*來源：華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)教育科學(xué)版（ID：ECNU_xbjk），作者：吳華、姬華蕾

民辦教育對國家教育發(fā)展的貢獻(xiàn)至今被局限在資源性貢獻(xiàn)的范疇內(nèi)討論，而其獨(dú)特的體制性貢獻(xiàn)沒有引起學(xué)界關(guān)注。民辦教育對國家教育發(fā)展有三大獨(dú)特貢獻(xiàn)：第一，推動了教育權(quán)（辦學(xué)權(quán)）從政府壟斷向政府與社會分享的回歸，從而建立了民辦教育合法性的權(quán)利基礎(chǔ)；第二，民辦教育所具有的“帕累托改進(jìn)”與自由選擇特征開辟了改善教育公平的全新視野；第三，在教育領(lǐng)域初步驗(yàn)證了“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的理論假設(shè)，為發(fā)展民辦教育和優(yōu)先發(fā)展民辦教育提供了符合工具理性與實(shí)踐理性的邏輯基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞: 民辦教育, 體制性貢獻(xiàn), 教育權(quán)分享, 教育公平, 體制優(yōu)勢

民辦教育對國家教育發(fā)展有兩類貢獻(xiàn)。一類是資源性貢獻(xiàn)，其標(biāo)志是增加了教育供給：到2018年底，全國各級各類民辦學(xué)校（含學(xué)前教育）18.35萬所，占全國學(xué)校總數(shù)35.36%，在校學(xué)生5378.21萬人，占全國在校學(xué)生總數(shù)19.49%；僅義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的財(cái)政貢獻(xiàn)（節(jié)約財(cái)政一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)）就超過2000億元（表1）（教育部，2019）。這些都是顯而易見的事實(shí)，已經(jīng)被人們廣泛關(guān)注和充分討論，本文不再贅述。但對于民辦教育更加重要的一類體制性貢獻(xiàn)，即基于選擇市場化的發(fā)展路徑為國家教育發(fā)展做出的獨(dú)特貢獻(xiàn)，卻沒有引起人們足夠的關(guān)注，其中，打破公辦教育對教育權(quán)（辦學(xué)權(quán)）的壟斷，促成教育權(quán)由政府壟斷向政府與社會分享結(jié)構(gòu)的回歸；為教育公平提供市場化解決方案；以及由民辦教育和公辦教育實(shí)踐的比較引發(fā)的觀念變革—民辦教育優(yōu)于公辦教育等三項(xiàng)貢獻(xiàn)最為重要，相關(guān)研究才剛剛開始（吳華，2019）。

民辦教育在“增加教育供給、改善教育公平、優(yōu)化資源配置、擴(kuò)大教育開放、推動教育變革”等方面都有重要貢獻(xiàn)和獨(dú)特價(jià)值，現(xiàn)在看來，上面的這些認(rèn)識除了指出民辦教育對教育公平的貢獻(xiàn)以外，其余談的都是民辦教育的資源型貢獻(xiàn)。如果我們不能在中國改革開放的歷史背景下把民辦教育最重要的貢獻(xiàn)揭示出來，民辦教育無論在法律上還是在實(shí)踐中就永遠(yuǎn)不能真正確立與公辦教育平等的政治、法律地位。

一、民辦教育實(shí)踐促成了教育權(quán)（辦學(xué)權(quán)）向民間的回歸

對人類教育活動的歷史考察表明，人類最早的教育乃是家庭或部落中成年人對未成年人的示范與訓(xùn)誡，經(jīng)過“巫、師一體”的階段后，專門的教職人員和教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，學(xué)校開始成為教育活動的主要場所。以中國古代教育為例，雖然在中國西周以前有過一個(gè)“學(xué)在官府”的政府壟斷辦學(xué)權(quán)的階段，但這更應(yīng)該看成是一種自然壟斷，即社會對專門學(xué)問還沒有形成足夠大的需要，民間也沒有足夠的財(cái)力支撐學(xué)校的運(yùn)行，所以，“學(xué)在官府”并不是民間不可以辦學(xué)，在史料上也沒有發(fā)現(xiàn)政府不允許民間辦學(xué)的規(guī)定（李國均，2000，第9—47頁；樊繼軒，2019，第14—74頁）。春秋以降，以孔子為代表的私人辦學(xué)開始興起，政府和民間各自利用相關(guān)的教育機(jī)構(gòu)和教職人員開展教育活動，民間開始從事獨(dú)立的辦學(xué)活動，中外皆然。

從人類教育活動發(fā)展的歷史順序來看，民間在政府以外享有從事教育活動的權(quán)利乃是一種自然狀態(tài)，而且發(fā)生得更早，也更普遍，并且從來沒有喪失過，只是學(xué)校教育—在專門的教育機(jī)構(gòu)中進(jìn)行的教育活動受制于社會發(fā)展水平（供給和需求都受限）要晚于自然狀態(tài)的教育活動，世界各國教育的演進(jìn)與發(fā)展有著大致相似的軌跡和類似的制度安排（陳桂生，1986；吳式穎，1999，第1—154頁）。但是，新中國建國以后，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，民間從事教育活動（辦學(xué)）的權(quán)利被剝奪，政府壟斷了辦學(xué)（教育）權(quán)利，結(jié)果體現(xiàn)出了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的普遍特征（短缺經(jīng)濟(jì)在教育領(lǐng)域的表現(xiàn)），即教育資源提供嚴(yán)重不足：學(xué)前教育毛入園率10.6%，小學(xué)階段毛入學(xué)率94.0%，初中階段毛入學(xué)率66.4%，高中階段毛入學(xué)率33.6%，高等教育毛入學(xué)率2.7%（騰訊網(wǎng)，2018）。

改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和教育需求的增長，政府壟斷教育活動的現(xiàn)實(shí)變得越來越不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，民間辦學(xué)作為公辦教育的補(bǔ)充重新登上歷史舞臺成為必然。因而，作為社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，民辦教育應(yīng)運(yùn)而生，促成了教育權(quán)從國家（政府）壟斷向國家（政府）與社會（政府以外的社會組織與公民個(gè)人）分享的回歸?！吨腥A人民共和國憲法》第十九條第四款“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！?/p>

《中華人民共和國教育法》第二十六條第二款“國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體、其他社會組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！薄吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第二條“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動，適用本法?！彪m然現(xiàn)行各種法律都沒有明確指出公民個(gè)人和社會組織享有辦學(xué)的權(quán)利，但《憲法》《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律制定鼓勵(lì)公民個(gè)人和社會組織辦學(xué)行為的法律規(guī)范，其前提是被鼓勵(lì)主體享有這種權(quán)利。在民辦教育的實(shí)踐推動下，“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人”重新獲得了“舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的權(quán)利（《民辦教育促進(jìn)法》第二條）。教育不再是政府壟斷的活動，發(fā)展民辦教育成為政府以外的社會組織與公民個(gè)人的合法權(quán)利②③。遺憾的是，民辦教育的這個(gè)貢獻(xiàn)被學(xué)術(shù)界所忽視。現(xiàn)在各界大談“教育現(xiàn)代化”，但如果沒有民辦教育推動教育權(quán)利的重構(gòu)，一個(gè)只有公辦教育的教育體制絕不可能滿足社會對教育的多樣化需求，因而也不可能是一個(gè)現(xiàn)代化的教育體系。

促成教育權(quán)（辦學(xué)權(quán)）從國家（政府）壟斷向國家（政府）與社會（政府以外的社會組織與公民個(gè)人）分享的回歸是民辦教育對國家教育發(fā)展的第一大貢獻(xiàn)，民辦教育所有其他貢獻(xiàn)，無論是資源性還是體制性的貢獻(xiàn)都建立在此基礎(chǔ)之上。

二、開辟了改善教育公平的全新視野與有效實(shí)踐④

如果說在教育領(lǐng)域有什么主題是公共政策關(guān)注的中心，那就非“教育公平”莫屬了。但是，“教育公平”雖然受到普遍關(guān)注，學(xué)界對于“教育公平”的內(nèi)涵依然是眾說紛紜（吳華，2017）。對教育公平的關(guān)注和信念是人們更愿意相信公辦教育的重要理由，也是人們懷疑民辦教育的重要理由，其實(shí)這只是諸多先入為主的幻覺之一。教育部發(fā)布的“2017年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作報(bào)告”（教育部, 2018a）顯示，從2013年到2017年底的短短5年間，全國通過“義務(wù)教育基本均衡縣”驗(yàn)收的縣區(qū)已經(jīng)超過2400個(gè)，占全國縣級行政區(qū)總額的80%以上，政府推進(jìn)教育公平的力度不可謂不大，成績不可謂不顯著。但我們?nèi)绻钊爰?xì)致地去分析政府公布的數(shù)據(jù)就會發(fā)現(xiàn)，即便我們不考慮條件最好的學(xué)校與條件最差的學(xué)校之間的差距（相當(dāng)于圖3中樣本數(shù)據(jù)在平均數(shù)上下各兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差），而只衡量在平均水平上下一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之間的學(xué)校辦學(xué)條件差距，小學(xué)差距在2.6倍，初中差距在2倍（見圖2，圖3），而這些困擾對于民辦教育并不存在（吳華，2017)。

民辦教育對教育公平的創(chuàng)新性貢獻(xiàn)可以通過圖4的圖示（模型）得到生動的說明。

圖2 各年度通過認(rèn)定縣和未認(rèn)定縣的差異系數(shù)⑤

圖3 標(biāo)準(zhǔn)差與樣本分布區(qū)間的關(guān)系

說明：深藍(lán)區(qū)域是距平均值小于一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之內(nèi)的數(shù)值范圍。在正態(tài)分布中，此范圍所占比率為全部數(shù)值之68%。對于正態(tài)分布，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之內(nèi)（深藍(lán)，藍(lán)）的比率合起來為95%。對于正態(tài)分布，正負(fù)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之內(nèi)（深藍(lán)，藍(lán)，淺藍(lán)）的比率合起來為99%。

圖4 民辦教育促進(jìn)教育公平示意圖

第一種方式，發(fā)展民辦教育導(dǎo)致教育機(jī)會增加（圖4）：PS1+NS>PS。無論公辦教育還是民辦教育都是一種具體的教育形態(tài)，他們雖然體制不同，但在實(shí)現(xiàn)教書育人的社會職能上并無二致，具有同樣的公共性和公益性⑥。與2002年底《民辦教育促進(jìn)法》頒布時(shí)相比，民辦學(xué)校增加了12萬所，民辦學(xué)校在校生增加了4200萬人，這極大地?cái)U(kuò)展了社會的教育機(jī)會。

第二種方式，發(fā)展民辦教育有助于薄弱公辦學(xué)校增加財(cái)政投入，從而縮小公辦學(xué)校之間（特別是義務(wù)教育）辦學(xué)條件差距。根據(jù)圖5顯示的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，由于民辦教育分享的公共財(cái)政資金在生均水平上分別只有公辦教育的5%—17%，因此，發(fā)展民辦教育對公辦教育產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)溢出效應(yīng)有助于公辦薄弱學(xué)校獲得更多的財(cái)政資金（公共教育資源），這個(gè)數(shù)額在義務(wù)教育階段相當(dāng)于2000億元（2019年），占當(dāng)年義務(wù)教育階段一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)的10%左右⑦。

圖5 2007—2013年民辦學(xué)校公共財(cái)政預(yù)算撥款生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)（民辦學(xué)校公共財(cái)政預(yù)算撥款生均經(jīng)費(fèi)/全國生均事業(yè)費(fèi)）根據(jù)相關(guān)年度《全國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》測算、繪制

對于所有選擇民辦學(xué)校的學(xué)生而言，意味著他們放棄被公辦教育壟斷的體制性權(quán)益，但從理性人角度，如果不是因?yàn)樗麄兺瑫r(shí)可以獲得更大的發(fā)展性利益，這個(gè)選擇將不會發(fā)生。所以，民辦教育通過以上方式促進(jìn)了這個(gè)變化，這個(gè)變化雖然不符合經(jīng)典意義上的“帕累托改進(jìn)”（在公共資源按學(xué)生人數(shù)分配的現(xiàn)代公共教育財(cái)政體制建立之前，學(xué)生進(jìn)入民辦學(xué)校意味著學(xué)生權(quán)益受損），但因?yàn)樵谶@個(gè)變化過程中（從公辦教育到民辦教育）所產(chǎn)生的“制度紅利”，在終極意義上仍然是一個(gè)毫無疑問的“帕累托改進(jìn)”。

第三種方式，發(fā)展民辦教育有助于從公辦學(xué)校分流有特殊需要的學(xué)生，從而縮小公辦學(xué)校（特別是義務(wù)教育階段）內(nèi)部和公辦學(xué)校之間的生源差距?！皞€(gè)別差異”（包括個(gè)體在生理、心理上的差異和經(jīng)濟(jì)、社會上的差異）是教育活動最重要的約束條件，但公辦教育的統(tǒng)一性要求導(dǎo)致學(xué)生的個(gè)別差異被制度性忽視，這也是學(xué)生選擇民辦學(xué)校的重要原因。民辦教育的發(fā)展給那些不適應(yīng)公辦教育、不適應(yīng)公辦學(xué)校體制特征的學(xué)生提供了新的選擇機(jī)會，客觀上縮小了公辦學(xué)校中學(xué)生的個(gè)別差異，這無論對于選擇民辦學(xué)校的學(xué)生還是選擇公辦學(xué)校的學(xué)生，都更有利于他們獲得適宜的教育。如果做更具體的分析，選擇民辦學(xué)校的學(xué)生共同點(diǎn)或相似性增加，而留在公辦學(xué)校的學(xué)生，他們的差異性縮小⑧。

迄今為止，解決教育公平的主要政策思路都只限于通過縮小公辦學(xué)校之間的差距以實(shí)現(xiàn)教育公平的公共政策目標(biāo)。這一政策思路在觀念上是合理的，但在實(shí)踐上并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，因?yàn)楣降谋举|(zhì)是主體權(quán)利的保障，即權(quán)利相同的人（組織）應(yīng)該受到無例外和無差異的同樣對待。因此，當(dāng)公共資源不足以支撐權(quán)利主體受到無例外和無差異的同樣對待時(shí)，不公平就是一個(gè)必然結(jié)果。對于公辦教育而言，在城市化進(jìn)程帶來的“資源分層集聚”與“非均衡團(tuán)聚”現(xiàn)實(shí)沒有緩解乃至逆轉(zhuǎn)以前，首都與地方、中心城市與一般城市、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間對公共資源不同的集聚能力決定了公辦教育不可能真正克服教育不公平問題。而民辦教育恰恰通過市場機(jī)制為改善教育公平開辟了新的道路。

三、顯示了民辦教育的體制優(yōu)勢

民辦教育的快速發(fā)展必然引起人們在公辦教育和民辦教育兩種體制之間進(jìn)行比較。目前流行的說法是：“民辦教育和公辦教育互有長處和短處，應(yīng)該取長補(bǔ)短，共同發(fā)展”。問題在于，這是一種微觀和靜態(tài)的視角，當(dāng)我們在一個(gè)既定的格局中觀察公辦學(xué)校和民辦學(xué)校時(shí)，上述判斷可以部分反映教育的現(xiàn)實(shí)，比如“公辦學(xué)校不收費(fèi)，而民辦學(xué)校有更多的靈活性”等等，但是，我們能夠因?yàn)槟壳皣衅髽I(yè)在若干壟斷領(lǐng)域強(qiáng)于民營企業(yè)就說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)優(yōu)于市場經(jīng)濟(jì)嗎？顯然不能。因此，對公辦教育和民辦教育之間制度優(yōu)勢的比較，無法通過典型學(xué)校之間的比較來得出合理的結(jié)論，因?yàn)樗麄冎g的約束條件太不相同了，他們之間的比較需要另外一種分析框架。

這種新的分析框架就是理性思維的基本邏輯。在面對兩個(gè)和兩個(gè)以上備選方案的決策活動中，決策者為了做出理性抉擇—使決策主體的效用最大化，需要在一些重要的維度上對被選方案進(jìn)行比較和排序：優(yōu)先排除在某個(gè)重要維度上沒有達(dá)到基本要求的不合格方案，接著毫不遲疑地排除劣勢方案—在每一個(gè)維度上都比別的方案差，然后對剩余的非劣方案（至少在一個(gè)維度上不是最差的）進(jìn)行排序，最終，根據(jù)排序結(jié)果做出選擇。雖然抽象討論排序模型（多目標(biāo)決策、多指標(biāo)決策等）會顯得比較復(fù)雜，但結(jié)合真實(shí)情境的分析反而會簡單得多。下面我們就從公平、效率、選擇性三個(gè)方面（維度）對民辦教育的制度優(yōu)勢進(jìn)行更為一般性的分析。

先說公平。公平的要義是“同樣的人同樣對待”。雖然這是一個(gè)眾說紛紜的話題，但在以下幾個(gè)方面還是形成了廣泛的共識：第一，沒有對公共資源（共同財(cái)產(chǎn)）的分配就不存在不公平；第二，平均分配公共資源（共同財(cái)產(chǎn)）是保障公平的首選方案；第三，如果有足夠的理由不能平均分配公共資源（共同財(cái)產(chǎn)），應(yīng)該向弱勢個(gè)體（群體）傾斜；第四，在第三條的情形中也要體現(xiàn)第二條的要求，也就是在弱勢群體內(nèi)部應(yīng)該平等對待每一個(gè)成員的合法權(quán)利⑨。顯然，因?yàn)榈谝粭l，公辦教育具有不公平的內(nèi)在基因，而民辦教育不存在這種基因；第二、三條，是我國公辦教育的歷史遺留問題，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的公共資源等級分配體系，其典型案例就是至今仍然存在的各種或明或暗的“重點(diǎn)學(xué)校制度”；最后，由于我國公辦教育的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征，導(dǎo)致它也很難滿足第四條的要求，比如在城鄉(xiāng)之間分配公共資源時(shí)更多向城市傾斜就是一種普遍現(xiàn)象。上面的分析表明，公辦教育比民辦教育更容易受到公平問題的困擾（吳華，2017）。

我們是否能夠通過縮小公辦教育系統(tǒng)內(nèi)部的學(xué)校差距來克服公辦教育面臨的教育公平難題呢？理論上存在這種可能性，但實(shí)踐上的可行性非常小。2012年9月5日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2012]48號），提出“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)是：每一所學(xué)校符合國家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到保障。教育資源滿足學(xué)校教育教學(xué)需要，開齊國家規(guī)定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質(zhì)。學(xué)校班額符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，消除“大班額”現(xiàn)象。率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，縣域內(nèi)學(xué)校之間差距明顯縮小。

到2015年，全國義務(wù)教育鞏固率達(dá)到93%，實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達(dá)到65%；到2020年，全國義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%，實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達(dá)到95%。”我們說，實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo)是否就是義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)呢？顯然不是的。這個(gè)“基本目標(biāo)”只是政府的工作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了這個(gè)工作目標(biāo)也只意味著義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)得到改善，但它本身并不是描述義務(wù)教育均衡發(fā)展的合適標(biāo)準(zhǔn)，比如本文上面提到的那些通過了國家驗(yàn)收的“義務(wù)教育基本均衡縣”，學(xué)校之間的辦學(xué)條件差距平均仍然在2倍以上，這怎么能算是均衡發(fā)展呢？一般而言，在縣域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展需要經(jīng)歷三個(gè)階段：第一個(gè)階段，消除學(xué)校之間辦學(xué)條件差距；第二個(gè)階段，消除學(xué)校之間教育教學(xué)質(zhì)量差距；第三個(gè)階段，消除單個(gè)學(xué)校對學(xué)生發(fā)展的限制。上個(gè)世紀(jì)末以來，政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的努力基本屬于完成第一階段的政策目標(biāo)（中共中央、國務(wù)院，2019）。

根據(jù)教育部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測算，到2017年底，全國有義務(wù)教育階段學(xué)校21.89萬所（教育部, 國家統(tǒng)計(jì)局, 財(cái)政部. 2018)，如果辦學(xué)條件最好的學(xué)校與平均水平之間的差距是1000萬—5000萬，則消除這個(gè)差距需要投入資金兩萬億到十萬億；當(dāng)年公共財(cái)政投入的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)約16900億（教育部, 國家統(tǒng)計(jì)局, 財(cái)政部. 2018)，按5%的基本建設(shè)資金比例測算約850億；因此，可以大致推算公辦教育要完成均衡發(fā)展第一階段的目標(biāo)需要20年到120年！（估算的時(shí)間跨度這么大，主要是缺乏系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)）問題在于，實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)是否就是義務(wù)教育均衡發(fā)展了呢？仍然不是，而實(shí)現(xiàn)第二階段的均衡發(fā)展目標(biāo)更加困難！因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候涉及更多非標(biāo)準(zhǔn)化的如師資、管理、品牌等異質(zhì)教育資源投入，全球范圍內(nèi)普遍的擇校現(xiàn)象就是這種現(xiàn)實(shí)的反映。至于實(shí)現(xiàn)第三階段目標(biāo)，在現(xiàn)行管理體制和管理模式中根本就不可能⑩。

公益性是我們在教育公平維度比較公辦教育和民辦教育的另外一個(gè)視角。公辦教育由于其在人們觀念中形成的公益表象常常受到不切實(shí)際的贊譽(yù)和過高的期望。事實(shí)上，在產(chǎn)品層面，公辦教育為社會提供的教育服務(wù)與民辦教育為社會提供的教育服務(wù)在教育屬性上并沒有區(qū)別，他們具有同樣的公益性；但是在組織層面，公辦學(xué)校的非營利性是一個(gè)預(yù)設(shè)的法律事實(shí)，不管一所公辦學(xué)校是否被內(nèi)部人控制而損害學(xué)生和其他相關(guān)人群的利益，并不改變組織本身的非營利屬性和享有非營利組織的政策優(yōu)惠，而民辦學(xué)校的非營利性及由此得到的政策優(yōu)惠則需要通過審計(jì)才能得到確認(rèn)，即便它選擇了非營利性法人的法律規(guī)范也不能改變這個(gè)約束。如果我們的比較到此為止，就很容易形成公辦學(xué)校比民辦學(xué)校更有公益性和公辦教育比民辦教育更有公益性的觀念，進(jìn)而形成公辦教育比民辦教育更加公平的虛假聯(lián)想。但是，如果我們注意到本文上面提供的事實(shí)：民辦教育用1%的公共財(cái)政資源卻向社會提供了約20%的公共教育服務(wù)，那么，在社會層面，民辦教育和公辦教育誰更有公益性呢？公辦教育因公益性而更公平的虛假聯(lián)想也就不復(fù)存在了。

再談效率。效率的本意是產(chǎn)出與投入的比值。當(dāng)人們用較小的代價(jià)（投入）獲得較大的成果（產(chǎn)出）時(shí)我們就說生產(chǎn)活動是有效率的。民辦教育由于以下兩個(gè)方面的原因而奠定了它的效率基礎(chǔ)。第一，在微觀層面，一切不符合人民（消費(fèi)者）需要的民辦學(xué)校都將被市場無情地淘汰。生存下來的民辦學(xué)校一定是比被淘汰的民辦學(xué)校能夠更好地滿足市場的需要，正是通過這樣一種優(yōu)勝劣汰機(jī)制，保證了民辦教育擁有充滿活力的微觀基礎(chǔ)。第二，在宏觀層面，民辦教育的資源配置流程只包括學(xué)校（生產(chǎn)者）和學(xué)生（消費(fèi)者），可以最大限度地將資源（學(xué)費(fèi)）用于教育教學(xué)活動。公辦教育則不同，在教育生產(chǎn)活動中，政府通過征稅從納稅人獲取財(cái)政資源（稅收），然后通過財(cái)政（行政）管理體系再將稅收的一部分通過復(fù)雜的配置過程分配到學(xué)校，由于增加了政府這個(gè)中間環(huán)節(jié)，導(dǎo)致納稅人付出同樣的代價(jià)時(shí)，必定有一部分稅收（財(cái)政資源）不能用于教育教學(xué)活動，從而降低了資源配置的宏觀效率。因此，無論是宏觀效率還是微觀效率，民辦教育都具有比公辦教育更高的制度效率。

最后說選擇性。無論是公辦教育還是民辦教育，都希望向社會提供多樣化的教育產(chǎn)品（服務(wù)），但是，由于公辦教育受到比民辦教育更多的約束，比如在義務(wù)教育階段的“均衡性約束”以及計(jì)劃體制與多樣性的天然矛盾，導(dǎo)致公辦教育不可能為社會提供足夠多樣性的教育產(chǎn)品（服務(wù)）。更嚴(yán)重的是，公辦教育生產(chǎn)的教育產(chǎn)品（服務(wù)）即便擁有了一定的多樣性，也缺乏內(nèi)生的活力來保持和豐富這種多樣性，因?yàn)楣k學(xué)校之間并不存在相互學(xué)習(xí)、持續(xù)改進(jìn)的內(nèi)源性進(jìn)化機(jī)制，而這恰恰是民辦教育能夠持續(xù)提升其品質(zhì)和效率的重要源泉。這還只是對兩種教育體系生產(chǎn)的多樣性所做的比較分析，如果結(jié)合消費(fèi)者行為，民辦教育在滿足消費(fèi)者需要方面的優(yōu)勢就更加明顯了。正如我們在前面所論證過的，在義務(wù)教育階段，公辦教育對家長和學(xué)生選擇權(quán)的限制，使得公辦學(xué)校的多樣性喪失實(shí)際意義，而民辦教育由于同時(shí)具有兩種多樣性，從而能夠更好地滿足社會對多樣化、優(yōu)質(zhì)教育的需要?。在這個(gè)問題上，我們還可以就民辦教育沒有在高等教育階段取得對公辦教育的優(yōu)勢發(fā)現(xiàn)新的理由：民辦教育相對于公辦教育的選擇性優(yōu)勢在高等教育階段并不突出，在一定程度上還不如公辦高等教育有更多的選擇性。這個(gè)理由可以為我們更加客觀、全面理解民辦教育的制度優(yōu)勢提供有益的參考。

經(jīng)合組織（OECD）對于私立學(xué)校優(yōu)勢的研究獲得了一些與本文不同的發(fā)現(xiàn)?。其中最重要的發(fā)現(xiàn)是私立學(xué)校的優(yōu)勢與“社會經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢”學(xué)生之間存在高度相關(guān)性。這個(gè)結(jié)果表面上看起來并沒有指向本文的結(jié)論—民辦教育的制度優(yōu)勢，但如果我們進(jìn)一步追問，為什么“社會經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢人群”要選擇私立學(xué)校呢？那我們就會得到同樣的結(jié)論，因?yàn)樗搅W(xué)?！褶k學(xué)校更有利于學(xué)生發(fā)展，而這不正是民辦教育制度優(yōu)勢的本質(zhì)意義嗎？

當(dāng)然，公辦教育也有很多的制度優(yōu)勢，比如對于快速推進(jìn)義務(wù)教育就具有民辦教育不可比擬的制度優(yōu)勢。同時(shí)，由于公辦教育產(chǎn)生的“免費(fèi)幻覺”，盡管是虛假的，但也在一定程度上增加了公眾的獲得感，與我們的體制設(shè)計(jì)保持了協(xié)調(diào)性。

理解“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的另一個(gè)視角是，除了在建立義務(wù)教育的制度方面公辦教育具有民辦教育無法替代的制度優(yōu)勢以外，在教育領(lǐng)域的所有其他方面，民辦教育（私立教育）的表現(xiàn)都更為出色?。所以，在一般意義上，我們說民辦教育優(yōu)于公辦教育仍然具有合理性。

從兩種制度運(yùn)行機(jī)制的視角，我們對“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的判斷可以給出更有說服力的論證。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，有好的民辦學(xué)校，也有好的公辦學(xué)校，有差的民辦學(xué)校也有差的公辦學(xué)校，具體學(xué)校之間的比較并不能判斷公辦教育和民辦教育孰優(yōu)孰劣，但如果我們據(jù)此得出公辦教育和民辦教育各有優(yōu)劣無法比較的敷衍結(jié)論則是荒謬的?。以此來觀照公辦教育和民辦教育兩種制度設(shè)計(jì)，在運(yùn)行機(jī)制上，公辦教育至今依然是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，而民辦教育則是典型的市場經(jīng)濟(jì)模式，雖然公辦教育幾乎壟斷了所有公共教育資源，并以壓倒性的價(jià)格優(yōu)勢提供標(biāo)準(zhǔn)化的公共教育服務(wù)，但正是由于其只適宜提供標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品的制度局限和工業(yè)文明特征，使其在以自由選擇為基石的市場經(jīng)濟(jì)和以多樣性、靈活性、個(gè)性化和持續(xù)優(yōu)化為特征的現(xiàn)代教育潮流面前應(yīng)對失措，無法滿足現(xiàn)代社會對教育多樣性的需要?。

改革開放的實(shí)踐使人們在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域破除了“政府無所不能”“公比私好”等錯(cuò)誤觀念。人們認(rèn)識到，通常所說的計(jì)劃經(jīng)濟(jì) “集中力量辦大事”的優(yōu)點(diǎn)只局限在“大事”的范疇，而在那些需要“分散力量辦小事”的社會活動領(lǐng)域，分散決策的市場經(jīng)濟(jì)比集中決策的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)更加有效。只要我們客觀冷靜地觀察就會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)世界大部分的人類活動，包括教育活動，都是由這樣一個(gè)一個(gè)的小事所構(gòu)成，因此更適合分散力量來辦。遺憾的是，這種在整個(gè)社會都已經(jīng)成為常識的觀念革命在教育領(lǐng)域始終沒有完成，“公比私好”依然是教育領(lǐng)域占統(tǒng)治地位的主流意識形態(tài)。

民辦教育的實(shí)踐打破了政府對教育的壟斷，教育領(lǐng)域的市場力量開始成長。更重要的是，人們看到了民辦教育的卓越表現(xiàn)，民辦教育僅用1%的公共財(cái)政資金就可以為社會提供20%的公共教育服務(wù)，使得“公比私好”的說教也不再那么理直氣壯，民辦教育推動了教育領(lǐng)域的思想解放和觀念變革，政府不得不承認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是：發(fā)展教育是政府的責(zé)任但不是政府的特權(quán)。即便政府迫于意識形態(tài)的壓力不承認(rèn)“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的事實(shí)和邏輯，但“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的觀念已經(jīng)開始成長并受到人們的正視（吳華，2019）。

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注釋

①表1的資料來源是：中華人民共和國教育部政府門戶網(wǎng)站. 2018年全國教育事業(yè)發(fā)展基本情況年度發(fā)布.

②按我國法律規(guī)定，除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可（《行政許可法》第十四、十五、十七條）。因此，國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人向教育行政部門申請辦學(xué)，無論是否批準(zhǔn)，都不是教育行政部門決定申請人是否擁有辦學(xué)權(quán)，而是對申請人提供的辦學(xué)條件是否達(dá)到政府的要求的評價(jià)和審批。

③民間重新獲得辦學(xué)權(quán)也非一蹴而就。在1982年《中華人民共和國憲法》頒布以后很長時(shí)間，民間沒有從事學(xué)歷教育的權(quán)利，只能舉辦各種培訓(xùn)班。1986年《義務(wù)教育法》沒有鼓勵(lì)民間舉辦實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校的條款；1992年1月鄧小平南巡講話之前政府沒有允許民間舉辦學(xué)歷教育學(xué)校；1993年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，第一次提出“國家對社會團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針”（十六字方針）；1997年國務(wù)院《社會力量辦學(xué)條例》頒布，是民辦教育第一個(gè)行政法規(guī)，重申了國家對民辦教育的“十六字方針”；2002年底，全國人大常委會通過《民辦教育促進(jìn)法》，“十六字方針” 調(diào)整為“國家對民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針”，規(guī)定“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”（第五條），以法律形式明確了民辦教育的合法地位?！?016年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法>的決定》沒有修改關(guān)于2002年《民辦教育促進(jìn)法》中關(guān)于辦學(xué)權(quán)的規(guī)定。民間獲得的辦學(xué)權(quán)得到延續(xù)?！?/p>

④只要民辦學(xué)校分享的公共教育資源在生均水平上不多于公辦學(xué)校就符合“帕累托改進(jìn)”的經(jīng)典定義：系統(tǒng)從狀態(tài)1到狀態(tài)2時(shí)，有人獲益而無人受損的變化。而如果對“帕累托改進(jìn)”的理解不限于封閉系統(tǒng)，則只要有外部資源進(jìn)入，“帕累托改進(jìn)”的發(fā)生將成為常態(tài)，這正是民辦教育的圖景。

⑤圖2出自教育部“2017年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作報(bào)告”（ http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_2018

⑥人們現(xiàn)在常常混淆教育活動的公益屬性和學(xué)校這種社會機(jī)構(gòu)的組織屬性。對于教育活動而言，她是否具有公益性不在于這種活動由什么機(jī)構(gòu)來組織和實(shí)踐，而在于活動的內(nèi)容和形式是否有助于學(xué)生的發(fā)展，比如二戰(zhàn)期間日本和德國法西斯的軍國主義教育就不能說具有公益性（自然科學(xué)知識的教學(xué)另當(dāng)別論）；對于學(xué)校而言，只有當(dāng)它的收入結(jié)余不向辦學(xué)者進(jìn)行分配時(shí)，才是一個(gè)非營利組織。因此，一個(gè)非營利組織舉行的活動也可能是有害社會的，因而不具有公益性，而一個(gè)營利組織舉行的活動也可以是有益于社會的，因而具有公益性。

⑦根據(jù)圖1顯示的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，由于民辦教育分享的公共財(cái)政資金在生均水平上分別只有公辦教育的5%—17%，因此，發(fā)展民辦教育對公辦教育產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)溢出效應(yīng)有助于公辦薄弱學(xué)校獲得更多的財(cái)政資金（公共教育資源），這個(gè)數(shù)額在義務(wù)教育階段相當(dāng)于2000億元（2019年），占當(dāng)年義務(wù)教育階段一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)的10%左右。

⑧最近幾年來，政府以禁止“掐尖”為名限制民辦學(xué)校自主招生，既不合法，也不合理。本文作者吳華在“政府只能依法管理民辦教育—對當(dāng)前若干“涉民”言論合法性的質(zhì)疑”（https://news.tianyancha.com/ll_xllxxioy6j.html）、“民辦教育礙著誰了？—對當(dāng)前民辦教育政策合理性的質(zhì)疑”（https://www.sohu.com/a/332993030_99970825）等文章中對此有系統(tǒng)詳細(xì)的論述。

⑨美國哈佛大學(xué)教授羅爾斯在其享譽(yù)全球的政治學(xué)著作《正義論》中提出的保障公平正義的兩個(gè)基本原則：“第一個(gè)原則：每個(gè)人對于所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；第二個(gè)原則：社會的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在機(jī)會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。”與我們此處基于常識的概括大同小異。

⑩完成第一階段的均衡發(fā)展目標(biāo)，主要受財(cái)力約束。理論上，只要限制辦學(xué)條件好的學(xué)校繼續(xù)改善辦學(xué)條件的力度，同時(shí)加快辦學(xué)條件差的學(xué)校改善辦學(xué)條件的速度，則校際辦學(xué)條件差距終將縮小乃至消失。但在義務(wù)教育均衡發(fā)展的第二階段，縮小學(xué)校間辦學(xué)質(zhì)量差距，僅僅有錢是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。學(xué)校文化、管理水平、教師的專業(yè)發(fā)展水平和職業(yè)態(tài)度、辦學(xué)特色、生源結(jié)構(gòu)，等等，并不存在保證提升教育質(zhì)量的萬應(yīng)良方。在義務(wù)教育均衡發(fā)展的第三階段，“消除對學(xué)生發(fā)展的約束”與公辦教育之間存在難以調(diào)和的體制性沖突。

?也正因?yàn)槿绱?，地方教育行政機(jī)關(guān)對民辦學(xué)?？鐓^(qū)域自主招生的不當(dāng)限制不但在目前的法律體系中是一種違法行為，而且會嚴(yán)重?fù)p害民辦教育的制度效率，實(shí)在是非常愚蠢的行為。

?有人對“民辦教育優(yōu)于公辦教育”這個(gè)判斷的方法論提出質(zhì)疑，認(rèn)為民辦學(xué)校有好有壞，怎么可以籠統(tǒng)地做出民辦教育優(yōu)于公辦教育的判斷呢？消除這一類疑問的要點(diǎn)在于，我們的結(jié)論不依賴于抽樣，任何具體學(xué)校的表現(xiàn)都不會對兩者整體比較的結(jié)果產(chǎn)生決定性的影響，就好像我們說“市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”時(shí)并不依賴于具體的民營企業(yè)與國有企業(yè)的比較是同樣的道理。在方法論上，通過抽樣只能獲得事物之間相關(guān)性的概率判斷，而只有機(jī)制分析才更有可能接近對事物之間因果性的認(rèn)識。

?改革開放以前中國大陸實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制；改革開放以后，中國大陸逐步放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，從十四屆三中全會提出“讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”到十八屆三中全會提出“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，市場經(jīng)濟(jì)體制成為中國道路的基本經(jīng)濟(jì)制度，而在全球市場化背景下理解中國大陸經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的唯一合乎邏輯的理由就是“市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”。

?公辦教育必須滿足“基本公共服務(wù)均等化”的要求，否則就違背了教育公平的原則，這也意味著公辦教育無法在滿足“基本公共服務(wù)均等化”的同時(shí)向社會提供多樣化的教育服務(wù)。理論上徹底解決這個(gè)問題的唯一出路就是全面實(shí)施“教育憑證制度”，實(shí)現(xiàn)“教育基本公共服務(wù)均等化”從實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)的轉(zhuǎn)變，通過充分保障公辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，有效克服公辦教育的體制局限，但這種回歸更加證明了“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的判斷。

?目前地方政府出臺限制民辦中小學(xué)跨區(qū)域招生的政策從反面證實(shí)了民辦學(xué)校在市場競爭中的巨大優(yōu)勢。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)教育科學(xué)版”，作者吳華、姬華蕾。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。