學(xué)前教育供給結(jié)構(gòu)的變化

上世紀(jì)80年代以來，義務(wù)教育、高等教育依次擴(kuò)張，占據(jù)了教育事業(yè)發(fā)展的優(yōu)先地位，相比之下，學(xué)前教育事業(yè)一直處于優(yōu)先發(fā)展的末端，未獲得有效的發(fā)展“推動”。與此同時(shí)，為了增強(qiáng)國有企業(yè)的市場競爭能力，國企改革開始剝離其承擔(dān)的養(yǎng)老和教育等社會服務(wù)。原有的國有企事業(yè)單位辦園開始了關(guān)閉、合并和轉(zhuǎn)制。

從1993年啟動國企改革，至2006年公共財(cái)政概念開始建立，十多年的時(shí)間里，集體辦、公辦、國有企業(yè)辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)分別從119,437所、17,861所、27,899所，變?yōu)?4,054所、25,688所和5,825所，雖然公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然在緩慢增長，但由于國有企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰弱，學(xué)前教育供給結(jié)構(gòu)開始發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

自2000年起，民辦幼兒園異軍突起，學(xué)前教育事業(yè)進(jìn)入由市場主導(dǎo)的增長階段。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后，1994年民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量為18,284所，到2006年，該數(shù)量增長為75,426所，至學(xué)前教育“三年行動計(jì)劃”開始的2012年，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量已經(jīng)增加至133,451所，在當(dāng)年193,285所學(xué)前教育總量中，占據(jù)近三分之二的份額。

由市場主導(dǎo)的學(xué)前教育規(guī)模增長，從根本上改變了學(xué)前教育的供給結(jié)構(gòu)，形成了公辦、民辦并舉，民辦學(xué)前教育占據(jù)主導(dǎo)地位的格局。

從財(cái)政主導(dǎo)、單位制供給學(xué)前教育，轉(zhuǎn)型到成本分擔(dān)、市場供給主導(dǎo)，其中的學(xué)前教育服務(wù)屬性、財(cái)政、所有制、收費(fèi)之間的關(guān)系變得越發(fā)復(fù)雜，這是剛剛建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)的中國社會所不熟悉的。學(xué)前教育，相對于其他學(xué)段來說，規(guī)模相對較小、教育內(nèi)容簡單，卻帶來了前所未有的、最復(fù)雜的政策難題。 

這些政策難題是否能夠得到充分認(rèn)識，是否能夠順利解決，直接影響各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)賴以生存的制度環(huán)境，其重要性不言而喻。因此，以下將圍繞公、民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)面臨的收費(fèi)和財(cái)政投入的關(guān)系，描述學(xué)前教育財(cái)政投入“雙軌制”的特征、討論未來財(cái)政投入制度的最終目標(biāo)、分析不同的演進(jìn)路徑可能帶來的社會影響，展示制度環(huán)境的內(nèi)在的系統(tǒng)矛盾，表達(dá)借助“深綜改”實(shí)現(xiàn)制度突破的愿望。

“雙軌制”的內(nèi)涵

“雙軌制”，是中國公眾非常熟悉的一個(gè)詞匯，在漸進(jìn)式改革框架下，很多時(shí)候都有原制度與新制度并存的狀態(tài)，可以說，“雙軌制”是漸進(jìn)式改革的基本特征。它特指對同樣一個(gè)問題，針對不同性質(zhì)的人或者機(jī)構(gòu)適用不同的制度。例如，在勞動力政策上，存在企事業(yè)單位同工不同酬的“雙軌制”的用工模式；在教育領(lǐng)域內(nèi)部，大學(xué)也曾經(jīng)使用過收費(fèi)“雙軌制”，對計(jì)劃外學(xué)生收費(fèi)，而計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)的學(xué)生則不收費(fèi)的“雙軌制”階段。不過，“雙軌制”是漸進(jìn)式改革的過渡策略，以上所提及的各類政策均以“并軌”作為最終目標(biāo)，其中，大學(xué)收費(fèi)“并軌”已經(jīng)完成。

將場景轉(zhuǎn)換到學(xué)前教育財(cái)政投入，“雙軌制”是指公辦、民辦普惠兩類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)適用不同的財(cái)政投入制度。考慮到以往的“雙軌制”制度安排所具有的過渡性特征，是否可以推測學(xué)前教育財(cái)政投入“雙軌制”，也具有過渡性？是否具有“并軌”的時(shí)間表？并軌后的目標(biāo)是什么？這些問題是與“雙軌制”財(cái)政投入安排并存的、需要明確的制度內(nèi)涵，否則就會帶來明顯的制度不確定性，造成實(shí)踐上的混亂。

• “雙軌制”財(cái)政投入的預(yù)算方式

財(cái)政投入的“雙軌制”，首先體現(xiàn)在對公辦園、民辦普惠園有不同的預(yù)算方式。對公辦園來說，財(cái)政投入是分項(xiàng)預(yù)算。首先，按照編制數(shù)和教師的專業(yè)技術(shù)等級，核算在編教師工資。對不在編的教師，則按照聘任合同，計(jì)算合同制教師的工資總額。最后，再依據(jù)一定的比例確定績效工資總額。

幼兒園的設(shè)施配備和資產(chǎn)配備，是按照教育部門的配備標(biāo)準(zhǔn)提供，公用經(jīng)費(fèi)則是按照幼兒園的注冊幼兒數(shù)按照生均撥付。至于幼兒園的收費(fèi)，則依據(jù)“收支兩條線”的原則，上繳財(cái)政。由此可見，公辦園財(cái)政投入，是按照工資、資產(chǎn)的需求分別預(yù)算，只在公用經(jīng)費(fèi)上存在預(yù)算約束。公辦園財(cái)政投入制度是需求導(dǎo)向的，不體現(xiàn)財(cái)政總量約束。

民辦普惠制幼兒園的財(cái)政投入核算方式則走“另一軌”。民辦園的收入主要來自收費(fèi)，進(jìn)入普惠系列后，接受政府收費(fèi)限制，同時(shí)，政府對幼兒園實(shí)施限價(jià)補(bǔ)貼，按照學(xué)生數(shù)或者班級數(shù)補(bǔ)貼一定的數(shù)額。

理論上，補(bǔ)貼應(yīng)該與收費(fèi)限制之間存在聯(lián)動關(guān)系，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，并沒有清晰的補(bǔ)貼確定標(biāo)準(zhǔn)和程序，這使得普惠園存在很多抱怨。由此可見，民辦普惠園的財(cái)政投入核算方式是“限價(jià)+ 補(bǔ)貼”的方式，這與公辦園的財(cái)政投入方式完全不同，這便是學(xué)前教育財(cái)政投入“雙軌制”的內(nèi)涵。

• 財(cái)政投入“雙軌制”對辦園行為的影響

財(cái)政投入“雙軌制”給兩類不同所有制幼兒園設(shè)置了完全不同的生存和發(fā)展環(huán)境。由于幼兒園收入和成本支出相對簡單，可以引入標(biāo)準(zhǔn)成本法的原則估計(jì)公辦園的核心成本，避免采用實(shí)際調(diào)研方法，歸納分析幼兒園成本時(shí)，由于園所規(guī)模、教師資歷構(gòu)成和園所資質(zhì)帶來的成本信息離散狀態(tài)。

因此，如果以假設(shè)一所11-12個(gè)班的標(biāo)準(zhǔn)公辦幼兒園，教職工總數(shù)一般在50-60人之間，一線城市年人均工資12萬計(jì)算，工資總數(shù)在700萬左右；水、電、暖和教學(xué)材料成本約為200-300萬，于是，總運(yùn)行成本約為1000-1200萬。這與一線城市幼兒園調(diào)研結(jié)果非常一致。

由政府按照配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行財(cái)政投入的作法，非常顯著地體現(xiàn)了財(cái)政的充分性原則，在這樣的制度環(huán)境下，幼兒園運(yùn)行中對成本約束不敏感，但卻具有聘用更多教職員工，以支持越來越復(fù)雜的需求的“沖動”。在公辦園中，后勤、管理和一線教學(xué)三條線劃分明顯，辦學(xué)效果并不用“成本-收益”框架來度量，而是以貫徹教育行政部門規(guī)范，發(fā)揮專業(yè)引領(lǐng)水平的能力上，于是，設(shè)計(jì)和展示復(fù)雜的主題活動和教研工作，展示學(xué)前教育教師的專業(yè)化水平，就成為一線城市公辦園體現(xiàn)辦園水平、辦園社會效果的方式。

對民辦普惠園來說，由于存在嚴(yán)重的收入約束，其成本支出方式是“以收定支”。從收費(fèi)收入看，一線城市幼兒的收費(fèi)水平一般被控制在1500-1800元/月，以300個(gè)幼兒在園時(shí)間為9個(gè)月計(jì)算，則收費(fèi)總量為400-500萬元/年；政府補(bǔ)貼按照10萬/班/年計(jì)，或者每月每生補(bǔ)貼300-400元，則政府給此類規(guī)模民辦普惠幼兒園的補(bǔ)貼約為120-150萬，兩項(xiàng)收入合計(jì)為420-650萬，占同等規(guī)模公辦園收入的二分之一。

即使是地方政府考慮到教師工資較低，直接補(bǔ)貼一線教師1500-2000元/月，按照12個(gè)班建制有40位教師獲得補(bǔ)貼，則每年政府增加補(bǔ)貼70-100萬元，仍然明顯落后于公辦園，且這部分補(bǔ)貼根本不到幼兒園的賬戶。這些情況也得到了一線城市實(shí)地調(diào)研結(jié)果的證實(shí)。

在這樣的收入水平約束下，民辦普惠幼兒園的“騰挪空間”非常有限。其中，水、電、暖的支出是剛性的，幼兒園必須按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付該部分；人員成本，占成本支出主要構(gòu)成部分，但是，人員配備標(biāo)準(zhǔn)（兩教一保和最低學(xué)歷）又是由政府確定的，于是，民辦普惠園只有盡可能地降低各類成本，控制教師工資，減少不必要的教學(xué)支出，特別是家長感受不到的教學(xué)材料支出。增加班級規(guī)模，減少幼兒缺勤導(dǎo)致的收費(fèi)損失，熱衷于提供興趣班，延長幼兒在園時(shí)間，擴(kuò)大收費(fèi)來源，特別是政府收費(fèi)管制不到的項(xiàng)目。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特曾經(jīng)就財(cái)政和政府行為的關(guān)系，講過一句意味深長的話，即政府的所有行為都需要財(cái)政的支持，同樣，政府的所有行為都可以反映到財(cái)政支出上。這樣的行為分析不僅適用于政府，也適用于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。

按照2018年11月15日頒布的《學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，公辦和民辦普惠園合并提供80%的學(xué)前教育服務(wù)，民辦普惠園至少會占據(jù)30%的供給份額，如果不能處理好限價(jià)和補(bǔ)貼之間的關(guān)系，不能平衡公辦園和民辦普惠園之間的地位差異，民辦普惠園必將長期成為“低質(zhì)、低費(fèi)”的“雙低園”，擴(kuò)大公辦和民辦普惠園之間的鴻溝，并將演變?yōu)樯鐣后w之間的矛盾，產(chǎn)生極為嚴(yán)重的社會影響。

“雙軌制”財(cái)政投入政策的演進(jìn)目標(biāo)

“雙軌制”學(xué)前教育財(cái)政投入作為一項(xiàng)過渡性的制度安排，未來“并軌”的路徑是什么？是用公辦園逐漸取代民辦普惠園實(shí)現(xiàn)“并軌”，還是統(tǒng)籌財(cái)政投入方式，建立跨所有制的財(cái)政投入制度？

要回答這樣的問題，需要從兩個(gè)層面上進(jìn)行分析，一是財(cái)政制度改革的目標(biāo)，它界定了政府行為履行方式，當(dāng)然也包括了政府供給學(xué)前教育服務(wù)的方式；二是國內(nèi)外，特別是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，這是中國各個(gè)領(lǐng)域深化體制改革的重要參照。

• 從改革目標(biāo)看“并軌”走向

學(xué)前教育供給，由各級政府教育部門負(fù)責(zé)對供給目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和方式進(jìn)行規(guī)劃、管理，但是，這種具體的、某個(gè)領(lǐng)域的公共服務(wù)供給行為，不僅要服從學(xué)前教育專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，課程和安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、教師配備標(biāo)準(zhǔn)，等等，還要符合政府公共服務(wù)的供給的一般性要求。由此可以看出，財(cái)政對于所有領(lǐng)域的公共服務(wù)支出行為的規(guī)定，構(gòu)成了“上位”的制度框架，而教育、衛(wèi)生、環(huán)境等不同領(lǐng)域的公共服務(wù)支出行為，在體現(xiàn)各自特殊的支出行為時(shí)，屬于“下位”制度安排，需要和“上位”制度相對接。

關(guān)于公共服務(wù)支出的“上位”框架，給學(xué)前教育提供了怎樣的要求？2006年，我國正式確立了“公共財(cái)政”概念，財(cái)政改革啟動“三駕馬車”之后，又開始以加強(qiáng)科學(xué)預(yù)算、績效評價(jià)和財(cái)稅改革為內(nèi)容的支出管理體制改革，涉及各個(gè)領(lǐng)域的公共行政和公共服務(wù)。2014年8月，全國人大修訂了《預(yù)算法》，在理順政府間財(cái)政關(guān)系，建立規(guī)范的公共財(cái)政體制和分稅制財(cái)政管理體制方面，提供了法律架構(gòu)和制度建設(shè)導(dǎo)向；在按照基本公共服務(wù)均等化的要求，建立科學(xué)、規(guī)范、公平的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等方面有所創(chuàng)新。

但是，由于中國體制改革的漸進(jìn)性，《預(yù)算法》的改革仍然是有限目標(biāo)，還存在許多法律上的歧義空間，潛伏著法律瑕疵與風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，關(guān)于財(cái)政支出的“上位”框架提供了關(guān)于預(yù)算管理、績效評估和均等化等一般性原則，雖然不斷清晰，但遠(yuǎn)未完善，更不可能直接為學(xué)前教育財(cái)政支出提供具體的指導(dǎo)。 

考慮到學(xué)前教育“雙軌”并存，地方政府迫切需要明確的補(bǔ)貼民辦幼兒園的操作性辦法。在這個(gè)方面，財(cái)政部的“上位”制度安排也還處于試點(diǎn)狀態(tài)，財(cái)政部出臺了政府和社會資本合作（PPP）的管理規(guī)范和操作指引，雖然學(xué)前教育并不在第一批PPP項(xiàng)目分類中，但是，其中關(guān)于公開、申請、規(guī)范和評估的原則和操作辦法，還是值得借鑒的，這些也都是《預(yù)算法》的“支出有依據(jù)，花錢必問效，無效必問責(zé)”的體現(xiàn)。

自2006年公共財(cái)政概念引入以來，財(cái)政制度從重視收入，轉(zhuǎn)向強(qiáng)化支出管理。雖然在不斷完善績效預(yù)算管理架構(gòu)、管理機(jī)制、績效目標(biāo)、指標(biāo)體系等要素，在政府與社會資本合作方面也進(jìn)行了探討。但是，這些方向性的框架，還難以直接為學(xué)前教育的財(cái)政支出管理提供具體指導(dǎo)，還需要教育行政部門、各級政府依據(jù)預(yù)算法、績效管理和財(cái)政資金購買服務(wù)的原則，在學(xué)前教育的場景下進(jìn)行探討。

• 從國際視野看“并軌”的方向

當(dāng)我們將研究視野轉(zhuǎn)向發(fā)達(dá)國家學(xué)前教育服務(wù)的供給格局，同樣可以發(fā)現(xiàn)學(xué)前教育的供給主體的所有權(quán)性質(zhì)是多樣化的，即有完全的公共部門，也有社會組織和非營利機(jī)構(gòu)，以及營利機(jī)構(gòu)。OECD在對全球?qū)W前教育供給體系進(jìn)行掃描后，得出的主要結(jié)論就是：多樣化的供給者提供多樣化的教育服務(wù)，允許多樣化的參與方式。

在很多國家，可能還有更多的供給組織形式劃分方式，如在新西蘭，供給組織方式有五類，分別是政府辦、行業(yè)辦、私人辦、醫(yī)院辦和毛利社區(qū)辦等，政府對于這些機(jī)構(gòu)的資助，并不按照機(jī)構(gòu)屬性分別確定資助標(biāo)準(zhǔn)，而是按照這些機(jī)構(gòu)招收的兒童年齡、健康狀況及其家庭的收入、成員結(jié)構(gòu)等信息，政府按照不同的資助水平覆蓋每周20小時(shí)的服務(wù)成本，也就是說，如果家庭選擇每周五天每天8小時(shí)的全日制托兒服務(wù)，則政府覆蓋一半的服務(wù)成本，如果家庭選擇每周只讓孩子上20小時(shí)幼兒園，則政府的就覆蓋了全部的托兒成本。這樣的資助方式不僅僅體現(xiàn)財(cái)政支出的福利屬性，而且體現(xiàn)了幼兒階段靈活入園的特征。 

即使在政府學(xué)前教育財(cái)政支出非常慷慨的北歐國家，也存在私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，只要注冊并滿足政府學(xué)前教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)的入門門檻，都可以從政府那里申請財(cái)政資助，相應(yīng)地，領(lǐng)取財(cái)政資助后，應(yīng)該按照財(cái)政支出的預(yù)算、績效評估、指標(biāo)化格式，提供相應(yīng)的報(bào)告。

公辦、民辦是所有制劃分方式，是對組織屬性的一種定義模式，發(fā)達(dá)國家對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政資助，是按照機(jī)構(gòu)的營利、非營利進(jìn)行分類，而不是沿著公立、私立進(jìn)行劃分，符合財(cái)政資助條件的，政府強(qiáng)調(diào)平等權(quán)利，資助標(biāo)準(zhǔn)的差異僅由服務(wù)人群決定，例如低收入人群、3歲以下兒童和雙語兒童。

• 從制度改進(jìn)角度看“并軌”

為國民提供公共服務(wù)，是現(xiàn)代國家履行的基本職能之一，通過改善財(cái)政支出管理制度，提高供給效率，這是現(xiàn)代國家行政管理改革一直探討的問題，也是公共政策研究的重點(diǎn)。在上世紀(jì)90年代之前，發(fā)達(dá)國家在不斷擴(kuò)大公共服務(wù)供給的同時(shí)，公共部門的擴(kuò)張也相伴而行，由此產(chǎn)生了龐大、低效的公共部門，也開啟了以提高績效水平、控制公共支出為內(nèi)容的“新行政管理”運(yùn)動。

改變由政府確定配備標(biāo)準(zhǔn)、確定預(yù)算計(jì)劃，轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T確定計(jì)劃、指標(biāo)、改進(jìn)計(jì)劃、公開透明的一般管理框架。在財(cái)政支出的一般管理框架上，架構(gòu)各個(gè)業(yè)務(wù)部門的具體要求，跨所有制、嫁接多樣化需求、適應(yīng)供給體系的靈活性調(diào)整需要，實(shí)施績效預(yù)算管理體系的整體框架。

從制度改進(jìn)的角度看待我國公共服務(wù)的財(cái)政支出管理演進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)我國距離當(dāng)前財(cái)政支出管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并不遙遠(yuǎn)。如果以財(cái)政支出一般管理框架為參照，雖然我國財(cái)政支出管理制度還處于建構(gòu)過程，財(cái)政與社會資本合作的基本框架還不夠清晰。

具體到學(xué)前教育服務(wù)，公辦園的生均經(jīng)費(fèi)預(yù)算改革還未啟動，財(cái)政資金與社會資本合作的方向性原則還未提出，具體程序模板和操作指引還未出臺……但是，一般性的財(cái)政支出管理框架各個(gè)維度上的探索已經(jīng)開始，已經(jīng)到了概念與場景不斷互動，在每個(gè)具體領(lǐng)域，包括學(xué)前教育場景下探索操作標(biāo)準(zhǔn)的階段。

從由此可以得出結(jié)論，在財(cái)政支出一般管理框架不清晰的情況下，教育行政部門當(dāng)然首先選擇維護(hù)現(xiàn)有秩序的正確，將“民辦普惠制”幼兒園這個(gè)新成員“擋在門外”。但是，“雙軌制”學(xué)前教育財(cái)政投入模式，將供給需求與現(xiàn)有制度不對接的狀態(tài)清晰地展示出來，為財(cái)政支出管理一般框架與學(xué)前教育財(cái)政支出場景的結(jié)合，提供了實(shí)踐案例，為推進(jìn)改革提供了現(xiàn)實(shí)需求。

改革財(cái)政投入“雙軌制”的現(xiàn)實(shí)“糾纏”

雖然學(xué)前教育財(cái)政投入政策的“雙軌制”，為我們描述了財(cái)政投入實(shí)踐“倒逼”財(cái)政支出改革的態(tài)勢，但由于財(cái)政支出管理一般框架還沒有推出，處于制度間隙中的各方參與者，對財(cái)政投入“雙軌制”有不同的認(rèn)識和不一樣的改革預(yù)期，改革“雙軌制”財(cái)政投入政策的策略形成過程，“糾纏”著認(rèn)識差異和利益訴求，展現(xiàn)著改革過程中所形成的某種矛盾與張力。

教育部門是個(gè)典型的支出部門，自然不希望財(cái)政支出制度改革為自己設(shè)置預(yù)算約束。長期以來，事業(yè)單位施行人員、資產(chǎn)和公用經(jīng)費(fèi)分欄目年度預(yù)算方式。其中，分欄目預(yù)算，就是人員、辦公和資產(chǎn)各自預(yù)算，實(shí)際上放松了機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的總量預(yù)算約束；而年度預(yù)算則意味著年度調(diào)整，本身就是動態(tài)調(diào)整機(jī)制，能夠反映物價(jià)和需求變化帶來的財(cái)政需求變動。

這種預(yù)算方式雖然給教育部門帶來很多繁雜的工作，但是，與財(cái)政部門倡導(dǎo)的生均經(jīng)費(fèi)預(yù)算方式，教育部門更不愿意在強(qiáng)化預(yù)算約束的框架下，自行配置人員、公用和資產(chǎn)支出，不愿意就生均標(biāo)準(zhǔn)變動和財(cái)政部門討價(jià)還價(jià)。

各地“民辦普惠園”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整過程，實(shí)際上已經(jīng)給出了活生生的案例，讓各地教育部門感受到生均標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整和總量硬約束的困難。于是，教育部門更希望維持原有的分欄目預(yù)算方式，至于公辦園和民辦普惠園面臨的財(cái)政投入“雙軌制”，教育部門自然希望用現(xiàn)有的公辦園財(cái)政投入模式去“并軌”民辦普惠園。

在監(jiān)管學(xué)前教育質(zhì)量方面，也復(fù)制公辦園質(zhì)量監(jiān)測模式，強(qiáng)調(diào)教育機(jī)構(gòu)與教育行政部門隸屬關(guān)系，維持教育行政管理的權(quán)威性，建立一支穩(wěn)定的學(xué)前教育管理干部隊(duì)伍，保證事業(yè)按照已有軌跡穩(wěn)定發(fā)展。

財(cái)政部門的角色和職能，決定了它具有強(qiáng)烈地施加預(yù)算約束和提高支出績效的動機(jī)。目前，財(cái)政部門不斷強(qiáng)化地方政府、企業(yè)主體和事業(yè)單位的預(yù)算約束，突出預(yù)算作為治理工具，治療地方、企業(yè)的“軟預(yù)算約束”頑癥，將預(yù)算約束納入治理結(jié)構(gòu)和法治框架中，解決國企的高杠桿、金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)和地方債風(fēng)險(xiǎn)問題。

在提高支出績效方面，財(cái)政部門強(qiáng)調(diào)提高財(cái)政支出的社會福利效益，極力避免“逆向轉(zhuǎn)移支付”。同時(shí)，財(cái)政部門還強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金與社會資本合作過程中的規(guī)范和正確，推出各種程序和操作指引。

具體到學(xué)前教育財(cái)政投入問題上，根據(jù)財(cái)政部門的提高預(yù)算約束、改進(jìn)績效標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政資金與社會資金合作的規(guī)范性原則，財(cái)政部門希望學(xué)前教育財(cái)政投入能夠：

（1）建立生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對包括公辦園在內(nèi)的教育機(jī)構(gòu)施加預(yù)算約束；

（2）提高資金使用績效，資金應(yīng)該體現(xiàn)助貧和平等性，即貧困地區(qū)優(yōu)先，這已經(jīng)在學(xué)前教育三年行動計(jì)劃中得到充分體現(xiàn)；普遍和普及的公共服務(wù)，財(cái)政支出應(yīng)體現(xiàn)平等性。公辦園和民辦普惠園的“雙軌制”，將一般市民家庭劃分為“低費(fèi)高質(zhì)”的公辦園家長和民辦普惠園家長兩個(gè)群體，不符合財(cái)政支出績效要求。

（3）規(guī)范財(cái)政資金與社會資本合作，財(cái)政部門關(guān)心一般財(cái)政管理框架下的財(cái)政資金與社會資金合作的規(guī)范性和透明性，并不“關(guān)心”財(cái)政投入水平的差異引發(fā)的民辦普惠園的質(zhì)量低下狀態(tài)，畢竟，學(xué)前教育質(zhì)量問題不是財(cái)政部門的直接業(yè)務(wù)范疇。同樣道理，價(jià)格管理部門和人事部門分別關(guān)心價(jià)格和教師編制的控制，至于價(jià)格與財(cái)政投入的動態(tài)調(diào)整機(jī)制、教師編制和財(cái)政預(yù)算的捆綁關(guān)系，并不屬于這兩個(gè)部門焦慮的問題。

在改革財(cái)政投入“雙軌制”，努力實(shí)現(xiàn)“并軌”的過程中，各個(gè)部門所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)和行業(yè)目標(biāo)，方向不一致、重點(diǎn)工作不重合，教育部門采用過去的體制規(guī)劃和安排未來學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展軌道；財(cái)政部門推行“一般財(cái)政管理框架”，強(qiáng)調(diào)預(yù)算約束、績效和規(guī)范、指標(biāo)化。財(cái)政支出管理制度，雖屬于上位制度，但尚不清晰，于是，實(shí)踐中就呈現(xiàn)公辦園、民辦普惠園不同的財(cái)政投入體制，“雙軌制”投入凸顯了深化體制改革框架下，教育、財(cái)政和價(jià)格、編制部門職能的變化和由此帶來的協(xié)調(diào)難題。

結(jié)論

公辦園和民辦普惠園，都是向普通民眾家庭提供學(xué)前教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)，由于財(cái)政支出管理制度還不完善，導(dǎo)致同一地區(qū)的家庭，由于進(jìn)入公辦或民辦普惠園，而獲得不同的財(cái)政資助水平，產(chǎn)生了學(xué)前教育財(cái)政投入的“雙軌制”。

財(cái)政投入“雙軌制”，影響了公眾的公平感知，也不利于提高學(xué)前教育質(zhì)量和財(cái)政支出的社會效益，“并軌”為當(dāng)務(wù)之急。然而，對于“并軌”的方向和目標(biāo)，各相關(guān)部門卻無法自動達(dá)成一致。教育部門希望沿用分散預(yù)算放松預(yù)算約束，用質(zhì)量督導(dǎo)替代財(cái)政支出績效評估，自然主張不斷擴(kuò)大公辦園比例、管理隊(duì)伍和教師編制；財(cái)政部門則希望強(qiáng)化預(yù)算約束，在業(yè)務(wù)部門質(zhì)量監(jiān)管外，增加財(cái)政支出績效考核，打通政府資金進(jìn)入非公機(jī)構(gòu)的通道。

相對而言，價(jià)格和編制部門控制收費(fèi)和編制的目標(biāo)，直接影響了收費(fèi)與財(cái)政投入動態(tài)調(diào)整機(jī)制的形成，以及教育部門增加學(xué)前教育教師和管理人員編制的主張。由此，圍繞學(xué)前教育財(cái)政投入的“雙軌制”，各個(gè)相關(guān)部門的政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)重合。在這種情況下，動用公共政策沖突的消解機(jī)制，明確“并軌”的目標(biāo)和方向。

未來制度改革的目標(biāo)不明確，影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，也誤導(dǎo)了社會感知。當(dāng)公辦園在園幼兒占比達(dá)到50%后，如果不能彌補(bǔ)公辦園和民辦普惠園之間的財(cái)政資助差距，則子女無法上公辦園的家庭的福利損失會非常大，它增加了社會成員之間的矛盾，也誤導(dǎo)了社會情感，認(rèn)為民辦普惠園仍然是不能夠與公辦園地位相對等的機(jī)構(gòu)。民辦普惠園，受到財(cái)政支出制度不完善的“拖累”，這本是深化體制改革有待解決的問題，但卻導(dǎo)致公眾質(zhì)疑政府的民辦教育政策。因此，盡快清晰化“并軌”策略，不僅具有制度改進(jìn)意義，還具有社會意義。 

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本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“21世紀(jì)教育研究院”，作者曾曉東。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。