本文基于新中國成立以來幼兒教師工資待遇政策變遷的歷史進(jìn)程、標(biāo)志性政策文件、所呈現(xiàn)出的階段特點(diǎn)，通過對政策的回溯性研究和趨勢性判斷相結(jié)合的方式，洞悉不同階段我國幼兒教師工資待遇的政策含義、演化路徑以及未來的發(fā)展趨勢，以期為當(dāng)下政府制定相應(yīng)保障幼兒教師工資待遇的政策提供決策參考。

幼兒教師工資待遇政策變遷歷程

新中國成立后，我國學(xué)前教育的供給制度經(jīng)歷了幾次流變，考察幼兒教師工資待遇政策的變遷歷程，必須放到學(xué)前教育最基本的供給制度變遷的大背景下。我國學(xué)前教育的供給制度經(jīng)歷了以下四個(gè)時(shí)期：新中國成立初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府的單一供給（1949—1978年）、改革開放之后私人供給的逐步合法化（1979—1992年）、私人供給井噴式增長（1993—2009年）、政府加強(qiáng)管控下多元供給模式的探索（2010年至今）。[2]配合不同時(shí)期學(xué)前教育供給制度的變化，幼兒教師工資待遇政策也相應(yīng)在不斷調(diào)整與變遷。下面以我國學(xué)前教育供給制度變遷的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為分割點(diǎn)，考察幼兒教師工資待遇政策變遷的歷程。

（一）政府單一供給時(shí)期（1949—1978年）：教師身份與工資待遇的初步確定

新中國成立初期，各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，學(xué)前教育事業(yè)也開始摸著石頭過河。在“教育為工農(nóng)服務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”的總方針指導(dǎo)下，政府確立了“為促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展和為婦女參加生產(chǎn)建設(shè)提供便利”的幼兒教育發(fā)展方針，而幼兒教師的身份與工資待遇也在此階段完成了初步確定。這一時(shí)期，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)全部由政府或集體部門供給，形成了政府和事業(yè)單位、企業(yè)、街道、農(nóng)村大隊(duì)四種不同供給方式并存的學(xué)前教育供給方式。

政府公辦的幼兒園才能獲得政府的財(cái)政投入，其內(nèi)部幼兒園教師才能享受與機(jī)關(guān)干部同等的生活待遇和保障；企業(yè)辦園資金安排非常隨意，幼兒園教師屬于企業(yè)職工，其工資福利往往根據(jù)企業(yè)“留利”多少?zèng)Q定，而留利多少取決于中央政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；街道和農(nóng)村集體辦的幼兒園附屬于街道和農(nóng)村集體的職能，基本上處于自生自滅的狀態(tài)，幼兒教師的工資待遇也缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制。[3]

表1列出了這一時(shí)期與幼兒教師工資待遇相關(guān)的三份重要的政策文件，相關(guān)政策文本分別從教師身份的界定、教師工資的經(jīng)費(fèi)來源和教師工資待遇的標(biāo)準(zhǔn)上作了規(guī)定。首先，幼兒教師的身份與人事管理是依據(jù)不同幼兒園類型而定的。政府部門所辦幼兒園的教師是與中小學(xué)教師同等編制的；企業(yè)所辦幼兒園的教師屬于本企業(yè)的職工，按照企業(yè)職工編制；而街道和農(nóng)村集體所辦幼兒園的教師則沒有國家承認(rèn)的正式編制，類似于臨時(shí)代課教師。其次，幼兒教師工資待遇的經(jīng)費(fèi)來源也是依園所類型而定的。

政府部門所辦幼兒園的教師工資經(jīng)費(fèi)來源于國家財(cái)政部門的公共財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)；企業(yè)所辦幼兒園的教師工資經(jīng)費(fèi)來源于企業(yè)自身的“留利”；街道和農(nóng)村集體所辦幼兒園的教師工資經(jīng)費(fèi)來源于集體自籌。最后，幼兒教師的工資待遇也因不同園所類型而各不相同。政府部門所辦幼兒園的教師工資及各種待遇往往對標(biāo)國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員，最有保障；企業(yè)所辦幼兒園的教師工資及待遇視企業(yè)自身“留利”多少而定，往往對標(biāo)政府部門幼兒園的教師，保障不如前者；街道和農(nóng)村集體所辦幼兒園的教師工資待遇需要視辦園者自籌經(jīng)費(fèi)的能力而定，教師工資待遇往往缺乏保障。

表1 1949—1978年幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定

（二）改革開放后私人供給逐步合法化時(shí)期（1979—1992年）：教師工資制度開始正式確立

自黨的十一屆三中全會(huì)開始，我國開始實(shí)行改革開放的國策，在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景下，我國第一批民辦幼兒園應(yīng)運(yùn)而生。不過，這一時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，組織生產(chǎn)能力不強(qiáng)，很多地方財(cái)政吃緊導(dǎo)致部分公辦幼兒園出現(xiàn)了拖欠教師工資的現(xiàn)象，而民辦幼兒園作為新事物受眾面較窄，導(dǎo)致吸納入園的兒童與籌集經(jīng)費(fèi)的能力受限，于是教師工資水平很低，甚至也有拖欠現(xiàn)象出現(xiàn)，這都極大影響了幼兒教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性與積極性。[4]為解決這一問題，在此階段黨和政府出臺(tái)了一系列政策舉措，對幼兒教師待遇標(biāo)準(zhǔn)、待遇保障主體、工資增長機(jī)制等作出了初步規(guī)定，幼兒教師工資制度也在此時(shí)期完成了確立。

表2列出了這一時(shí)期六份重要的政策文件，其中最有標(biāo)志性意義的是1988年勞動(dòng)人事部、國家教育委員會(huì)下發(fā)的《提高中小學(xué)教師工資標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施辦法》，幼兒教師工資制度在這份文件中正式確立。這讓幼兒教師工資待遇的標(biāo)準(zhǔn)有據(jù)可循，收入來源穩(wěn)定可期，在一定程度上保證了學(xué)前教育教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性與活力。同時(shí)，這一時(shí)期明確了幼兒園教師實(shí)行結(jié)構(gòu)工資制，即從1985年1月1日起，普通中小學(xué)和幼兒園開始實(shí)行新的結(jié)構(gòu)工資制，結(jié)構(gòu)工資由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼、獎(jiǎng)勵(lì)工資四部分組成，這在某種程度上體現(xiàn)了工資制度對教師工作的激勵(lì)措施，避免了當(dāng)時(shí)普遍存在的平均主義傾向。最后，政府在此時(shí)期的政策設(shè)計(jì)是以公辦園和公辦園教師為目標(biāo)群體的，雖然這一時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)了民辦園，但是畢竟此時(shí)民辦園在總量上還遠(yuǎn)不能和公辦園抗衡，所以政策幾乎沒有顧及到民辦園教師這一新生群體。

表2 1978—1992年幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定

（三）私人供給井噴式增長時(shí)期（1993—2009年）：教師工資待遇政策的規(guī)范發(fā)展

這一時(shí)期隨著市場經(jīng)濟(jì)改革浪潮的進(jìn)一步深入，企業(yè)辦園和其他性質(zhì)的集體辦園開始走上了轉(zhuǎn)軌的道路，民辦幼兒園開始大量涌現(xiàn)并迅速遍及全國，供給市場上形成了公辦園和民辦園兩類不同性質(zhì)幼兒園分庭抗禮的局面。也就在這一時(shí)期，我國教育領(lǐng)域開始了法治化的進(jìn)程，隨著《中華人民共和國教師法》（1993年）、《中華人民共和國勞動(dòng)法》（1995年）、《中華人民共和國教育法》（1995年）、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（2002年）等一系列法律的相繼出臺(tái)，幼兒教師工資待遇保障機(jī)制開始有了法律依據(jù)，從此幼兒教師工資待遇政策在有法可依的指引下開始了規(guī)范發(fā)展之路。

表3列出了這一時(shí)期出臺(tái)的七份重要的政策文件，包括四份法律文件，其中有兩點(diǎn)對于教師工資待遇的規(guī)范發(fā)展具有特別意義。

第一，1993年的《中華人民共和國教師法》中規(guī)定：“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高?！?/p>

即通過法律的形式明確了教師工資的參照標(biāo)準(zhǔn)，而幼兒教師作為中小學(xué)教師的一類群體，其工資標(biāo)準(zhǔn)也自然明確了。同時(shí)，教師在工資制度、社會(huì)保障制度、職稱評定制度、在崗培訓(xùn)制度等方面的具體政策也隨著《中華人民共和國教師法》的出臺(tái)更加規(guī)范明晰。

第二，2002年的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》要求：“統(tǒng)一管理民辦教育，合理安排民辦教師的編制、薪酬、教師培訓(xùn)、職務(wù)聘任等，依法享有與公辦教師同樣的權(quán)益。”

該法律文本的出臺(tái)使得民辦園教師的工資待遇問題開始成為政策文本的關(guān)注對象，而其具體的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)以公辦園教師為參照依據(jù)，向公辦園教師看齊。不過對于如何實(shí)現(xiàn)這一標(biāo)準(zhǔn)尚未提出具體的配套措施，這讓政策的有效落實(shí)大打折扣。

表3 1992—2009年幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定

（四）政府加強(qiáng)管控下多元供給模式的探索時(shí)期（2010年至今）：教師工資待遇的細(xì)化完善

隨著改革的進(jìn)一步深化，學(xué)前教育市場的環(huán)境變得越來越復(fù)雜，供給主體也越來越多元。然而，多元復(fù)雜的市場環(huán)境并未有效解決群眾關(guān)心的“入園難”與“入園貴”并存的問題，政府意識(shí)到需要重新加強(qiáng)對學(xué)前教育市場的管制與規(guī)范，以治理失序生長的市場現(xiàn)狀。

隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》和學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》等政策文件的頒布實(shí)施，學(xué)前教育逐漸走上了福利供給、公益普惠之路。這一時(shí)期，幼兒教師工資待遇的政策呈現(xiàn)出分類細(xì)化和逐步完善之勢，分類細(xì)化表現(xiàn)在不同性質(zhì)與不同區(qū)域的幼兒園、幼兒園內(nèi)不同崗位與不同級別的教師，其工資待遇的標(biāo)準(zhǔn)都在政策文本中有所涉及；逐步完善表現(xiàn)在對幼兒教師工資待遇的具體落實(shí)措施與監(jiān)督機(jī)制上作了詳細(xì)的規(guī)定。

表4列出了這一時(shí)期與教師工資待遇有關(guān)的七份重要的政策文件，其中包括一份法律文件。在此階段，公辦園中在編教師的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化，值得注意的是非在編教師群體和民辦園教師群體開始受到政府的空前關(guān)注。在2014年和2017年的第二期、第三期的三年行動(dòng)計(jì)劃意見中均涉及對非在編教師和民辦園教師工資待遇的關(guān)注。2018年年底，國務(wù)院重磅出臺(tái)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》甚至首次把“確保教師同工同酬”“民辦園要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平”寫入政策文本之中，足見政府對各類不同身份幼兒教師的重視以及塑造學(xué)前教育均衡發(fā)展的目標(biāo)取向。

幼兒教師工資待遇政策變遷特點(diǎn)

幼兒教師的工資待遇關(guān)系到師資隊(duì)伍的穩(wěn)定，進(jìn)而關(guān)系到學(xué)前教育供給的質(zhì)量。世界各國都在著力建設(shè)一支高質(zhì)量且低流動(dòng)率的幼兒教師隊(duì)伍，我國幼兒教師工資待遇政策作為學(xué)前教育領(lǐng)域諸多政策中的重要組成部分，從“教師身份與工資待遇的初步確定”，到“教師工資制度開始正式確立”“教師工資待遇政策的規(guī)范發(fā)展”，再到“教師工資待遇的細(xì)化完善”，其著眼點(diǎn)一直是保障教師工資待遇足額且合理地發(fā)放，保證教師生活質(zhì)量。

通過對幼兒教師工資待遇政策變遷特點(diǎn)的分析，可明確幼兒教師工資待遇政策的運(yùn)行邏輯與演化路徑，進(jìn)而以點(diǎn)帶面反映出整個(gè)學(xué)前教育系統(tǒng)的發(fā)展脈絡(luò)。

（一）以公辦園在編教師為主要保障對象的政策目標(biāo)體系

新中國成立以來，我國出臺(tái)的關(guān)于幼兒教師工資待遇的政策不可謂不多，力度不可謂不大，但是幼兒教師勞動(dòng)力市場整體的工資待遇偏低仍舊是業(yè)界難題。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一個(gè)主要原因是我國出臺(tái)的關(guān)于幼兒教師工資待遇政策的保障對象始終是以公辦園在編教師為目標(biāo)體系，對其他各類性質(zhì)的幼兒園教師工資待遇標(biāo)準(zhǔn)缺乏必要的管制。雖然公辦園在編教師的工資待遇已有保障，但是在幼兒教師勞動(dòng)力市場上多數(shù)教師并不具備在編教師的身份。

表4 2010年至今幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定

新中國成立初期，由于我國沒有民辦幼兒園，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下，政策出臺(tái)后所保障的對象是公辦園在編教師，其他性質(zhì)幼兒園的教師工資問題自行解決；改革開放后，民辦幼兒園登上歷史舞臺(tái)，但是此時(shí)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，財(cái)政收入有限，因此財(cái)政經(jīng)費(fèi)也必將傾斜于政府部門公辦園，于是公辦園在編教師再次成為政策的主要保障對象；隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深入發(fā)展，民辦教育井噴式增長，倒逼國家出臺(tái)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，以求通過法律形式規(guī)范民辦教育的發(fā)展，但是國家需要對民辦教育達(dá)到何種管制程度始終存在爭議，所以對民辦幼兒教師的工資待遇問題也是點(diǎn)到為止。

力度最大也最直接地改善民辦幼兒教師工資待遇的思路莫過于希望把民辦園教師轉(zhuǎn)變?yōu)楣k園教師，如1994年國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提到“采取一定措施提高民辦教師待遇……逐步由民辦教師轉(zhuǎn)變?yōu)楣k教師”。在這樣的思路下，公辦園教師的工資與待遇必須通過政策繼續(xù)規(guī)范發(fā)展，以此做好行業(yè)示范與引領(lǐng)。進(jìn)入21世紀(jì)，學(xué)前教育市場的發(fā)展變得復(fù)雜甚至失序，民辦園已經(jīng)成為市場主體，但是教師工資水平偏低、待遇較差的事實(shí)以及屢屢出現(xiàn)的教師虐童丑聞都成為政府必須加強(qiáng)對民辦園教師勞動(dòng)力市場管制的誘因。而此時(shí)公辦園在編教師的工資制度已經(jīng)非常細(xì)化完善，于是2018年年底中共中央、國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中將“民辦園要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平”首次寫進(jìn)了政策文件，即直接以公辦園教師的工資待遇為標(biāo)桿和參照來規(guī)范整個(gè)幼兒教師勞動(dòng)力市場。

可見，在我國幼兒教師工資待遇政策的變遷過程中，形成了以公辦園在編教師為主要保障對象的政策目標(biāo)體系，公辦園在編教師工資待遇保障政策既全面又系統(tǒng)。而該政策長時(shí)間內(nèi)并沒有觸及其他性質(zhì)幼兒園教師的工資待遇水平，導(dǎo)致其工資水平長期遵循市場定價(jià)，當(dāng)市場失靈后政策才開始關(guān)注這類群體，并尋求以公辦園教師為目標(biāo)參照的工資定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）以多部門、多層級形成聯(lián)合保障主體的政策協(xié)同體系

學(xué)前教育領(lǐng)域的治理涉及眾多政府部門的聯(lián)合行動(dòng)，幼兒教師工資待遇政策的出臺(tái)與落實(shí)更是離不開政府不同部門與不同層級之間的相互配合、協(xié)同合作。

其中不同部門涉及全國人大制定法律，如《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》等的頒布[目前《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》已經(jīng)對外公布并在廣泛征求意見中]，使得相關(guān)教師工資待遇政策的出臺(tái)有法可依；國務(wù)院出臺(tái)總的綱領(lǐng)意見在全國范圍內(nèi)形成改革之勢；教育部門制定具體的教師工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，完善教師工資待遇的政策體系；機(jī)構(gòu)編制部門對教師身份進(jìn)行宏觀編制；財(cái)政部門制定教師經(jīng)費(fèi)預(yù)算并分項(xiàng)下?lián)?；人力資源與社會(huì)保障部對教師的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部保障教師的住房及公積金等待遇；婦聯(lián)對涉及幼兒教師的其他切身利益進(jìn)行保護(hù)。[5]而不同層級涉及從中央到地方基層政府之間對教師工資待遇的協(xié)同，目前我國是以縣為主的學(xué)前教育管理體系，教師工資待遇的多少往往與縣級政府的財(cái)政稅收能力直接相關(guān)。

一些貧困地區(qū)基層政府的稅收能力有限，所以需要省市一級的轉(zhuǎn)移支付，甚至是來自中央的轉(zhuǎn)移支付。目前，我國的政策已經(jīng)明確了對一些農(nóng)村貧困地區(qū)幼兒園教師工資待遇保障的政府層級安排，形成了不同政府層級之間對教師工資待遇保障的政策合力。[6]

然而，我們也必須看到，目前我國以多部門、多層級形成聯(lián)合保障主體的幼兒教師工資待遇政策的協(xié)同體系仍然是以公辦園教師為主要目標(biāo)的，對那些民辦園、集體或企業(yè)轉(zhuǎn)軌園雖有不同政府部門加入監(jiān)管，但還一直沒有形成不同部門與不同政府層級之間的協(xié)同合力。特別是不同層級政府在這類幼兒教師待遇保障中的職責(zé)配置尚未予以明確規(guī)定，仍然把主要責(zé)任交給市場或企業(yè)內(nèi)部解決，因而難以保障這部分教師工資待遇政策得到有效落實(shí)，導(dǎo)致這類教師群體的工資待遇問題往往最為嚴(yán)重。

（三）以公辦園教師對標(biāo)公務(wù)員、民辦園教師對標(biāo)公辦園教師的政策參照體系

自從我國開始出臺(tái)有關(guān)幼兒教師工資待遇的政策，文件中便明確規(guī)定公辦園教師的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)要以當(dāng)?shù)貒覚C(jī)關(guān)公務(wù)人員為依據(jù)。1993年的《中華人民共和國教師法》中規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平”，其中教師包括幼兒園教師。公辦園教師的工資待遇對標(biāo)國家公務(wù)人員已是非常明確的事實(shí)，而且這套工資待遇的參照政策一直延續(xù)至今。

相比于公辦園教師，政策對于民辦園教師的工資待遇問題在民辦園大規(guī)模出現(xiàn)之前往往缺乏具體關(guān)注。當(dāng)民辦園出現(xiàn)后，政策文本中涉及改善民辦園教師工資待遇的規(guī)定時(shí)，也并沒有像對公辦園教師一樣有太過細(xì)致的說明。民辦園教師的工資待遇仍以市場為導(dǎo)向，但政策的文本內(nèi)容每當(dāng)提到民辦園教師工資待遇時(shí)，始終有意無意地以公辦園教師作為標(biāo)桿、向公辦園教師看齊。

直到2018年年底《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》出臺(tái)，這種參照作用不再遮遮掩掩，而是直接寫進(jìn)了政策文本中，民辦園教師工資待遇對標(biāo)公辦園教師已成為行業(yè)共識(shí)。我們發(fā)現(xiàn)，國家對幼兒教師工資待遇的政策變遷過程中形成了兩套不同的參照體系，公辦園教師參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)，民辦園教師參照公辦園教師的標(biāo)準(zhǔn)。在未來的一段時(shí)間里，這種參照體系仍是幼兒教師勞動(dòng)力市場中教師工資定價(jià)的主要依據(jù)。[7]

幼兒教師工資待遇政策變遷趨勢

隨著教育部發(fā)布《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》，《中華人民共和國學(xué)前教育法》的正式頒布指日可待。在國家著力建設(shè)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的過程中，打造一支質(zhì)量上乘且數(shù)量穩(wěn)定的幼兒教師隊(duì)伍將是建成這一服務(wù)體系的基礎(chǔ)，所以幼兒教師的工資待遇必將受到更多重視。因此，依據(jù)以上我國幼兒教師工資待遇政策變遷過程中所呈現(xiàn)出的特點(diǎn)，未來我國幼兒教師工資待遇政策的變遷趨勢可以從以下三個(gè)方面進(jìn)一步發(fā)展完善。

（一）多樣化財(cái)政撥款方式，完善對各類幼兒教師工資待遇的保障

1. 改善現(xiàn)有用人制度下的工資撥款政策

現(xiàn)階段，在我國事業(yè)單位“雙軌制”用人制度改革的浪潮中，公辦園中的教師也不一定具有教師編制，存在著不少非在編教師。雖然公辦園中教師的工資全部來自政府部門的財(cái)政撥款，但是經(jīng)費(fèi)投入的渠道不同，導(dǎo)致公辦園在編和非在編教師的工資待遇存在較為明顯的差別。

在編教師的工資來自政府公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)分項(xiàng)預(yù)算中的人員部分，工資待遇直接流入教師個(gè)人手中；非在編教師的工資是政府根據(jù)幼兒園生師比缺編情況“一攬子”補(bǔ)貼給幼兒園的，通過幼兒園間接發(fā)到教師手中。[8]這種“雙軌制”用人制度下財(cái)政撥款的政策不一致性，間接導(dǎo)致幼兒園有了“靈活機(jī)制”，甚至有些幼兒園故意“有編不補(bǔ)”。所以，為保證公辦園內(nèi)幼兒教師工作的同工同酬，需加強(qiáng)用人制度中撥款政策的合理設(shè)計(jì)。

在公辦園無法實(shí)現(xiàn)增編的現(xiàn)實(shí)背景下，本園需要多少非在編教師應(yīng)提前上報(bào)，政府部門以各公辦園內(nèi)入園兒童數(shù)為參考指標(biāo)，通過師生比標(biāo)準(zhǔn)審核園所上報(bào)缺編情況后確定補(bǔ)貼金額。同時(shí)，非在編教師名單也要在政府部門備案，其每月工資通過政府部門直接發(fā)放到教師個(gè)人手中，從政策設(shè)計(jì)上切實(shí)保障公辦園中的兩類教師同工同酬，實(shí)現(xiàn)政策的一致性，避免幼兒園方作為中間方具有可操作的“靈活機(jī)制”與“有編不補(bǔ)”。

2. 增加普惠園中政府購買教師服務(wù)的激勵(lì)政策

近年來，普惠園是政府極力推廣的學(xué)前教育供給模式，通過政府購買服務(wù)的形式，把資金補(bǔ)充給幼兒園以確保園所收費(fèi)的低價(jià)格。不過，現(xiàn)階段不少普惠園認(rèn)為政府購買服務(wù)的資金補(bǔ)貼額度過少，補(bǔ)貼資金不足以覆蓋全部的成本支出，所以政府需在充分進(jìn)行幼兒園成本核算的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加大普惠園的補(bǔ)貼力度，[9]激勵(lì)更多的民辦園轉(zhuǎn)向普惠園。

在這個(gè)過程中，政府部門可以出臺(tái)購買教師服務(wù)的激勵(lì)政策，對政府補(bǔ)貼幼兒園資金中流向教師工資待遇的資金設(shè)置一個(gè)比例。超過這一比例的幼兒園，政府可以追加資金補(bǔ)貼額度，以此引導(dǎo)與激勵(lì)獲得補(bǔ)貼的幼兒園把更多的資金用在人力成本開支上。這樣通過保障教師工資的方式確保普惠園轉(zhuǎn)型過程中不會(huì)出現(xiàn)教師的流失和園所質(zhì)量的下滑，其實(shí)這樣的案例已經(jīng)在廣東省東莞市成功試點(diǎn)。[10]

3. 出臺(tái)對營利性民辦園教師工資待遇的直接管制政策

目前，作為市場份額較少的營利性民辦園，雖然其市場化程度最高，但是由于學(xué)前教育產(chǎn)品本身存在的信息不對稱性，教師的勞動(dòng)成果不易被消費(fèi)者廣泛識(shí)別。教師工資也往往被園所壓低，甚至有些園所通過招聘一些低質(zhì)量的教師達(dá)到削減幼兒園辦園成本的目的，于是“劣幣驅(qū)逐良幣”，低質(zhì)量的教師拉低了整個(gè)行業(yè)的工資預(yù)期。[11]而保證這部分幼兒教師的工資待遇最有效的方法就是政府出臺(tái)相應(yīng)的直接管制的政策，例如，設(shè)置這部分幼兒教師的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，或責(zé)令要求以公辦園教師為參照系，確保這部分教師的合法權(quán)益，避免部分營利性民辦園以犧牲質(zhì)量的方式壓低人員成本的支出。

（二）優(yōu)化教師準(zhǔn)入的政策設(shè)計(jì)，暢順不同身份教師職稱評定制度

1. 提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，同步提升應(yīng)聘教師的工資待遇水平

現(xiàn)階段幼兒教師工資待遇較低的一個(gè)應(yīng)然性理由就是教師質(zhì)量不高，既然質(zhì)量不高，那么教師工資待遇較低便是自然而然的現(xiàn)象。然而，到底是因?yàn)榻處熧|(zhì)量低導(dǎo)致工資待遇不高，還是因?yàn)楣べY待遇不高導(dǎo)致教師質(zhì)量低，這并不是一個(gè)容易回答的問題。因此，建立一支高質(zhì)量教師隊(duì)伍的同時(shí)，同步改善教師工資待遇是改變社會(huì)對幼兒教師職業(yè)預(yù)期的有效措施。在教師準(zhǔn)入階段，通過提高應(yīng)聘教師學(xué)歷與教師資格等進(jìn)行篩選，同時(shí)同步提升應(yīng)聘教師的初始工資與待遇水平，做到質(zhì)量與薪資的雙提升，這樣既不會(huì)因提高新任教師的工資待遇而引來老教師的不滿，也不會(huì)因提高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而招不到新任教師。不過這又涉及幼兒教師的培養(yǎng)體系，即政府部門需明確規(guī)定幼兒教師培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，建立幼兒教師培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的定期審核機(jī)制，從源頭保障培養(yǎng)質(zhì)量。[12]

2. 統(tǒng)一教師職稱評定制度，實(shí)現(xiàn)教師工資的差異化梯度

目前，幼兒教師職稱評定主要還集中在公辦園在編教師群體中進(jìn)行，在公辦園中通過職稱評定已經(jīng)實(shí)現(xiàn)在編教師工資的梯度化管理，不過公辦園非在編教師和民辦園教師的職稱評定，還沒有形成一個(gè)與公辦園在編教師一致的統(tǒng)一暢順的渠道。職稱評定是教師除學(xué)歷、教師資格證與工作經(jīng)驗(yàn)外最具有識(shí)別教師人力資本信號(hào)的途徑，未來應(yīng)統(tǒng)一幼兒教師職稱評定制度，實(shí)現(xiàn)不同類型教師皆有職稱的幼兒教師人力管理制度，通過不同職稱等級給教師制定工資梯度，實(shí)現(xiàn)教師即使更換工作單位也能享有相應(yīng)職稱等級所具備的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立多元主體協(xié)同的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對幼兒教師工資待遇的綜合治理

幼兒教師的工資待遇足額且合理發(fā)放的背后，必然有一套運(yùn)行良好的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，如投入機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等，而各機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)離不開多元主體的協(xié)同合作、綜合治理。[13]其中，投入機(jī)制，不僅需要各地方政府財(cái)政部門的經(jīng)費(fèi)投入，也需要各級政府和來自中央的轉(zhuǎn)移性支付投入；不僅需要入園兒童的家庭投入，也需要舉辦者自身的成本投入，甚至需要來自社會(huì)捐贈(zèng)等多渠道的經(jīng)費(fèi)投入。

執(zhí)行機(jī)制，在執(zhí)行教師工資待遇標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需要各地方政府、財(cái)政部門、編制部門、教育行政部門、人力資源和社會(huì)保障部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、民政部門等通力合作，確保教師工資待遇的正常發(fā)放。監(jiān)管機(jī)制，各地方政府、司法部門、人力資源和社會(huì)保障部門、教育行政部門、媒體、第三方專業(yè)組織等，應(yīng)同時(shí)對幼兒教師工資待遇進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，對不合理不足額發(fā)放教師工資待遇的幼兒園進(jìn)行通報(bào)批評，責(zé)令其限期內(nèi)足額補(bǔ)發(fā)所欠教師工資，并對多次拖欠教師工資待遇的幼兒園吊銷其辦園資格。而各類不同機(jī)制的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)離不開政府的元治理，政府應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同治理相關(guān)政策的頂層設(shè)計(jì)，并設(shè)立相應(yīng)學(xué)前教育專管協(xié)調(diào)部門，切實(shí)實(shí)現(xiàn)對幼兒教師工資待遇的全面保障。

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本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“中國教育報(bào)學(xué)前周刊”，原載《學(xué)前論文導(dǎo)讀》，作者劉天子、曾曉東。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。