*來(lái)源：江蘇高教（ID：jiangsugaojiao），作者：劉亮軍，王一濤

民辦高校進(jìn)入分類管理過(guò)渡期后，舉辦者頻繁變更的問(wèn)題成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。立足民辦高校舉辦者的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與辦學(xué)動(dòng)機(jī)，從舉辦者辦學(xué)和政府規(guī)制兩個(gè)視角分析了變更問(wèn)題的特征、誘因及影響，闡明民辦高校舉辦者變更的緣由大多是“學(xué)?？刂茩?quán)私利”問(wèn)題。當(dāng)前推進(jìn)民辦高等教育治理體系與治理能力建設(shè)是政府義不容辭的責(zé)任，建立“舉辦者變更規(guī)程、強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管和發(fā)揮屬地治理”的新機(jī)制，不斷規(guī)范民辦高校舉辦者變更工作，是促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展的有效措施。

作者簡(jiǎn)介/劉亮軍：廈門(mén)大學(xué)教育研究院博士生，鄭州科技學(xué)院校長(zhǎng)助理、副教授；王一濤：蘇州大學(xué)教育學(xué)院教授、教育學(xué)博士

舉辦者變更的巨大交易數(shù)額反映了舉辦者對(duì)利益控制的固有需求，也充分說(shuō)明民辦高等教育并購(gòu)市場(chǎng)的出現(xiàn)給民辦高校未來(lái)發(fā)展帶來(lái)新的境遇。實(shí)際上，民辦高校與企業(yè)從實(shí)質(zhì)上來(lái)講是兩種不同類型的組織，企業(yè)控股股東可以通過(guò)市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)控制權(quán)轉(zhuǎn)移并獲取利益。

總體來(lái)看，這些高校舉辦者變更時(shí)個(gè)人變更為企業(yè)、企業(yè)變更為企業(yè)成為主要形式。舉辦者之所以愿意變更主要出于獲得舉辦權(quán)繼承和股東變更手續(xù)簡(jiǎn)便的考慮。舉辦者變更為企業(yè)后可以通過(guò)公司股份繼承方式間接實(shí)現(xiàn)對(duì)舉辦權(quán)的繼承；而民辦高校舉辦者變更的手續(xù)繁瑣，每次都有清算等強(qiáng)制性限制條件。將自然人舉辦者變更為公司舉辦者，可以通過(guò)工商層面的股東登記間接實(shí)現(xiàn)對(duì)舉辦權(quán)的變更。

作為舉辦方的企業(yè)，雖然是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)浪潮中摸爬滾打出來(lái)的，但動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)環(huán)境具有不確定性也是不爭(zhēng)的事實(shí)，市場(chǎng)一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)或經(jīng)營(yíng)等突變型風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)鏈條就會(huì)波動(dòng)甚至斷裂，就會(huì)嚴(yán)重影響和制約學(xué)校的發(fā)展，進(jìn)而暴發(fā)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)事件。近年銀川能源學(xué)院由于舉辦者資金鏈斷裂不得不進(jìn)行舉辦者變更就是例證。

新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱新《民辦教育促進(jìn)法》）實(shí)施以來(lái)，全國(guó)已有30個(gè)省域出臺(tái)了促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的意見(jiàn)。在《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》〔以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”（送審稿）〕尚未正式發(fā)布之時(shí)，民辦高校舉辦者的頻繁變更問(wèn)題引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

舉辦者變更實(shí)質(zhì)上就是學(xué)?？刂茩?quán)（舉辦權(quán)）的交易行為，這種交易行為的雙方都有其誘因與動(dòng)機(jī)。舉辦者變更對(duì)民辦高校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、發(fā)展動(dòng)力和辦學(xué)水平都將會(huì)產(chǎn)生重大影響，在國(guó)家推進(jìn)教育治理體系與治理能力建設(shè)的要求下，加強(qiáng)和規(guī)范民辦高校舉辦者變更的規(guī)制監(jiān)管實(shí)屬必要。

一、民辦高校舉辦者的現(xiàn)狀與辦學(xué)動(dòng)機(jī)

民辦學(xué)校的“舉辦者”是指以出資、籌資等方式，發(fā)起、倡議并具體負(fù)責(zé)創(chuàng)辦民辦學(xué)校的社會(huì)組織或公民個(gè)人［1］。新《民辦教育促進(jìn)法》第十條指出：“舉辦民辦學(xué)校的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)具有法人資格。舉辦民辦學(xué)校的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力?！币虼?，民辦高校的舉辦者既可能是自然人，也可能是社會(huì)組織。舉辦者在民辦高校的發(fā)展中扮演關(guān)鍵角色，主導(dǎo)作用突出。 

（一）民辦高校舉辦者的現(xiàn)實(shí)特征

筆者收集了74所獨(dú)立設(shè)置的民辦本科高校官網(wǎng)辦學(xué)信息，這些民辦本科高校有20年以上的辦學(xué)歷史，占我國(guó)獨(dú)立設(shè)置民辦本科高?？倲?shù)的48%。通過(guò)對(duì)學(xué)校舉辦者類型的分析，舉辦者為自然人和私營(yíng)企業(yè)分別占比17.6%和62.2%，是舉辦者的主體力量，除此之外，舉辦者類型還包括社會(huì)組織、基金會(huì)、民主黨派、政府部門(mén)等。87.7%的民辦高校由1個(gè)舉辦者所舉辦，12.3%的民辦高校由2個(gè)或多個(gè)舉辦者所舉辦。

作為自然人的舉辦者具有如下特征。

一是舉辦者普遍高齡化。自然人舉辦的民辦高校大多數(shù)是從20世紀(jì)80~90年代開(kāi)始創(chuàng)建。這些滾動(dòng)發(fā)展的學(xué)校辦學(xué)校齡都在25年左右，舉辦者個(gè)人的年齡普遍在60歲以上。

二是舉辦者的教育情懷深厚。舉辦者是改革開(kāi)放后誕生的首批創(chuàng)業(yè)者。學(xué)校是舉辦者的精神家園，舉辦者視學(xué)校如自己的子女一樣，百般呵護(hù)、悉心經(jīng)營(yíng)，這批舉辦者的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神和辦學(xué)成效贏得了社會(huì)尊重。

三是舉辦者個(gè)人權(quán)力集中。舉辦者經(jīng)歷了艱難的辦學(xué)歷程后，把學(xué)校的人事、財(cái)務(wù)、基建等控制權(quán)抓在手里。舉辦者通常擔(dān)任董事會(huì)的重要職務(wù)，董事會(huì)是民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)核心，董事長(zhǎng)是“一把手”和“掌舵者”，權(quán)力高度集中，大多實(shí)行“一元制”管理。權(quán)力集中雖然提高決策效率，但也帶來(lái)決策風(fēng)險(xiǎn)。

四是舉辦者擁有較高的社會(huì)地位。舉辦者辦學(xué)前的職業(yè)背景有公辦學(xué)校教師、行政機(jī)構(gòu)退休干部和企業(yè)家等，很多是全國(guó)人大代表、政協(xié)委員、各民主黨派成員。

作為私營(yíng)企業(yè)的舉辦者具有如下特征。

一是企業(yè)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)。私營(yíng)企業(yè)大多數(shù)都是投資（控股）集團(tuán)和實(shí)業(yè)（房地產(chǎn)）有限公司，這些集團(tuán)（公司）的主營(yíng)業(yè)務(wù)是科技、房地產(chǎn)、信息技術(shù)、教育等實(shí)業(yè)，在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)占有一定份額，有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)活動(dòng)能力。

二是企業(yè)與學(xué)校融合度高。民辦高校離不開(kāi)舉辦企業(yè)的大幅投入與鼎力支持，學(xué)校的辦學(xué)文化、管理文化、人才培養(yǎng)模式等都會(huì)受到企業(yè)的影響。學(xué)校發(fā)展依賴企業(yè)支持較多，雙方融合發(fā)展度高。校企產(chǎn)學(xué)研合作突出，學(xué)校發(fā)展受企業(yè)影響較大。

三是用企業(yè)管理風(fēng)格推動(dòng)學(xué)校發(fā)展。企業(yè)希望在自己產(chǎn)業(yè)鏈條中增加教育板塊，從而實(shí)現(xiàn)辦學(xué)利益的最大化。企業(yè)用優(yōu)厚待遇聘請(qǐng)公辦高校退休的專家型校長(zhǎng)到民辦高校擔(dān)任校長(zhǎng)職務(wù)，給予校長(zhǎng)較大工作權(quán)力，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)治理學(xué)校的作用凸顯，打造辦學(xué)品牌和增長(zhǎng)點(diǎn)較快，用經(jīng)營(yíng)企業(yè)的管理方式推動(dòng)民辦高?？焖侔l(fā)展。

（二）民辦高校舉辦者的辦學(xué)動(dòng)機(jī)

鄔大光認(rèn)為，投資辦學(xué)是我國(guó)民辦高校的基本屬性，只要投資辦學(xué)就有獲得合理回報(bào)的動(dòng)機(jī)［2］。金成和王華認(rèn)為，民辦高校舉辦者辦學(xué)的動(dòng)機(jī)是經(jīng)濟(jì)回報(bào)、權(quán)力獲得和自我實(shí)現(xiàn)［3］。辦學(xué)動(dòng)機(jī)是舉辦者在辦學(xué)過(guò)程中形成的價(jià)值觀認(rèn)知，對(duì)學(xué)校的發(fā)展具有引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，舉辦者的辦學(xué)動(dòng)機(jī)呈現(xiàn)多樣性特點(diǎn)。

一部分舉辦者掌握辦學(xué)控制權(quán)，把獲取經(jīng)濟(jì)收益作為辦學(xué)目的。民辦高校投資辦學(xué)屬性是“慣習(xí)”問(wèn)題。文東茅指出，民辦高校舉辦者的主要目的是獲得對(duì)學(xué)校的控制權(quán)進(jìn)而可以獲得其他經(jīng)濟(jì)利益［4］。閻鳳橋等用“商業(yè)性市民社會(huì)”概念來(lái)論證我國(guó)民辦高校舉辦者投資屬性［5］。舉辦者掌握學(xué)校實(shí)際控制權(quán),就是以獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)為直接動(dòng)機(jī)。如果把經(jīng)濟(jì)回報(bào)看作是一個(gè)光譜的話，從舉辦學(xué)校的初期，更多的舉辦者都是期望靠近逐利性一端，這是民辦高校的現(xiàn)實(shí)性特質(zhì)。

民辦高校的舉辦者多為私營(yíng)企業(yè)，私營(yíng)企業(yè)本身就是市場(chǎng)的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，對(duì)經(jīng)濟(jì)收益的訴求最強(qiáng)烈，為股東創(chuàng)造價(jià)值和利潤(rùn)是其本質(zhì)屬性，掌握經(jīng)濟(jì)利益才能使民辦高校發(fā)展有強(qiáng)勁基礎(chǔ)。從民辦高?，F(xiàn)實(shí)發(fā)展的屬性來(lái)看，追求經(jīng)濟(jì)利益仍是民辦高校舉辦者的重要?jiǎng)訖C(jī)?！　?/p>

也有一部分舉辦者堅(jiān)持公益理念，把建設(shè)百年名校作為奮斗目標(biāo)。隨著我國(guó)教育政策的變革，教育公益性不斷彰顯，作為舉辦者的企業(yè)家、民主黨派成員或社會(huì)知名人士，越來(lái)越重視民辦教育事業(yè)的社會(huì)效益。

按照馬斯洛的需求層次理論，追求更高層次的需求、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值成為一種動(dòng)機(jī)。作為自然人的舉辦者，個(gè)人及家族生存問(wèn)題已經(jīng)解決，其追求自身價(jià)值和社會(huì)責(zé)任在發(fā)生變化，從“經(jīng)濟(jì)人”向“自我實(shí)現(xiàn)人”轉(zhuǎn)型；有的舉辦者對(duì)世界著名私立大學(xué)品牌效應(yīng)耳濡目染，對(duì)大學(xué)精神與教育價(jià)值內(nèi)涵的認(rèn)知得到提升。

中國(guó)民辦教育研究專家吳華教授認(rèn)為，民辦教育的發(fā)展是情懷誘發(fā)了辦學(xué)，但更重要的是辦學(xué)提升了情懷。舉辦者把建設(shè)百年名校作為奮斗目標(biāo)，辦學(xué)內(nèi)驅(qū)力與日俱增，堅(jiān)持“錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)”和“特色辦學(xué)”戰(zhàn)略，主動(dòng)開(kāi)展國(guó)際化交流，適應(yīng)教育多元化需求，努力創(chuàng)辦人民滿意的民辦大學(xué)，追求“涅槃重生”。

二、民辦高校舉辦者變更的特征及誘因

截至2020年8月，民辦高校舉辦者變更呈現(xiàn)頻繁增長(zhǎng)趨勢(shì)。據(jù)教育部官網(wǎng)對(duì)民辦高校舉辦者變更的批復(fù)（公示），全國(guó)有10所民辦高校申請(qǐng)舉辦者變更。舉辦者變更呈現(xiàn)一些新的特征，舉辦者變更頻繁的背后存在多重誘因。

（一）民辦高校舉辦者變更的特征

1.知名民辦高校進(jìn)行舉辦者變更。舉辦者變更一直伴隨著我國(guó)民辦高校的發(fā)展歷程，但早期民辦高校舉辦者變更比較隱蔽，而且往往是學(xué)校在面臨重大風(fēng)險(xiǎn)和困難，無(wú)法持續(xù)辦學(xué)的情況下才進(jìn)行舉辦者變更。但是，近年來(lái)一些辦學(xué)時(shí)間長(zhǎng)、辦學(xué)水平和知名度較高、社會(huì)聲譽(yù)較好的民辦高校主動(dòng)進(jìn)行舉辦者變更，在社會(huì)產(chǎn)生較大影響。

如2019年7月22日，宇華教育以14.92億元人民幣收購(gòu)濟(jì)南雙勝教育咨詢有限公司持有山東英才學(xué)院90%的股權(quán)，獲得山東英才學(xué)院90%的舉辦者權(quán)。山東英才學(xué)院是山東最大的民辦高校，擁有在校生3.15萬(wàn)人，其2017和2018財(cái)年稅后凈利潤(rùn)分別為人民幣7080萬(wàn)元和9101萬(wàn)元。學(xué)校的學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)在全國(guó)同類高校一直保持領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。該校舉辦者變更在民辦高等教育領(lǐng)域引起巨大反響，以“山東英才學(xué)院被收購(gòu)”在百度熱搜榜進(jìn)行搜索，顯示有14,800,000條相關(guān)信息，社會(huì)影響大。

2.舉辦者變更涉及的交易金額巨大。在新《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施后，民辦高校舉辦者變更、學(xué)校并購(gòu)等情況頻繁發(fā)生，而且交易金額巨大，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。

僅在2019年8月就發(fā)生5起關(guān)于民辦高等院校的收購(gòu)案，所涉及的總交易金額達(dá)到43.8億人民幣。其中中教控股（HK0839）、中國(guó)新華教育（HK2779）、宇華教育（HK6169）、中國(guó)春來(lái)（HK1969）、希望教育（HK1765）分別發(fā)布收購(gòu)公告，其目標(biāo)學(xué)校主要為獨(dú)立學(xué)院和民辦職業(yè)院校。從香港證券交易所和深圳證券交易所可以看到，從2017年到2019年，全國(guó)有9個(gè)教育集團(tuán)參與并購(gòu)國(guó)內(nèi)36所民辦高校，并購(gòu)涉及16個(gè)省、1個(gè)自治區(qū)和1個(gè)直轄市，并購(gòu)總金額達(dá)到136.864億元（見(jiàn)表1）。

舉辦者變更的巨大交易數(shù)額反映了舉辦者對(duì)利益控制的固有需求，也充分說(shuō)明民辦高等教育并購(gòu)市場(chǎng)的出現(xiàn)給民辦高校未來(lái)發(fā)展帶來(lái)新的境遇。實(shí)際上，民辦高校與企業(yè)從實(shí)質(zhì)上來(lái)講是兩種不同類型的組織，企業(yè)控股股東可以通過(guò)市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)控制權(quán)轉(zhuǎn)移并獲取利益。

3.變更為企業(yè)的舉辦者成為新主流。全國(guó)10所民辦高校進(jìn)行的舉辦者變更中，從變更的類型來(lái)看，個(gè)人變更為企業(yè)6所，企業(yè)變更為企業(yè)4所。作為全國(guó)人口大省的河南民辦高校數(shù)量較多，其舉辦者變更情況也有一定的代表性，2018年1月以來(lái)6所民辦高校進(jìn)行了舉辦者變更公示。從變更類型來(lái)看，由個(gè)人變更為企業(yè)的有3所，企業(yè)變更為企業(yè)的有2所，個(gè)人變更為個(gè)人的有1所。

總體來(lái)看，這些高校舉辦者變更時(shí)個(gè)人變更為企業(yè)、企業(yè)變更為企業(yè)成為主要形式。舉辦者之所以愿意變更主要出于獲得舉辦權(quán)繼承和股東變更手續(xù)簡(jiǎn)便的考慮。舉辦者變更為企業(yè)后可以通過(guò)公司股份繼承方式間接實(shí)現(xiàn)對(duì)舉辦權(quán)的繼承；而民辦高校舉辦者變更的手續(xù)繁瑣，每次都有清算等強(qiáng)制性限制條件。將自然人舉辦者變更為公司舉辦者，可以通過(guò)工商層面的股東登記間接實(shí)現(xiàn)對(duì)舉辦權(quán)的變更。我國(guó)《公司法》第三十三條規(guī)定：“公司應(yīng)當(dāng)將股東的姓名或者名稱及其出資額向公司登記機(jī)關(guān)登記；登記事項(xiàng)發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。未經(jīng)登記或者變更登記的，不得對(duì)抗第三人?！备鶕?jù)《公司法》第七十二、七十三和七十四條規(guī)定，公司股東之間可以相互轉(zhuǎn)讓其全部或者部分股權(quán)，也可以向股東以外的人轉(zhuǎn)讓股權(quán)。

因此，公司層面的股東變更，只需要在公司登記機(jī)關(guān)（各級(jí)工商行政部門(mén)）辦理變更登記即可，而不必經(jīng)過(guò)教育行政部門(mén)同意。很多民辦高校的教育投資公司內(nèi)部股東及其股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，學(xué)校的實(shí)際控制人也在發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，但學(xué)校名義上的舉辦者仍是一個(gè)整體的教育投資公司，學(xué)校教職員工有時(shí)也不清楚，教育行政部門(mén)更是難以監(jiān)管［6］。

（二）民辦高校舉辦者變更的誘因

現(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為，控制權(quán)的價(jià)值就是在控制權(quán)交易中的“控制權(quán)溢價(jià)”，即收購(gòu)方為購(gòu)買目標(biāo)公司控股股權(quán)而支付的價(jià)格與購(gòu)買非控股股權(quán)交易價(jià)格相比超出的價(jià)格部分, 民辦高校舉辦者頻繁變更的根源就是舉辦者的控制權(quán)私利問(wèn)題［7］。基于已有舉辦者變更的院校樣本研究發(fā)現(xiàn)，舉辦者不管是主動(dòng)變更還是被動(dòng)變更，都是舉辦者控制權(quán)及控制權(quán)收益的變化。

1.舉辦者代際傳承問(wèn)題促使變更加快。筆者分析了國(guó)內(nèi)191位民辦高校舉辦者的年齡,發(fā)現(xiàn)60歲及以上的舉辦者共68位（占35.6%），三分之一的民辦高校舉辦者年齡超過(guò)60歲，尤其是70歲以后接班人問(wèn)題就是舉辦者必須面對(duì)的問(wèn)題［8］。舉辦者年齡偏大，讓子女接班往往是舉辦者的首要選擇。但是很多民辦高校的舉辦者往往沒(méi)有“能夠”又 “愿意”接班的家族成員。舉辦者深知掌握民辦高校的控制權(quán)可以有巨大的經(jīng)濟(jì)收益，這些收益可以通過(guò)市場(chǎng)交易進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

很多舉辦者也意識(shí)到舉辦者變更交易成本較高，而且由于交易額度過(guò)大會(huì)導(dǎo)致政府的監(jiān)管和審查，但在代際傳承問(wèn)題解決不了的情況下，舉辦者只能考慮通過(guò)舉辦者變更的方式出售學(xué)校的控制權(quán)。

2.舉辦者所屬企業(yè)有風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不得不變更。個(gè)別民辦高校原來(lái)的舉辦者沒(méi)有能力繼續(xù)舉辦學(xué)校而不得已進(jìn)行變更出讓控制權(quán)。民辦高校的控制權(quán)就是管理權(quán)和決策權(quán)，最重要的控制權(quán)是校長(zhǎng)等人事的任免權(quán)和對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)的決策權(quán)［9］。

作為舉辦方的企業(yè)，雖然是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)浪潮中摸爬滾打出來(lái)的，但動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)環(huán)境具有不確定性也是不爭(zhēng)的事實(shí)，市場(chǎng)一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)或經(jīng)營(yíng)等突變型風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)鏈條就會(huì)波動(dòng)甚至斷裂，就會(huì)嚴(yán)重影響和制約學(xué)校的發(fā)展，進(jìn)而暴發(fā)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)事件。近年銀川能源學(xué)院由于舉辦者資金鏈斷裂不得不進(jìn)行舉辦者變更就是例證。

3.舉辦者對(duì)政策的防御性認(rèn)知而變更。新《民辦教育促進(jìn)法》已經(jīng)明確選擇非營(yíng)利性民辦高校不能獲得辦學(xué)回報(bào)，只有在終止辦學(xué)的時(shí)候才能獲得補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。選擇營(yíng)利性民辦高校雖然可以獲得辦學(xué)回報(bào)，但很難享受優(yōu)惠政策，生存和發(fā)展空間受限。舉辦者在經(jīng)歷了艱辛辦學(xué)的打拼與考驗(yàn)，在面臨新法新政推進(jìn)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)情境下，面對(duì)選擇困境的時(shí)候，很多舉辦者無(wú)所適從，出現(xiàn)防御性心態(tài)與畏懼思想。

在國(guó)家政策指導(dǎo)下，大部分民辦高校的舉辦者是希望選擇非營(yíng)利性民辦高校，但是多數(shù)民辦高校舉辦者逐利的動(dòng)機(jī)并沒(méi)有完全消失，如果繼續(xù)通過(guò)關(guān)聯(lián)交易等方式獲得回報(bào)，則存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。這種情況下，有些學(xué)校的舉辦者轉(zhuǎn)讓學(xué)校舉辦權(quán)以獲得收益，將未來(lái)的舉辦者權(quán)益變現(xiàn)。

4.獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的緊迫性加劇變更。獨(dú)立學(xué)院作為我國(guó)民辦高校的類型之一，在國(guó)家政策的強(qiáng)力推動(dòng)下，舉辦者變更的頻率也在增加。《民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議2019年工作要點(diǎn)》指出“要制定獨(dú)立學(xué)院規(guī)范改革方案”。2020年教育部《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》指出：“把獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為高校設(shè)置工作的重中之重，積極創(chuàng)造條件推動(dòng)完成轉(zhuǎn)設(shè)。到2020年末，各獨(dú)立學(xué)院全部制定轉(zhuǎn)設(shè)工作方案，同時(shí)推動(dòng)一批獨(dú)立學(xué)院實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)?！?/p>

因?yàn)楹芏嗒?dú)立學(xué)院是由母體高校和母體高校實(shí)際控制的基金會(huì)舉辦，實(shí)際上屬于“校中校”，有些獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)土地等不達(dá)標(biāo)，這種類型的獨(dú)立學(xué)院若要轉(zhuǎn)設(shè)，首先要找到一個(gè)社會(huì)力量投資方，進(jìn)而協(xié)商進(jìn)行舉辦者變更。如2019年1月中教控股斥資2.52億元收購(gòu)濟(jì)南大學(xué)泉城學(xué)院50.91%的舉辦權(quán)，2月中國(guó)新華教育集團(tuán)支付首期3.05億元資金并購(gòu)南京財(cái)經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院。

三、舉辦者變更對(duì)民辦高校發(fā)展的影響

基于對(duì)民辦本科院校舉辦者變更的分析，發(fā)現(xiàn)舉辦者變更對(duì)民辦高校的發(fā)展產(chǎn)生不同的影響，既有正面影響，也有負(fù)面影響。舉辦者變更給民辦高校帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，也將面臨新的挑戰(zhàn)，這是民辦高校舉辦者變更中不可回避的問(wèn)題。

（一）舉辦者變更對(duì)民辦高校發(fā)展可能產(chǎn)生的正面影響

有些民辦高校因?yàn)榕e辦者過(guò)世、破產(chǎn)或者遭遇辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，進(jìn)行舉辦者變更為學(xué)校的延續(xù)發(fā)展提供了一種可能。

一是為學(xué)校注入充裕的辦學(xué)資金。民辦高校辦學(xué)資金不足是制約其辦學(xué)的重要瓶頸。新的舉辦者資金實(shí)力較為雄厚，能為學(xué)校注入大量的辦學(xué)資金，且把創(chuàng)建高水平民辦大學(xué)作為其辦學(xué)的理想和追求目標(biāo)，可以在短期內(nèi)激活民辦高校的內(nèi)生辦學(xué)動(dòng)力，促進(jìn)學(xué)校適應(yīng)民辦教育辦學(xué)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，夯實(shí)“人才強(qiáng)校”與“質(zhì)量立?！惫こ蹋粩嗵嵘褶k高校的辦學(xué)水平和綜合實(shí)力。

二是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)部治理是民辦高校發(fā)展的核心引擎。有些民辦高校內(nèi)部管理混亂，未按章程規(guī)范辦學(xué)，董事長(zhǎng)權(quán)力過(guò)大，家族化過(guò)于濃厚。新的舉辦者入駐后，可以解決原來(lái)存在的不合理問(wèn)題，提高內(nèi)部治理科學(xué)性和民主性，形成更好的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，助推民辦高校規(guī)范與快速發(fā)展［10］。新舉辦者通過(guò)優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，健全董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度，真正發(fā)揮董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)施民主管理與科學(xué)決策，從而推動(dòng)學(xué)校走向良性發(fā)展。

三是優(yōu)化學(xué)校人才培養(yǎng)體系。民辦高校與公辦高校相比雖有體制優(yōu)勢(shì)，但規(guī)范性與系統(tǒng)性的人才培養(yǎng)體系優(yōu)化整合不夠，特別是校院兩級(jí)管理、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、高層次人才隊(duì)伍和高級(jí)別科研等方面還存在較大差距。新舉辦者如果能正視制約學(xué)校辦學(xué)的問(wèn)題，緊跟高等教育發(fā)展新趨勢(shì)，充分發(fā)揮民辦機(jī)制優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展具有前瞻性的改革創(chuàng)新，把握好教育規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律，構(gòu)建學(xué)校的特色人才培養(yǎng)模式，就能推動(dòng)民辦高校向高質(zhì)量發(fā)展。

（二）舉辦者變更對(duì)民辦高校發(fā)展可能產(chǎn)生的負(fù)面影響

舉辦者或?qū)嶋H控制人的變更不僅存在控制權(quán)私利問(wèn)題，而且變更后不同的管控模式會(huì)給民辦高校發(fā)展帶來(lái)新的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，造成師生利益受損或產(chǎn)生新風(fēng)險(xiǎn)。

一是舉辦者的“非公平關(guān)聯(lián)交易”損害師生的利益。新舉辦者用巨資獲得學(xué)校的控制權(quán)，就是希望獲得比變更交易價(jià)格更多的預(yù)期效益。日常的關(guān)聯(lián)交易中，不排除存在一些舉辦者變換手段來(lái)挪用學(xué)校的有關(guān)費(fèi)用情況。 

這些“投資”辦學(xué)動(dòng)機(jī)，并非做社會(huì)慈善和社會(huì)公益，實(shí)際上可能通過(guò)各種手段挪用辦學(xué)資金，轉(zhuǎn)移既得辦學(xué)利潤(rùn)，影響學(xué)校資金流和辦學(xué)投入，使師生正常利益受到侵害，對(duì)學(xué)校可持續(xù)發(fā)展極為不利。如華東地區(qū)某高校6年間舉辦者六易其主，把學(xué)校作為標(biāo)的隨意買賣，不僅擾亂了民辦高等教育市場(chǎng)，而且造成極壞的社會(huì)影響［11］?！　?/p>

二是教育集團(tuán)化的辦學(xué)模式存在隱性風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)不少教育集團(tuán)在全國(guó)大量并購(gòu)民辦本?？聘咝?，如某教育集團(tuán)旗下已有19所民辦高校，在校生20萬(wàn)。面對(duì)瞬息萬(wàn)變的資本市場(chǎng)，教育集團(tuán)一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂或遭遇市場(chǎng)突變時(shí)可能破產(chǎn)，產(chǎn)生不可估量的風(fēng)險(xiǎn)，造成下屬多所學(xué)校運(yùn)行不穩(wěn)定和師生恐慌，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定事件。

民辦高校集團(tuán)化辦學(xué)是一種新的教育形態(tài)，在教育行政部門(mén)與學(xué)校之間增加一個(gè)管理層級(jí)，超越現(xiàn)行法律賦予的管理權(quán)限，特別是對(duì)學(xué)校資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的管理，導(dǎo)致出現(xiàn)高等教育監(jiān)管的盲區(qū)，造成政府與學(xué)校關(guān)系、高校內(nèi)部治理等方面的矛盾，影響民辦高等教育健康發(fā)展［12］。

三是新管理模式與原有管理機(jī)制產(chǎn)生沖突。舉辦者變更后的管理新機(jī)制使民辦高校的大學(xué)文化、發(fā)展規(guī)劃、績(jī)效考核和薪酬待遇等方面改變，導(dǎo)致現(xiàn)有教師的不適。并購(gòu)后主并企業(yè)實(shí)施的正式控制程度越高，越會(huì)導(dǎo)致被并企業(yè)產(chǎn)生抵觸情緒，增加內(nèi)部沖突和矛盾，不利于企業(yè)并購(gòu)后的一系列資源整合和重組［13］。

一些新舉辦者過(guò)于注重市場(chǎng)規(guī)律，忽視教育教學(xué)規(guī)律，按照企業(yè)模式更換學(xué)校原有領(lǐng)導(dǎo)班子成員，修改管理制度，插手人事安排，掌控財(cái)務(wù)大權(quán)，消減教學(xué)經(jīng)費(fèi)，這種行為導(dǎo)致與原來(lái)辦學(xué)管理機(jī)制的沖突博弈，造成教職員工獲得感差，管理骨干和優(yōu)秀教師大量流失，使學(xué)校喪失原有內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

四、民辦高校舉辦者變更的規(guī)制建議

民辦高校變更舉辦權(quán)主要有直接變更舉辦者和變更舉辦者公司控股股東兩種方式，舉辦者變更工作給政府監(jiān)管帶來(lái)很大難題，政府主管單位對(duì)舉辦者變更的有效約束很難實(shí)現(xiàn)［14］。應(yīng)建立“明確變更資質(zhì)、規(guī)范變更流程、加大市場(chǎng)監(jiān)管、實(shí)施信息公開(kāi)和完善屬地監(jiān)管”的舉辦者變更規(guī)制，不斷提升民辦高校舉辦者變更的有效性，促進(jìn)民辦高校的健康發(fā)展。

（一）明確民辦高校舉辦者變更的資質(zhì)

“實(shí)施條例”（送審稿）第五十四條提出：“民辦學(xué)校舉辦者的變更，須由舉辦者提出，在進(jìn)行財(cái)務(wù)清算后，經(jīng)學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)同意，報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)?！?/p>

一是明晰舉辦者變更的資質(zhì)。舉辦者應(yīng)是非國(guó)家機(jī)構(gòu)，具備相應(yīng)的法人資格或民事行為能力，通過(guò)主管部門(mén)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、合法合規(guī)審查的社會(huì)組織或個(gè)人。審批機(jī)關(guān)要規(guī)范舉辦者變更的前置性條件，核實(shí)舉辦者變更的合法身份，既要立足“善治”監(jiān)管，又不增加舉辦者變更的門(mén)檻，政策核定做到監(jiān)管與服務(wù)同步。

二是建立舉辦者變更的基本制度。“實(shí)施條例”（送審稿）第十一條提出：“民辦學(xué)校的舉辦者不再具備法定條件的，應(yīng)當(dāng)在6個(gè)月內(nèi)向主管部門(mén)提出變更，逾期不變更的，由審批機(jī)關(guān)或者主管部門(mén)責(zé)令變更?！敝鞴懿块T(mén)要總結(jié)舉辦者頻繁變更的規(guī)制特征，尊重舉辦者變更實(shí)際，梳理舉辦者變更的矛盾點(diǎn)，建立舉辦者變更基本制度，做好受理舉辦者變更工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)舉辦者因特殊情況（重大辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)）逾期未提出舉辦者變更的，可由政府主管部門(mén)責(zé)令強(qiáng)制變更。

（二）規(guī)范民辦高校舉辦者變更的流程

規(guī)范舉辦者變更的事前、事中和事后監(jiān)管環(huán)節(jié)和流程，遵守教育上位法和相關(guān)法律法規(guī)，正視分類管理和選擇過(guò)渡期的實(shí)際狀況。

一是嚴(yán)格舉辦者變更前的資質(zhì)審核。明確舉辦者變更主體是現(xiàn)有舉辦者，同時(shí)核實(shí)擬任舉辦者實(shí)際情況，對(duì)不同擬任者分類進(jìn)行事前審核（含強(qiáng)制變更），按照行政審批事項(xiàng)做好申請(qǐng)、公示和審批。

二是建立舉辦者變更中的負(fù)面清單。按照舉辦者變更受理清單，嚴(yán)格審核舉辦者變更材料的合法性，加大對(duì)變更學(xué)校的財(cái)務(wù)清算報(bào)告、變更協(xié)議、理事會(huì)（董事會(huì)）決議等材料審核。甄別舉辦者變更潛在的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，避免出現(xiàn)變更審批風(fēng)險(xiǎn)。

三是健全舉辦者變更后的風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制。對(duì)發(fā)現(xiàn)以不合規(guī)手段進(jìn)行舉辦者變更獲得舉辦權(quán)的自然人和社會(huì)組織，要在公眾媒體公開(kāi)發(fā)布予以撤銷變更公告，還要對(duì)相關(guān)當(dāng)事人給予追責(zé)處理。

（三）加大關(guān)聯(lián)方交易的市場(chǎng)聯(lián)合監(jiān)管

“關(guān)聯(lián)交易”是公司治理領(lǐng)域的顯性問(wèn)題，通常指基于關(guān)聯(lián)關(guān)系而發(fā)生的交易行為，其構(gòu)成要素是關(guān)聯(lián)主體和關(guān)聯(lián)交易安排的存在［15］。加強(qiáng)關(guān)聯(lián)方交易協(xié)同監(jiān)管有助于規(guī)范關(guān)聯(lián)交易的合法性。

一是建立民辦高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范制度。明確非營(yíng)利性民辦高校和營(yíng)利性民辦高校的會(huì)計(jì)制度，建立民辦高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估，減少或防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而造成的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。

二是依法落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。主管部門(mén)要解決制約民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)的阻力問(wèn)題，在過(guò)渡期內(nèi)，限定時(shí)效監(jiān)督舉辦者把資產(chǎn)過(guò)戶到學(xué)校名下。教育部門(mén)要聯(lián)合民政、銀監(jiān)、公安、市場(chǎng)監(jiān)督等相關(guān)部門(mén)，重點(diǎn)做好舉辦者變更的資金交易審查。加強(qiáng)境外上市的規(guī)范性審查，避免此類高校通過(guò) VIE 架構(gòu)運(yùn)作的各種灰色“關(guān)聯(lián)交易”［16］。

三是構(gòu)建企業(yè)投資教育風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。聯(lián)合相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定教育企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警制度，指導(dǎo)民辦高校建立辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)構(gòu)，明確辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)。定期對(duì)高校教育投資、舉辦者變更等重大問(wèn)題進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提出合規(guī)性建議和意見(jiàn)，促進(jìn)學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展［17］。

（四）實(shí)施舉辦者變更及辦學(xué)信息公開(kāi)

舉辦者變更信息要公開(kāi)接受社會(huì)、主管部門(mén)和師生等利益相關(guān)者的監(jiān)督。一是公開(kāi)民辦高校舉辦者變更信息。建立民辦高校公共信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)公開(kāi)舉辦者變更及重要辦學(xué)信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，維護(hù)利益相關(guān)者的權(quán)益。二是公開(kāi)民辦高校辦學(xué)章程。指導(dǎo)分類管理后各類民辦高校修改辦學(xué)章程，教育主管部門(mén)要加大對(duì)章程的核定備案與公開(kāi)，學(xué)校主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。三是公開(kāi)民辦高校年度財(cái)務(wù)狀況，打造民辦高校良好的社會(huì)公信力。

（五）完善舉辦者變更屬地監(jiān)管機(jī)制

民辦高校舉辦者變更管理工作涉及面廣，推動(dòng)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)同監(jiān)管才能減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，維護(hù)教育和社會(huì)公平。

一是落實(shí)國(guó)務(wù)院民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。按照十四部委職責(zé)分工，由教育部牽頭，制定國(guó)家鼓勵(lì)扶持民辦教育發(fā)展的政策，開(kāi)展對(duì)制約民辦高校舉辦者變更等問(wèn)題立項(xiàng)研究，推動(dòng)促進(jìn)民辦高校舉辦者變更和高質(zhì)量發(fā)展的制度設(shè)計(jì)。

二是完善民辦高校屬地監(jiān)管制度。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范與聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制是政府規(guī)制監(jiān)管的剛性舉措［18］。各省域要在國(guó)家政策指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，制定和完善區(qū)域性民辦高校屬地管理制度，在區(qū)域內(nèi)成立多部門(mén)協(xié)同管理、聯(lián)合督查執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)民辦高校舉辦者變更等工作的協(xié)同審批和督導(dǎo)評(píng)價(jià)。

三是健全民辦高校舉辦者變更后綜合評(píng)估制度。省級(jí)主管部門(mén)委托社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)制定民辦高校辦學(xué)綜合評(píng)估指標(biāo)體系，重點(diǎn)圍繞依法辦學(xué)、教育質(zhì)量、財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)、辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)等方面定期開(kāi)展綜合評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為政府對(duì)民辦高校政策支持和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

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本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“江蘇高教”，作者劉亮軍、王一濤。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。