機(jī)構(gòu)屬性分別確定資助標(biāo)準(zhǔn),而是按照這些機(jī)構(gòu)招收的兒童年齡、健康狀況及其家庭的收入、成員結(jié)構(gòu)等信息,政府按照不同的資助水平覆蓋每周20小時的服務(wù)成本,也就是說,如果家庭選擇每周五天每天8小時的全日制托兒服務(wù),則政府覆蓋一半的服務(wù)成本,如果家庭選擇每周只讓孩子上20小時幼兒園,則政府的就覆蓋了全部的托兒成本。這樣的資助方式不僅僅體現(xiàn)財政支出的福利屬性,而且體現(xiàn)了幼兒階段靈活入園的特征。 

即使在政府學(xué)前教育財政支出非??犊谋睔W國家,也存在私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu),只要注冊并滿足政府學(xué)前教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)的入門門檻,都可以從政府那里申請財政資助,相應(yīng)地,領(lǐng)取財政資助后,應(yīng)該按照財政支出的預(yù)算、績效評估、指標(biāo)化格式,提供相應(yīng)的報告。

公辦、民辦是所有制劃分方式,是對組織屬性的一種定義模式,發(fā)達(dá)國家對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的財政資助,是按照機(jī)構(gòu)的營利、非營利進(jìn)行分類,而不是沿著公立、私立進(jìn)行劃分,符合財政資助條件的,政府強(qiáng)調(diào)平等權(quán)利,資助標(biāo)準(zhǔn)的差異僅由服務(wù)人群決定,例如低收入人群、3歲以下兒童和雙語兒童。

  • 從制度改進(jìn)角度看“并軌”

為國民提供公共服務(wù),是現(xiàn)代國家履行的基本職能之一,通過改善財政支出管理制度,提高供給效率,這是現(xiàn)代國家行政管理改革一直探討的問題,也是公共政策研究的重點。在上世紀(jì)90年代之前,發(fā)達(dá)國家在不斷擴(kuò)大公共服務(wù)供給的同時,公共部門的擴(kuò)張也相伴而行,由此產(chǎn)生了龐大、低效的公共部門,也開啟了以提高績效水平、控制公共支出為內(nèi)容的“新行政管理”運(yùn)動。

改變由政府確定配備標(biāo)準(zhǔn)、確定預(yù)算計劃,轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T確定計劃、指標(biāo)、改進(jìn)計劃、公開透明的一般管理框架。在財政支出的一般管理框架上,架構(gòu)各個業(yè)務(wù)部門的具體要求,跨所有制、嫁接多樣化需求、適應(yīng)供給體系的靈活性調(diào)整需要,實施績效預(yù)算管理體系的整體框架。

從制度改進(jìn)的角度看待我國公共服務(wù)的財政支出管理演進(jìn),可以發(fā)現(xiàn)我國距離當(dāng)前財政支出管理的先進(jìn)經(jīng)驗并不遙遠(yuǎn)。如果以財政支出一般管理框架為參照,雖然我國財政支出管理制度還處于建構(gòu)過程,財政與社會資本合作的基本框架還不夠清晰。

具體到學(xué)前教育服務(wù),公辦園的生均經(jīng)費預(yù)算改革還未啟動,財政資金與社會資本合作的方向性原則還未提出,具體程序模板和操作指引還未出臺……但是,一般性的財政支出管理框架各個維度上的探索已經(jīng)開始,已經(jīng)到了概念與場景不斷互動,在每個具體領(lǐng)域,包括學(xué)前教育場景下探索操作標(biāo)準(zhǔn)的階段。

從由此可以得出結(jié)論,在財政支出一般管理框架不清晰的情況下,教育行政部門當(dāng)然首先選擇維護(hù)現(xiàn)有秩序的正確,將“民辦普惠制”幼兒園這個新成員“擋在門外”。但是,“雙軌制”學(xué)前教育財政投入模式,將供給需求與現(xiàn)有制度不對接的狀態(tài)清晰地展示出來,為財政支出管理一般框架與學(xué)前教育財政支出場景的結(jié)合,提供了實踐案例,為推進(jìn)改革提供了現(xiàn)實需求。

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改革財政投入“雙軌制”的現(xiàn)實“糾纏”

雖然學(xué)前教育財政投入政策的“雙軌制”,為我們描述了財政投入實踐“倒逼”財政支出改革的態(tài)勢,但由于財政支出管理一般框架還沒有推出,處于制度間隙中的各方參與者,對財政投入“雙軌制”有不同的認(rèn)識和不一樣的改革預(yù)期,改革“雙軌制”財政投入政策的策略形成過程,“糾纏”著認(rèn)識差異和利益訴求,展現(xiàn)著改革過程中所形成的某種矛盾與張力。

教育部門是個典型的支出部門,自然不希望財政支出制度改革為自己設(shè)置預(yù)算約束。長期以來,事業(yè)單位施行人員、資產(chǎn)和公用經(jīng)費分欄目年度預(yù)算方式。其中,分欄目預(yù)算,就是人員、辦公和資產(chǎn)各自預(yù)算,實際上放松了機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的總量預(yù)算約束;而年度預(yù)算則意味著年度調(diào)整,本身就是動態(tài)調(diào)整機(jī)制,能夠反映物價和需求變化帶來的財政需求變動。

這種預(yù)算方式雖然給教育部門帶來很多繁雜的工作,但是,與財政部門倡導(dǎo)的生均經(jīng)費預(yù)算方式,教育部門更不愿意在強(qiáng)化預(yù)算約束的框架下,自行配置人員、公用和資產(chǎn)支出,不愿意就生均標(biāo)準(zhǔn)變動和財政部門討價還價。

各地“民辦普惠園”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整過程,實際上已經(jīng)給出了活生生的案例,讓各地教育部門感受到生均標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整和總量硬約束的困難。于是,教育部門更希望維持原有的分欄目預(yù)算方式,至于公辦園和民辦普惠園面臨的財政投入“雙軌制”,教育部門自然希望用現(xiàn)有的公辦園財政投入模式去“并軌”民辦普惠園。

在監(jiān)管學(xué)前教育質(zhì)量方面,也復(fù)制公辦園質(zhì)量監(jiān)測模式,強(qiáng)調(diào)教育機(jī)構(gòu)與教育行政部門隸屬關(guān)系,維持教育行政管理的權(quán)威性,建立一支穩(wěn)定的學(xué)前教育管理干部隊伍,保證事業(yè)按照已有軌跡穩(wěn)定發(fā)展。

財政部門的角色和職能,決定了它具有強(qiáng)烈地施加預(yù)算約束和提高支出績效的動機(jī)。目前,財政部門不斷強(qiáng)化地方政府、企業(yè)主體和事業(yè)單位的預(yù)算約束,突出預(yù)算作為治理工具,治療地方、企業(yè)的“軟預(yù)算約束”頑癥,將預(yù)算約束納入治理結(jié)構(gòu)和法治框架中,解決國企的高杠桿、金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險和地方債風(fēng)險問題。

在提高支出績效方面,財政部門強(qiáng)調(diào)提高財政支出的社會福利效益,極力避免“逆向轉(zhuǎn)移支付”。同時,財政部門還強(qiáng)調(diào)財政資金與社會資本合作過程中的規(guī)范和正確,推出各種程序和操作指引。

具體到學(xué)前教育財政投入問題上,根據(jù)財政部門的提高預(yù)算約束、改進(jìn)績效標(biāo)準(zhǔn)和財政資金與社會資金合作的規(guī)范性原則,財政部門希望學(xué)前教育財政投入能夠:

(1)建立生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn),對包括公辦園在內(nèi)的教育機(jī)構(gòu)施加預(yù)算約束;

(2)提高資金使用績效,資金應(yīng)該體現(xiàn)助貧和平等性,即貧困地區(qū)優(yōu)先,這已經(jīng)在學(xué)前教育三年行動計劃中得到充分體現(xiàn);普遍和普及的公共服務(wù),財政支出應(yīng)體現(xiàn)平等性。公辦園和民辦普惠園的“雙軌制”,將一般市民家庭劃分為“低費高質(zhì)”的公辦園家長和民辦普惠園家長兩個群體,不符合財政支出績效要求。

(3)規(guī)范財政資金與社會資本合作,財政部門關(guān)心一般財政管理框架下的財政資金與社會資金合作的規(guī)范性和透明性,并不“關(guān)心”財政投入水平的差異引發(fā)的民辦普惠園的質(zhì)量低下狀態(tài),畢竟,學(xué)前教育質(zhì)量問題不是財政部門的直接業(yè)務(wù)范疇。同樣道理,價格管理部門和人事部門分別關(guān)心價格和教師編制的控制,至于價格與財政投入的動態(tài)調(diào)整機(jī)制、教師編制和財政預(yù)算的捆綁關(guān)系,并不屬于這兩個部門焦慮的問題。

在改革財政投入“雙軌制”,努力實現(xiàn)“并軌”的過程中,各個部門所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)和行業(yè)目標(biāo),方向不一致、重點工作不重合,教育部門采用過去的體制規(guī)劃和安排未來學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展軌道;財政部門推行“一般財政管理框架”,強(qiáng)調(diào)預(yù)算約束、績效和規(guī)范、指標(biāo)化。財政支出管理制度,雖屬于上位制度,但尚不清晰,于是,實踐中就呈現(xiàn)公辦園、民辦普惠園不同的財政投入體制,“雙軌制”投入凸顯了深化體制改革框架下,教育、財政和價格、編制部門職能的變化和由此帶來的協(xié)調(diào)難題。

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結(jié)論

公辦園和民辦普惠園,都是向普通民眾家庭提供學(xué)前教育服務(wù)的機(jī)構(gòu),由于財政支出管理制度還不完善,導(dǎo)致同一地區(qū)的家庭,由于進(jìn)入公辦或民辦普惠園,而獲得不同的財政資助水平,產(chǎn)生了學(xué)前教育財政投入的“雙軌制”。

財政投入“雙軌制”,影響了公眾的公平感知,也不利于提高學(xué)前教育質(zhì)量和財政支出的社會效益,“并軌”為當(dāng)務(wù)之急。然而,對于“并軌”的方向和目標(biāo),各相關(guān)部門卻無法自動達(dá)成一致。教育部門希望沿用分散預(yù)算放松預(yù)算約束,用質(zhì)量督導(dǎo)替代財政支出績效評估,自然主張不斷擴(kuò)大公辦園比例、管理隊伍和教師編制;財政部門則希望強(qiáng)化預(yù)算約束,在業(yè)務(wù)部門質(zhì)量監(jiān)管外,增加財政支出績效考核,打通政府資金進(jìn)入非公機(jī)構(gòu)的通道。

相對而言,價格和編制部門控制收費和編制的目標(biāo),直接影響了收費與財政投入動態(tài)調(diào)整機(jī)制的形成,以及教育部門增加學(xué)前教育教師和管理人員編制的主張。由此,圍繞學(xué)前教育財政投入的“雙軌制”,各個相關(guān)部門的政策目標(biāo)無法實現(xiàn)重合。在這種情況下,動用公共政策沖突的消解機(jī)制,明確“并軌”的目標(biāo)和方向。

未來制度改革的目標(biāo)不明確,影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展,也誤導(dǎo)了社會感知。當(dāng)公辦園在園幼兒占比達(dá)到50%后,如果不能彌補(bǔ)公辦園和民辦普惠園之間的財政資助差距,則子女無法上公辦園的家庭的福利損失會非常大,它增加了社會成員之間的矛盾,也誤導(dǎo)了社會情感,認(rèn)為民辦普惠園仍然是不能夠與公辦園地位相對等的機(jī)構(gòu)。民辦普惠園,受到財政支出制度不完善的“拖累”,這本是深化體制改革有待解決的問題,但卻導(dǎo)致公眾質(zhì)疑政府的民辦教育政策。因此,盡快清晰化“并軌”策略,不僅具有制度改進(jìn)意義,還具有社會意義。 


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