本研究立足普惠性學(xué)前教育的整體發(fā)展，聚焦普惠性幼兒園定價機(jī)制進(jìn)行深入探討，以期通過定價機(jī)制變革推進(jìn)普惠性學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展。我們節(jié)選了部分內(nèi)容，以供廣大讀者參閱。

制定普惠性幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，滿足社會公眾對低價優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的需求，是政府增強(qiáng)學(xué)前教育普惠性的重要舉措之一。但使用價格標(biāo)準(zhǔn)管理普惠性幼兒園的做法具有固化特點(diǎn)，使普惠性學(xué)前教育發(fā)展遇到了一系列問題，亟須彈性化變革。

固化的價格標(biāo)準(zhǔn)及其局限性

（一）價格標(biāo)準(zhǔn)的固化特征

價格標(biāo)準(zhǔn)固定，不能及時反映辦園成本變化。全國絕大多數(shù)省市的幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都是很多年才調(diào)整一次，而幼兒園辦園成本每年隨著物價指數(shù)的變化和幼兒園實際經(jīng)營狀況發(fā)生著變化。由于相對固定的價格標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)幼兒園辦園成本的連續(xù)性變化，而且教育行政部門對價格標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整常常滯后市場機(jī)制作用下的辦園成本的變化，這些均導(dǎo)致普惠性幼兒園難以適應(yīng)外部社會環(huán)境的變化。

價格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，不能反映辦園成本的園間差異。統(tǒng)一的價格標(biāo)準(zhǔn)不僅不能反映公辦園間的辦園成本差異，更不能反映公辦園與民辦園間的辦園成本差異。與公辦園相比，普惠性民辦園大多要另外負(fù)擔(dān)房屋場地費(fèi)用和所有人員的工資福利，其辦園成本與公辦園有明顯的差異?，F(xiàn)行的價格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一了不同幼兒園之間的價格，讓一些幼兒園面臨收支不平衡的風(fēng)險，尤其是普惠性民辦幼兒園。

價格標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立，不能與公共財政支持形成聯(lián)動。價格標(biāo)準(zhǔn)和公共財政支持標(biāo)準(zhǔn)由政府部門分別設(shè)立，二者很難在幼兒園內(nèi)部收支平衡中形成聯(lián)動關(guān)系。公辦幼兒園每年將保教費(fèi)收入上繳公共財政，另從教育行政部門領(lǐng)取各項支出所需費(fèi)用。其收費(fèi)與所獲得的財政支持之間沒有明顯關(guān)系，易造成公共財政的浪費(fèi)或低效配置。普惠性民辦幼兒園在接受政府指導(dǎo)價的同時，能夠從政府部門獲得一定程度的獎補(bǔ)，以彌補(bǔ)辦園成本。但政府的“獎補(bǔ)政策力度不夠，標(biāo)準(zhǔn)偏低”。政府也并沒有對獎補(bǔ)措施與普惠性民辦幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)加以匹配，最終導(dǎo)致普惠性民辦幼兒園的入不敷出，增加普惠性民辦幼兒園運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)壓力。

價格標(biāo)準(zhǔn)接近，不能充分反映幼兒園質(zhì)量等級差異與提升成本。地方政府通常規(guī)定不同質(zhì)量等級的幼兒園使用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，高質(zhì)高價。但不同質(zhì)量等級幼兒園的價格標(biāo)準(zhǔn)差異微弱，不能明顯地反映不同質(zhì)量等級幼兒園的成本差異，更不能體現(xiàn)幼兒園質(zhì)量提升成本。質(zhì)量提升成本是指幼兒園在質(zhì)量提升過程中支出的費(fèi)用。如果幼兒園增加投入以提升質(zhì)量，但未能如期達(dá)到質(zhì)量等級要求，就不能提高收費(fèi)，那么其新增投入就無從支出。以北京市為例，一級、二級和三級園之間相近等級的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅相差 150 元/生/月。區(qū)域內(nèi)幼兒園質(zhì)量等級分布類似金字塔結(jié)構(gòu)，幼兒園質(zhì)量等級從二級提升至一級的困難程度明顯大于從三級提升至二級。但是，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的兩個級差的收費(fèi)差距卻是相同的。

價格標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能激發(fā)管理者和教師工作積極性。普惠性幼兒園價格標(biāo)準(zhǔn)決定著幼兒園管理者和幼兒園教師的回報空間。在很多普惠性民辦幼兒園中，教師工資完全依靠幼兒園收費(fèi)來維持。一般情況下，教師工資福利要占到幼兒園收入的 60%～75%。

（二）固化的價格標(biāo)準(zhǔn)掣肘了普惠性學(xué)前教育的發(fā)展

普惠性學(xué)前教育規(guī)模擴(kuò)增困難。擴(kuò)增普惠性學(xué)前教育規(guī)模是當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的重要目標(biāo)。但在價格標(biāo)準(zhǔn)不能實際、及時地反映辦園成本變化和差異的情況下，普惠性學(xué)前教育規(guī)模擴(kuò)增面臨著諸多難題。普惠性學(xué)前教育對公共財政過度依賴，缺乏自我生存與發(fā)展能力。事實上，政府制定價格標(biāo)準(zhǔn)的做法雖穩(wěn)定了家庭投入額度，卻打破了家庭、政府和社會三方聯(lián)合平衡普惠性幼兒園收支的現(xiàn)實機(jī)制，未能建立起三方合理分擔(dān)學(xué)前教育成本、共同推進(jìn)普惠性學(xué)前教育發(fā)展的動態(tài)機(jī)制。

普惠性學(xué)前教育資源配置效率提升困難。在價格標(biāo)準(zhǔn)與公共財政投入分離的情況下，普惠性學(xué)前教育的資源配置效率難以提升。在向普惠性幼兒園撥付公共財政資金時，教育行政部門很少評估公共財政投入、幼兒園收費(fèi)與幼兒園辦園成本是否平衡，以及公共財政投入與家庭投入在幼兒園辦園成本中各自占據(jù)的比例。公辦園通常能夠獲得充裕的公共財政支持，其資源閑置和浪費(fèi)的現(xiàn)象屢見不鮮。普惠性民辦園獲得的公共財政支持常常不足或與需求不匹配，導(dǎo)致已經(jīng)獲得的或新獲得的公共教育資源難以充分發(fā)揮效用。

普惠性學(xué)前教育質(zhì)量保障與提升困難。首先，固化的價格標(biāo)準(zhǔn)難以助力普惠性幼兒園質(zhì)量問題的解決。由于不能增加幼兒園的收入，一些民辦園就想盡辦法節(jié)約幼兒園開支。由于回報空間有限，一些管理者疏于管理，教師懈怠保教。其次，普惠性幼兒園質(zhì)量提升的動力和可行性不足。一是價格標(biāo)準(zhǔn)的等級差異微弱，在一定程度上降低了普惠性幼兒園追求更高教育質(zhì)量的動力。質(zhì)量提升成本無從支付的狀況，增加了普惠性幼兒園改革的風(fēng)險。二是價格標(biāo)準(zhǔn)制約了教師的回報空間，使得普惠性幼兒園難以吸引高素質(zhì)教師，學(xué)前教育質(zhì)量難保證。三是普惠性幼兒園常常將有限的新增資源用于物質(zhì)投入，不能持續(xù)改進(jìn)幼兒園教育質(zhì)量。公辦幼兒園受制于公共財政支出制度的約束，難以將新增投入用于人員回報。一些普惠性民辦幼兒園因教師流動大，亦不愿意將新增投入用于教師培養(yǎng)培訓(xùn)。一些普惠性民辦幼兒園認(rèn)為物質(zhì)投入能更快、更直觀地顯現(xiàn)效果，所以，更愿意將新增投入用于環(huán)境或設(shè)備。

普惠性幼兒園彈性定價機(jī)制模型

（一）基本原理

政府應(yīng)該改變限定普惠性幼兒園價格標(biāo)準(zhǔn)的策略，通過改革幼兒園定價機(jī)制保障普惠性幼兒園自身的運(yùn)營與發(fā)展，增強(qiáng)學(xué)前教育的普惠性。如公式（1）所示，在基于價格的收費(fèi)所得、政府財政投入與幼兒園辦園成本三要素之間，普惠性幼兒園應(yīng)保持基本的平衡關(guān)系。政府不能只是規(guī)定價格這一單一要素的水平或范圍，而應(yīng)在定價機(jī)制中確立不同要素間的彈性關(guān)系。

辦園成本－財政投入＝收費(fèi) （1）

成本分擔(dān)比例是構(gòu)建幼兒園彈性定價機(jī)制的關(guān)鍵指標(biāo)。在本研究中，彈性定價反映了財政投入、家庭負(fù)擔(dān)與辦園成本間的變化關(guān)系。研究需要在三個要素的動態(tài)關(guān)系中用適當(dāng)?shù)墓藏斦度爰捌錁?biāo)準(zhǔn)來維系幼兒園收入與支出的平衡，并保障家庭成本分擔(dān)維系在合理的比例范圍內(nèi)，以保障學(xué)前教育的普惠性。幼兒園收取的保育教育費(fèi)按照“非義務(wù)教育階段家庭合理分擔(dān)教育成本”的原則，統(tǒng)籌考慮政府投入、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、辦園成本和群眾承受能力等因素制定。有學(xué)者測算，我國的幼兒園成本分擔(dān)比例應(yīng)為“政府大約分擔(dān) 50%，家庭分擔(dān) 25%～35%，幼兒園分擔(dān) 10%～15%，社會分擔(dān) 10%～15%”。鑒于目前我國學(xué)前教育成本分擔(dān)主體實際上只有政府和家庭兩方的局面，以及政府學(xué)前教育財政投入有待進(jìn)一步增加的狀況，本研究將家庭分擔(dān)比例確 定 為 25% ～35% ，政 府 分 擔(dān) 比 例 相 應(yīng) 為65%～75%，即公式（2）

65%≤財政投入/辦園成本≤75% （2）

（二）模型的設(shè)定與選擇

第一，反映物價指數(shù)對幼兒園辦園成本的影響，以維持幼兒園收支的動態(tài)平衡。物價指數(shù)是反映各個時期商品價格水平變動情況的綜合指標(biāo)。如果物價指數(shù)大于 1，表示物價上升；如果物價指數(shù)小于 1，表示物價下降。但物價指數(shù)是一個滯后性數(shù)據(jù)。在預(yù)算新一年的幼兒園辦園成本時，可使用上一年度幼兒園實際辦園成本與上一年度物價指數(shù)相乘的做法，來估計本年度辦園成本。由此推測，本研究加入對物價指數(shù)的考量，以增強(qiáng)幼兒園對社會環(huán)境變化的應(yīng)對能力，即公式（3）。

上一年度辦園成本×上一年度物價指數(shù)－財政投入＝收費(fèi) （3）

第二，在“可盈利、不分紅”的非營利屬性約定下，設(shè)置發(fā)展基金，用于幼兒園自身的建設(shè)發(fā)展與質(zhì)量提升。普惠性幼兒園為非營利幼兒園，其獲得的資金結(jié)余不能用于利潤分配，只能用于幼兒園自身的發(fā)展與建設(shè)。幼兒園彈性定價機(jī)制模型中主動設(shè)立發(fā)展基金項目，將其與幼兒園辦園成本并置固定，保障幼兒園可持續(xù)發(fā)展，減少幼兒園改革教育質(zhì)量的風(fēng)險。本研究將發(fā)展基金設(shè)定為幼兒園收入的 1%，即公式（4）、公式（5）。

上一年度幼兒園辦園成本×上一年度物價指數(shù)＋發(fā)展基金－財政投入＝收費(fèi) （4）

發(fā)展基金＝1%×（財政投入＋收費(fèi)）（5）

第三，使用質(zhì)量變化系數(shù)凸顯不同質(zhì)量等級幼兒園的辦園成本差異，激勵普惠性幼兒園提升教育質(zhì)量。全國各省市幼兒園質(zhì)量等級評估中使用的質(zhì)量等級數(shù)量不一。本研究假定將幼兒園質(zhì)量等級分為五級。如果幼兒園質(zhì)量等級從最低水平的一級上升到二級，那么，質(zhì)量變化系數(shù)計為 1.1；如果質(zhì)量等級從二級上升到三級，根據(jù)質(zhì)量等級越高則上升變化越困難的原理，將質(zhì)量變化系數(shù)計為 1.2；在質(zhì)量等級為五級的情況下，最高質(zhì)量變化系數(shù)為 1.4。

反之，如果幼兒園質(zhì)量等級下滑，成本核算中就計入反向質(zhì)量變化系數(shù)，體現(xiàn)獎懲分明的原則，以激發(fā)普惠性幼兒園努力保障教育質(zhì)量。例如，根據(jù)質(zhì)量等級越低質(zhì)量下滑對幼兒的消極影響越大的原理，幼兒園質(zhì)量等級從五級降為四級，質(zhì)量變化系數(shù)計為0.9；質(zhì)量等級從四級降為三級，質(zhì)量變化系數(shù)為 0.8；質(zhì)量等級為一級，最低質(zhì)量變化系數(shù)為 0.6。

第四，保障教師和管理者工資在政府調(diào)控下維持在合理的水平范圍內(nèi)，并支持教師和管理者工資隨物價指數(shù)和幼兒園教育績效靈活變化。一方面，提高幼兒園教師工資待遇，吸引優(yōu)秀教師長期從教，解決普惠性幼兒園建設(shè)與質(zhì)量提升中的難題。另一方面，使幼兒園管理者通過正當(dāng)渠道獲得合理回報，杜絕管理者降低質(zhì)量獲取利潤的做法，激勵管理者加強(qiáng)對幼兒園的投入與管理。合理的薪酬制度設(shè)計能夠有效地激勵管理者擴(kuò)大普惠性幼兒園的規(guī)模，提高其資源配置效率和質(zhì)量。這需要在定價機(jī)制中給予政府調(diào)控教師與管理者工資的主導(dǎo)權(quán)，規(guī)定政府財政投入與人員工資水平間關(guān)系，防止幼兒園支付給教師和管理者的工資過低或過高。

同時，定價機(jī)制中需對教師工資和管理者工資進(jìn)行捆綁處理，杜絕以往民辦幼兒園降低教師工資獲取管理回報的做法。定價機(jī)制要實現(xiàn)教師工資和管理者工資的同升同降。例如，政府可以規(guī)定普惠性幼兒園教師工資參考當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育階段教師工資水平發(fā)放，管理者的工資以教師平均工資為基數(shù)上浮，政府規(guī)定管理者工資的上浮幅度范圍。在確定是否給幼兒園提供財政支持時，政府要將教師和管理者工資水平是否合乎規(guī)定要求作為考察標(biāo)準(zhǔn)與交換條件。

第五，糾正普惠性幼兒園對物質(zhì)環(huán)境和設(shè)備過度投入，以及浪費(fèi)物質(zhì)資源的現(xiàn)象，提高資源配置效率。定價機(jī)制應(yīng)弱化物質(zhì)成本與幼兒園質(zhì)量的關(guān)系，以及物質(zhì)成本在辦園成本中的比重，強(qiáng)化人力成本與幼兒園質(zhì)量的關(guān)系和在辦園成本中的比重。這需要在幼兒園成本核算中將人力成本與物質(zhì)成本分離。

同時，定價機(jī)制中應(yīng)將教師工資、管理者工資、幼兒園發(fā)展基金、幼兒園教育質(zhì)量等變量的關(guān)系設(shè)置成正相關(guān)關(guān)系。在幼兒園雇傭高質(zhì)量的教師，支付的教師工資越高時，幼兒園管理者可以獲得的工資也更高，幼兒園獲得的發(fā)展基金就可能更多，幼兒園教育質(zhì)量就可能得到明顯的提高。為此，本研究將辦園成本的計算方法設(shè)置為公式（6）。

幼兒園辦園成本＝上一年度人員工資總額×物價指數(shù)×質(zhì)量變化系數(shù)＋上一年度物質(zhì)投入×物價指數(shù)＋發(fā)展基金 （6）

（三）模型的確立

綜合以上考慮，本研究將公式（5）和公式（6）代入公式（1）中，得到公式（7），即呈現(xiàn)普惠性幼兒園定價機(jī)制。

上一年度人員工資總額×物價指數(shù)×質(zhì)量變化系數(shù)＋上一年度物質(zhì)投入×物價指數(shù)＋1% ×（財政投入＋收費(fèi)）－財政投入＝收費(fèi) （7）

通過對公式（7）的簡化演算得到公式（8），表示幼兒園收入與支出之間的關(guān)系。

（上一年度人員工資總額×質(zhì)量變化系數(shù)＋上一年度物質(zhì)投入）×物價指數(shù)＝99%×（財政投入＋收費(fèi)） （8）

對公式（8）簡單運(yùn)算得到收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定價公式（9），即普惠性幼兒園彈性定價機(jī)制模型。

（上一年度人員工資總額×質(zhì)量變化系數(shù)+上一年度物質(zhì)投入）×物價指數(shù)/99%－財政投入＝收費(fèi) （9）

研究啟示與展望

（一）研究啟示

首先，彈性定價機(jī)制有利于普惠性幼兒園維持收支平衡，助推普惠性學(xué)前教育的規(guī)模擴(kuò)增。在彈性定價機(jī)制的使用中，幼兒園收費(fèi)與公共財政投入形成了動態(tài)調(diào)節(jié)關(guān)系，幼兒園自身可以及時通過調(diào)整收費(fèi)或獲得財政支持抵消辦園成本的變化，有效地應(yīng)對外部環(huán)境的變化，維持幼兒園的收支平衡。以吸引更多的幼兒園選擇進(jìn)入普惠性學(xué)前教育行列，擴(kuò)增普惠性學(xué)前教育的規(guī)模。

其次，彈性定價機(jī)制為普惠性幼兒園的質(zhì)量提升提供了發(fā)展基金支持，并鼓勵幼兒園將新增投入用于人力資本，有益于普惠性學(xué)前教育質(zhì)量的不斷提升。彈性定價機(jī)制設(shè)置了幼兒園發(fā)展基金，為幼兒園質(zhì)量提升提供了專門的支持。從模擬應(yīng)用結(jié)果來看，在幼兒園教育質(zhì)量提升或新增投入用于人力資本的情況下，普惠性幼兒園能夠獲得更多的發(fā)展基金。如果融入政府對普惠性幼兒園教師和管理者工資水平的規(guī)定，在彈性定價機(jī)制的運(yùn)作下，普惠性幼兒園管理者能夠正當(dāng)?shù)孬@得激勵性報酬，教師工資能夠得到有效的保障和提高，其管理和教育積極性能夠被充分調(diào)動起來，普惠性學(xué)前教育質(zhì)量就能得到不斷提升。

（二）未來展望

彈性定價機(jī)制支持政府在普惠性學(xué)前教育管理中建立靈活的進(jìn)入和退出機(jī)制，并保證財政投入的靈活性。依據(jù)彈性原則，本研究主張，根據(jù)幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例評價幼兒園是否具有普惠性，而不是簡單地根據(jù)幼兒園收費(fèi)多少來判斷幼兒園是否屬于普惠性幼兒園。在學(xué)前教育財政投入總額和分配標(biāo)準(zhǔn)確定的情況下，政府和幼兒園可以運(yùn)用彈性定價機(jī)制計算各幼兒園的收費(fèi)額度，依據(jù)幼兒園收費(fèi)占其辦園成本的比例評價其是否具有普惠性。這樣，在保證幼兒園收支平衡的前提下，受辦園成本和質(zhì)量變化系數(shù)等因素的影響，普惠性幼兒園的收費(fèi)可以是不同的，一所幼兒園是否具有普惠性也可以是動態(tài)變化的。

在財政支出能力或物價指數(shù)變化的情況下，政府部門可以動態(tài)調(diào)整財政投入力度，使普惠性幼兒園的成本分擔(dān)比例維持在合理的水平范圍，且不影響幼兒園及時通過調(diào)整收費(fèi)來保持收支平衡。這使教育財政投入保持了一定程度的靈活性。

當(dāng)然，彈性定價機(jī)制的效果需要配合其他普惠性幼兒園管理辦法才能發(fā)揮良好作用。其中，最重要的是，加強(qiáng)對普惠性幼兒園辦園成本核算的監(jiān)督與檢查，以及對普惠性幼兒園教育質(zhì)量的評價與監(jiān)督。在彈性定價機(jī)制的使用中，人力成本與物質(zhì)成本的實際支出需要普惠性幼兒園報告和政府核查，教育質(zhì)量變化系數(shù)需要依據(jù)幼兒園教育質(zhì)量評價與督導(dǎo)工作的結(jié)果來設(shè)置，有賴于評估部門客觀、公正的評價。

本文轉(zhuǎn)載自“ 中國教科院”。選自2019年第5期《教育研究》。作者馮婉楨，系北京師范大學(xué)教育學(xué)部副教授；吳建濤，系中國教育科學(xué)研究院教育督導(dǎo)評估研究所副研究員。不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。