*來源：教育發(fā)展研究，作者：王海英、劉靜、魏聰

當(dāng)前在民辦教育的系列分類改革政策與《深改意見》提出的普惠性幼兒園2020年達到占比80%的指標(biāo)限制下，民辦園陷入了選擇“轉(zhuǎn)向普惠”還是“堅守營利”的兩難困境中。如果選擇“轉(zhuǎn)向普惠”，民辦園在走向“主動升級”的道路上難免遭遇“被動降級”的困阻，表現(xiàn)為低端收費民辦園或者上正軌或者走偏路，中端收費民辦園或者享雙贏或者瞎折騰，高端收費民辦園或者避風(fēng)險或者砍成本。

如果選擇“堅守營利”，民辦園在“投靠大樹”還是“自力更生”的抉擇過程中不得不面臨著三重困擾：身份轉(zhuǎn)變、財務(wù)清算的累與痛，收費自主、財務(wù)自由的危與險，成本增加、利潤下滑的讓與退。文章認為民辦園的困頓源于政府邏輯與市場慣習(xí)的南轅北轍，即政府采用拉平化治理邏輯而市場形成競爭性運行慣習(xí)，雙方缺乏協(xié)同意識與機制。基于此，民辦園發(fā)展的突圍之道在于促進“有質(zhì)普惠”與“良知營利”的攜手并進，最終實現(xiàn)以兒童為本、以社會為先的有情懷的民辦幼教。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)向普惠；堅守營利；分類改革；兩難

根據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進法》和《社會力量辦學(xué)條例》等法律法規(guī)的精神，民辦幼兒園是指國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人、利用非國家財政性經(jīng)費、面向社會舉辦的幼兒園的總稱。這一界定包括兩個要義：

第一，辦學(xué)主體是國家機構(gòu)以外的社會組織或個人；

第二，經(jīng)費來源于非國家財政性經(jīng)費。

這兩個要義意味著，相對于公辦園，民辦幼兒園代表的是社會力量，遵循的是市場邏輯，訴求的是利潤積累。2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”，首次將“民辦幼兒園”與“普惠性”組合在一起，形成了一個極具內(nèi)在張力感與矛盾性的“普惠性民辦園”概念。

2016年新修訂的《民辦教育促進法》出臺，標(biāo)志著對民辦園開始實施“營利”與“非營利”的分類管理改革。

2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》將誕生了八年的“普惠性民辦園”與法律意義上不到兩年的“非營利性民辦園”再次并軌，提出到2020年“普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%”的目標(biāo)，要求“積極扶持民辦園提供普惠性服務(wù)，規(guī)范營利性民辦園發(fā)展”、“配套幼兒園由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”，可以看出政策在有意無意中將“普惠”與“非營利”拉攏與合并的傾向。

民辦學(xué)校分類管理是解決民辦教育宏觀管理與微觀運行沖突、推進民辦學(xué)校良善治理的有效路徑。[1]在急速運轉(zhuǎn)的政策漩渦中，被卷入的民辦幼兒園的選擇也在不斷變化：從“普惠”還是“非普惠”到“營利”還是“非營利”再到“普惠”還是“營利”。然而，在這場轟轟烈烈的民辦園改革中，作為被迫嵌入的主體--民辦園舉辦者卻一直處于相對缺席、基本失聲的無參與狀態(tài)，只能被動地回應(yīng)著、困惑著、掙扎著。

必須認識到，民辦教育事業(yè)改革的成功最后仍要落實到具體的民辦學(xué)校，而當(dāng)前民辦學(xué)校舉辦者對“身份”與“性質(zhì)”的選擇直接影響到民辦學(xué)校當(dāng)前的改革與未來的發(fā)展。因此，為實現(xiàn)我國民辦學(xué)前教育事業(yè)的改革振興，有必要站在民辦園舉辦者的立場，分析民辦園舉辦者在“普惠”還是“營利”的選擇中的現(xiàn)實遭遇及所思所想，在此基礎(chǔ)上為破解民辦園的兩難困境找尋破解之道。

一、“轉(zhuǎn)向普惠”的路與困：主動提升還是被動降級

為了解民辦園在改革中的實際做法與想法，《我國非營利性民辦園制度建設(shè)研究》課題組于2017、2018連續(xù)兩年對全國東部、中部、西部、東北部四大地區(qū)17個省份的民辦幼兒園開展了抽樣調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，民辦幼兒園收費與普惠情況如表1所示。2017年，全國2687所民辦園中已選擇成為普惠性民辦園的比例是37.5%，2018年，全國2923所民辦園中已經(jīng)選擇成為普惠性民辦園的比例是50.83%，上升了13.33%。與此同時，非普惠性民辦園的占比則從2017年的62.5%下降為2018年的49.17%。

在上表中，伴隨著普惠性民辦園占比上升與非普惠性民辦園占比下降，民辦園的收費結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，低端收費園占比從51.2%下降為30.17%、高端收費園占比從9.1%下降為4.28%、中端收費園占比從39.7%上升為65.55%。這種變化可概括為“兩降一升”，即低端收費園、高端收費園的比例在下降，而與當(dāng)?shù)毓k園收費水平基本持平的中端收費民辦園占比在上升。

一方面是普惠性民辦園占比的提升，一方面是民辦園收費結(jié)構(gòu)的扁平化，背后有著怎樣的故事？其中有哪些因素發(fā)揮了關(guān)鍵作用？借用布迪厄的場域理論，資本是場域變化的動力，由于對經(jīng)濟資本、文化資本與社會資本占有的不同，不同收費層級的民辦園在選擇“轉(zhuǎn)向普惠”的道路上必然面臨著不同的境遇，產(chǎn)生不同的想法，做出不同的選擇。

（一）低端收費民辦園：上正軌或走偏路

由于自身資源的匱乏與各類資本的窘迫，作為蕓蕓眾生的低端收費民辦園，在面對各級政府指向民辦園的各類改革政策時，并無顯性談判籌碼與主動還手之力。但這并不意味著低端收費民辦園會逆來順受，恰恰相反，根據(jù)斯科特[2]的研究，這類民辦園大多會祭出“弱者的武器”，選擇各種“游擊戰(zhàn)術(shù)”，用隱性的方式消耗掉改革可能帶給他們的負面影響。

根據(jù)課題組的訪談資料，低端收費民辦園在面對“普惠”與“非普惠”的選擇時通常有兩種心態(tài)：[3]第一種是“主動爭取”：利用政策的利好及各類財政補貼，為幼兒園爭取政府認可、百姓認同的“普惠性民辦園”招牌，吸引生源、穩(wěn)定家長、筑就口碑，給教師一定的心理歸屬感，乘政策東風(fēng)實現(xiàn)辦園水平的升級換代。第二種是“被動選擇”：接受政府的條件，以穩(wěn)定的利潤預(yù)期為前提，壓縮辦園成本，譬如擴大班額、減少玩教具支出、教師培訓(xùn)支出，甚至教師福利等，表面完成了“改造”要求，實為辦園水平的降級。

不同收費標(biāo)準(zhǔn)的民辦園選擇“轉(zhuǎn)向普惠”的原因[4]如圖1所示，可以看出，不同收費標(biāo)準(zhǔn)的民辦園轉(zhuǎn)向普惠的因素權(quán)重各不相同，其中低端收費民辦園的主動爭取與被動選擇在調(diào)研數(shù)據(jù)中一覽無余。獲得政府補貼（23.2%）、提升教師隊伍（23.1%）、改善硬件設(shè)施（19.3%）是多數(shù)低端收費民辦園主動爭取“轉(zhuǎn)向普惠”的主要原因，其次還包括增加生源（18.2%）、評級定檔（18.2%）、掛牌公示（17.6%）、獲得專項資助（15.7%）等需求，而少數(shù)被動選擇“轉(zhuǎn)向普惠”的低端收費民辦園則主要受政府強制（9.6%）、家長訴求（6.4%）、周圍園所帶動（5.1%）等因素的影響。

需要說明的是，根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，低端收費民辦園在“轉(zhuǎn)向普惠”時，更多表現(xiàn)為利益獲得者而非利益受損者。即便利益有所損失也是有限損失，可以通過政策的變通加以彌補。以廈門湖里區(qū)為例，政府在推行普惠性民辦園扶持政策時，對那些收費標(biāo)準(zhǔn)過低、達不到基本質(zhì)量的民辦園，是通過先提高收費再進行補貼的方式來推進的。湖里區(qū)政府的這一舉措強烈地表明了政府的普惠化措施是質(zhì)量保證前提下的普惠化，而非犧牲質(zhì)量來求得數(shù)量和比例的達標(biāo)。

（二）中端收費民辦園：享雙贏或瞎折騰

與低端收費民辦園整體的“利益獲得”、“質(zhì)量提升”相比，中端收費民辦園一方面辦園收益與風(fēng)險最為適宜，故而不愿變動；另一方面在各類競爭幼兒園的壓力下也有著轉(zhuǎn)型與升級的需求，因此在“轉(zhuǎn)向普惠”時最易因地方政策不同而境遇不一。換句話說，在引導(dǎo)民辦園“轉(zhuǎn)向普惠”的改革中，中端收費民辦園是政策最能發(fā)力、影響最大的園所。若地方性扶持政策是“人財物到位型”，與其他兩類民辦園相比，中端收費民辦園相對最可能會成為利益、質(zhì)量“雙贏”型的優(yōu)質(zhì)普惠民辦園。

但是，若地方性扶持辦法是一陣“幸福的毛毛雨”，即一方面雖然有支持政策，但卻是臨時性扶持或?qū)ｍ棑芸?，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性；另一方面，扶持政策雖然內(nèi)容細目很多，但總體財政體量不大，造成每個可能方面都有一些“看上去很美”的“雞肋”式扶持，使得中端收費民辦園感到既有得也有失的同時亦會感嘆其實無所得亦無所失，有的只是“瞎折騰”。若地方性扶持更多表現(xiàn)為“象征性政策”，即“雷聲大雨聲小”或“只聞樓梯響，不見麗人來”，那么“不得不配合表演”的中端收費民辦園則會因為政策的“空頭支票”成為輕度“利益受損型”。政府的這種象征性政策與達標(biāo)式導(dǎo)向是典型的政府為中心的行政思維邏輯的結(jié)果，其將政府的行政壓力轉(zhuǎn)化為民辦園的辦園壓力，是一種權(quán)力無約束、行動少智慧、責(zé)任非共擔(dān)的執(zhí)政方式，既會直接造成民辦幼兒園對轉(zhuǎn)向“普惠”的困擾，更損傷政府自身的政策公信力。

（三）高端收費民辦園：避風(fēng)險或砍成本

從“普惠性民辦園”概念內(nèi)在的緊張感來看，高端收費民辦園在轉(zhuǎn)向普惠時遭遇的壓力感、矛盾感及抗拒感是最大的。從數(shù)量與占比來看，高端收費民辦園都只是民辦園群體中的小部分，不到整個民辦園比例的10%，但在民辦園整體中，就是這小部分的高端收費民辦園擁有著大部分經(jīng)濟資本、社會資本甚至文化資本，在與政府就是否轉(zhuǎn)向普惠的談判中，他們自身擁有的話語權(quán)、資源動員能力決定了他們不會甘于被動、屈于強制。因此，面對當(dāng)?shù)卣憩F(xiàn)得過于強勢乃至采取脅迫的手段，與其他兩類民辦園相比，他們的不滿、委屈、無奈、抗?fàn)幈憩F(xiàn)得更加直白張揚。

W：就想盡各種辦法，就是威逼利誘。

Z：對，威逼利誘，然后我們因為當(dāng)初不是很情愿，所以我們區(qū)里面的領(lǐng)導(dǎo)就說，你是我們區(qū)里第一所民辦，你不變誰變呀，人家都看你。

C：怎么普惠，普惠還是營利？

Z：普惠到底給我們走什么路，將來不知道怎么走。是不是說就是大眾化啊，就是大家都吃青菜蘿卜了？

在訪談中，不少高端收費民辦園舉辦者覺得“轉(zhuǎn)向普惠”更多是被動的選擇，規(guī)避風(fēng)險，而非主動的投誠。在對舉辦者的問卷調(diào)查中也證實了這一點，如圖2所示。

在2923所民辦園中，由于政府強制、公辦擠壓、家長影響、周圍帶動的因素而被迫加入普惠行列的分別為17.4%、16.7%、14%、9.7%。如果加上復(fù)合因素，被動選擇成為普惠性民辦園的比例可能還會更高。而在這些被動普惠的高端收費民辦園中，一如低端收費民辦園的做法，更多選擇的是降低品質(zhì)、穩(wěn)定利潤、攤薄成本，舉辦者對此的解釋也似乎合情合理、振振有詞：

Z：普惠這么大一個洞誰給我們填呢？比如說真的全面鋪開了，一個孩子我本身收1500（元/月），說實話我們的利潤空間就很小，因為我們每一年下來的利潤就是十幾萬塊錢二十幾萬塊錢，再這么大的窟窿怎么弄呢？再加我們?nèi)偙〕杀荆ラ_源節(jié)流，就是你沒有辦法去把自己的品質(zhì)做得更好一點。

C：說實話呢，就是說，這所園如果說要做普惠的話，當(dāng)中的空間沒辦法填補，那我們做非營利的又不能倒貼，那肯定就把品質(zhì)往下降，降到最后的成本和最后的盈利總的持平，只能這樣子往下走。

高端收費民辦園本身就是市場運作、利潤導(dǎo)向的結(jié)果，如果強行用政府的行政邏輯脅迫其降低收費、回歸普惠，在高端收費民辦園的自利驅(qū)動與自我保存策略下，最終受損的不是民辦園的利潤，而是兒童的受教育質(zhì)量與教師有尊嚴的職業(yè)生活。

二、“堅守營利”的樂與憂：投靠大樹還是自力更生

既然“轉(zhuǎn)向普惠”困難重重，你不情我也不愿，普惠與質(zhì)量似乎兩難全，那么，是否民辦幼兒園就應(yīng)該轉(zhuǎn)向另一條道路--“堅守營利”？根據(jù)調(diào)研，民辦園舉辦者選擇“堅守營利”大抵基于以下六類原因：土地屬性困境、前期投入較大、個人回報訴求、園所高起點定位、彈性運作空間、監(jiān)管部門太多約束。民辦幼兒園舉辦者對于營利或是非營利的辦園意向調(diào)研結(jié)果顯示如圖3、圖4所示：

數(shù)據(jù)顯示，在選擇成為營利性或非營利性利弊得失信息相對完全的前提條件下，2017年全國2687所民辦園舉辦者中52.1%的舉辦者傾向于選擇成為營利性民辦園，47.9%傾向于選擇成為非營利性民辦園，基本上呈現(xiàn)五五平分的態(tài)勢；而2018年再調(diào)查時，2923所民辦園中，75.72%的舉辦者傾向于或已經(jīng)選擇非營利，只有24.28%的辦園者已經(jīng)登記為營利或傾向于選擇營利，實際和潛在選擇營利性民辦園的舉辦者下降了近一半（27.82%）的比例。

看來，“堅守營利”的道路也是“憂”大于“樂”。選擇成為營利性民辦園，對于民辦園有著怎樣的利弊得失？舉辦者在其中有著怎樣的利益權(quán)衡？又是怎樣的愛恨糾葛造成舉辦者對“堅守營利”的擔(dān)憂乃至放棄？

（一）身份轉(zhuǎn)變、財務(wù)清算的累與痛

在放棄“堅守營利”的舉辦者中，有一部分是在現(xiàn)有政策空間與個人特定條件下的有限選擇與無奈舉措。譬如，在現(xiàn)有民辦園群體中，有一部分是政府的劃撥用地、免費租金或優(yōu)惠租金民辦園，有的甚至就是政府產(chǎn)權(quán)幼兒園、小區(qū)配套幼兒園等。這一類民辦園的舉辦者，即便其辦學(xué)歷史很長，辦學(xué)積累深厚，聲望口碑良好，舉辦者也無法將其經(jīng)營多年的幼兒園轉(zhuǎn)設(shè)成為營利性民辦園。

因為，按照現(xiàn)有政策規(guī)定，這一類幼兒園要想轉(zhuǎn)設(shè)成為營利性民辦園，首先要經(jīng)歷財務(wù)清算，尤其是土地清算、房產(chǎn)清算、辦學(xué)積累清算，甚至個人所得稅清算等。在土地國有的前提條件下，任何單位或個人擁有的只有土地使用權(quán)，且劃撥土地的清算價格是按照出讓價格的市場調(diào)節(jié)價來計量。一般而言，土地出讓的價格約20倍于土地劃撥價格。對于大多數(shù)只擁有輕資產(chǎn)的舉辦者而言，時間成本、經(jīng)濟成本等財務(wù)清算的代價是其無法承受的。

（二）收費自主、財務(wù)自由的危與險

在已經(jīng)登記為營利的4.58%和傾向于成為營利的19.71%的民辦園中，促使其徹底放下對政府這棵大樹依靠的是其主觀的營利驅(qū)動與客觀的土地類型與園舍房產(chǎn)屬性。根據(jù)課題組2018年的全國調(diào)研（詳見表2），58.26%的民辦園是租賃第三方土地使用權(quán)，56.89%的民辦園是租賃第三方園舍。土地、園舍的純市場化運作使得民辦園在轉(zhuǎn)換身份時不需要承擔(dān)過多的清算代價，也從側(cè)面表明舉辦者在多年的辦園過程中未獲得政府的更多支持。

當(dāng)民辦園舉辦者擺脫了土地與房產(chǎn)的羈絆，其營利與回報的主觀愿望便會占據(jù)上風(fēng)。成為一所營利性民辦園，在現(xiàn)行政策環(huán)境下，舉辦者可獲得收費自主、利潤自主的優(yōu)勢，實現(xiàn)其財務(wù)自由的夢想。但是，一旦針對營利性民辦園財務(wù)的相關(guān)規(guī)范監(jiān)管政策到位，其財務(wù)自由的前提是滿足法人財產(chǎn)權(quán)，即舉辦者要將其個人名下的土地所有權(quán)、房產(chǎn)所有權(quán)及辦學(xué)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移到法人賬戶中，法人財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)對于大多數(shù)舉辦者而言都是一種財產(chǎn)風(fēng)險。再倘若董事會、監(jiān)事會制度執(zhí)行到位，或者營利性民辦園收費自主的地方性限制，營利性民辦園舉辦者還會更多地處于政策的不確定之中，其自力更生之路前途未卜。

（三）成本增加、利潤下滑的讓與退

利潤回報是多數(shù)民辦幼兒園舉辦者的初衷之一。民辦學(xué)校出資意圖的抽樣調(diào)研表明，僅有10.8%是捐贈，23%是借貸，66.2%是投資，多半要求回報。[5]根據(jù)課題組2018年的調(diào)研，全國2923所民辦園中，75.71%的民辦園是訴求合理回報的，其中實際回報率在10%以上的占比20.53%，詳情如表3所示：

一方面，“堅守營利”意味著合理回報率的降低。因為按照現(xiàn)有的政策規(guī)定，營利性民辦園必須要繳納各種稅費。根據(jù)測算，這可能會增加舉辦者30%的成本、降低50%的利潤。

此外，“合理回報”的界定目前尚無統(tǒng)一定論。以江蘇省為例，倘若按照《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的意見》的規(guī)定，“營利性民辦幼兒園收益比例原則上不超過辦園成本的15%”，那么超過15%即屬于過度逐利行為，是需要重新調(diào)節(jié)收費標(biāo)準(zhǔn)加強監(jiān)管的對象。江蘇省的這一規(guī)定意味著，在未來的營利性民辦園辦學(xué)過程中，關(guān)于什么是營利、什么是合理營利、什么是過度營利都有了新的標(biāo)準(zhǔn)，舉辦者需要形成新的認知模式，采取新的判斷標(biāo)準(zhǔn)，確立新的發(fā)展空間。

三、民辦園的困頓之因：政府邏輯與市場慣習(xí)的南轅北轍

當(dāng)下民辦園的“普惠之困”與“營利之憂”既折射出一個有待優(yōu)化的政府扶持政策體系與一個有待完善的市場競爭空間，也反映出一個有待重建信任與合作的政府與市場關(guān)系。在推動民辦園良性發(fā)展的過程中，政府與市場有各自適用的政策工具箱，兩者既要相互競爭，更要相互補充，共同推動民辦學(xué)前教育分類改革的成功著陸，在助力大多數(shù)社會公眾實現(xiàn)“上得起家門口有質(zhì)量的幼兒園”的同時，也助力少部分群體實現(xiàn)接受個性化教育、實現(xiàn)選擇性需求的期望。

（一）政府的拉平化治理邏輯：普惠指標(biāo)化與財政硬約束

在普惠性民辦園政策設(shè)計與政策執(zhí)行兩個階段，政府的各種行為表現(xiàn)出典型的拉平化傾向，即通過“削峰填谷”的方式將全國大多數(shù)幼兒園變成“可獲得”、“付得起”、“有質(zhì)量”的普惠性幼兒園，而不管這些幼兒園的歷史、現(xiàn)在及未來如何?！袄交北旧硎且粋€推動公平、促進普惠的重要策略，它能保證大家站在同一起跑線上齊步走。然則，理想型的普惠性政策設(shè)計不是“削峰填谷”，而是在保持“峰值”的同時，通過加大財政投入來“填谷”、“造峰”，實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的普惠。

從普惠性民辦園政策設(shè)計來看，根據(jù)對全國27個地區(qū)普惠性民辦園政策文本的編碼分析，[6]采用NVivo11質(zhì)性分析軟件對政策文件進行進一步提取，并以參考點、覆蓋率平均值作為參考指標(biāo)進行深入分析，得到209個一級編碼節(jié)點、26個二級編碼節(jié)點、4個三級編碼節(jié)點，結(jié)果如表4所示。數(shù)據(jù)表明：第一，政府對普惠性民辦園采取的更多是管控式思維；第二，政府概念中的普惠首先是降低收費；第三，政府對普惠與優(yōu)質(zhì)的關(guān)系關(guān)注度不夠。

從普惠性民辦園政策執(zhí)行來看，地方財政的預(yù)算硬約束成了其無法兌現(xiàn)政策承諾的硬約束，而財政硬約束又再次成為政府執(zhí)政公信力低下的直接因素（詳見表5）。

在80%普惠目標(biāo)成為政府政績考核的硬指標(biāo)下，地方政府面對財政硬約束，只好硬著頭皮從數(shù)量上、形式上先行達標(biāo)，至于質(zhì)量與內(nèi)涵上的達標(biāo)是現(xiàn)有財政能力下無法兩全的。而這樣一種追求形式、滿足數(shù)量的達標(biāo)方式，一定會導(dǎo)致社會公眾對普惠的“拉低化”理解，也會造成舉辦者對政府執(zhí)政公信力的質(zhì)疑。如表5所示，選擇“轉(zhuǎn)向普惠”與沒有選擇“轉(zhuǎn)向普惠”的舉辦者對政府的公信力判斷是不一樣的，除廣泛聽證外，后者在政府公信力的各方面評價均值均高于前者。如果政府的執(zhí)政更多是為了政府本位的形式主義達標(biāo)，最終將傷害民辦學(xué)前教育乃至整個學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）市場的競爭性運行慣習(xí)：利潤最大化與成本硬約束

與政府的“拉平化”邏輯不同，市場更傾向于利用差異乃至制造差異。廣大民辦園舉辦者在“轉(zhuǎn)向普惠”還是“堅守營利”的選擇上之所以困擾重重、瞻前顧后，采取各種或隱或顯的“游擊戰(zhàn)術(shù)”和“迂回小動作”面對民辦園改革措施的一輪又一輪沖擊，是在長期的“適者生存”的競爭性市場文化浸潤中所養(yǎng)成的行為慣習(xí)的自然表現(xiàn)，是缺少生存安全感、社會聯(lián)結(jié)感、公益責(zé)任感的表現(xiàn)，也是與政府部門長期打交道所養(yǎng)成的權(quán)力不信任、政策象征化的結(jié)果。

追溯根源，我國的民辦園舉辦者大多是在改革開放與市場經(jīng)濟制度的不斷確立中成長起來的，從辦園初期便一直浸潤在不太成熟的競爭環(huán)境中，一方面是市場內(nèi)部的非完全競爭，一方面是市場與政府的非公平競爭。在這樣的生態(tài)環(huán)境中，舉辦者習(xí)得的更多是惡性競爭、互不信任、叢林法則。因此，在面對改革與轉(zhuǎn)型時，舉辦者的第一反應(yīng)便是自保自利，努力穩(wěn)定利潤，甚至不惜犧牲辦園質(zhì)量和社會大義，而不是首先努力尋求政府資源和社會資源的幫助，最大限度地爭取自己的生存空間。

（三）政府與市場的協(xié)同缺失：你走陽關(guān)道與我走獨木橋

政府與市場是轉(zhuǎn)型社會中進行學(xué)前教育資源配置的兩種重要工具，兩者遵循不同的規(guī)則和邏輯，既有沖突的一面也有協(xié)調(diào)的一面。政府是一種集中決策、人為設(shè)計、分層管理的行政組織體系，其基本行動規(guī)則建立在權(quán)力之上，通過制度、政策來管理學(xué)前教育；市場是在分散決策、自發(fā)形成、自由競爭的基礎(chǔ)上形成的交換體系，其實質(zhì)是給社會民眾提供充分的教育選擇權(quán)利和空間。

在當(dāng)下的民辦園改革中，圍繞著“普惠之困”與“營利之憂”，政府與市場的協(xié)同缺失表現(xiàn)在兩個方面：第一，政府對市場的認可與規(guī)范不夠。市場作為一種提供學(xué)前教育資源的方式，需要政府的認可、尊重與信任，特別是要給予高端收費民辦園更多自主選擇的權(quán)利與機會，在系列監(jiān)管制度設(shè)計到位的前提條件下，以信任培植信任，支持民辦園提供質(zhì)價對等的學(xué)前教育服務(wù)。第二，政府對市場的培育與支持不夠。一個健康的、完全競爭的幼教市場并不是民辦園自組織發(fā)展的結(jié)果，它需要政府運用可能的政策工具箱給予有目的的培育，將市場的逐利沖動、無序競爭、破壞公平等市場失靈行為控制在一定范圍內(nèi)，支持那些轉(zhuǎn)向普惠的民辦園成為真正的受政府委托、資助的普惠性民辦園，讓普惠民辦園從形式、數(shù)量的普惠變成內(nèi)涵、質(zhì)量的普惠。

在推動民辦園分類改革過程中，政府與市場要相互協(xié)同，政府要堅守底線公平與普惠眾生，既要踐行信念倫理，更要實踐責(zé)任倫理，用人財物的實際保障支持選擇“轉(zhuǎn)向普惠”的民辦園真正發(fā)展成為既價格惠民也有質(zhì)量保障的普惠性民辦園。

四、民辦園的突圍之道：有質(zhì)普惠與良知營利攜手并進

如前所述，民辦園的“普惠之困”更多是在政府降低收費政策下“以兒童為人質(zhì)”的利潤與質(zhì)量的博弈。在大多數(shù)舉辦者那里，利潤是其首先要保全的價值，在政府財政補貼不及收費降低額度的情況下，舉辦者通常的選擇是做質(zhì)量的減法而非利潤的減法，由此造成一種輿論假象，即“普惠”與“優(yōu)質(zhì)”是無法調(diào)和的一對矛盾。實際上，如果政府做適宜的財政加法、舉辦者做適度的利潤減法，便能達到“普惠”“與“優(yōu)質(zhì)”的雙贏。

其次，民辦園的“營利之憂”更多是緣于長期以來占著兩頭好的結(jié)果，即民辦園既不用像經(jīng)營性企業(yè)那樣繳納稅費，有時甚至能獲得政府的不同項目的顯性補貼或隱性支持，也可以依托市場的靈活機制來發(fā)展壯大自身。而分類改革讓原來合法化的灰色區(qū)域變得清晰可見，民辦園在要么投奔政府要么擁抱市場中難舍灰色區(qū)域帶來的可見利益，便以成本增加利潤降低為由來抵制稅費，并再次“以兒童為人質(zhì)”展開利潤與質(zhì)量的博弈。然而，分類改革真的不能陷入“普惠”還是“優(yōu)質(zhì)”的虛假矛盾，亦不能絕對化地認為“普惠是善”“營利是惡”，而要更多求同存異，“兩條腿”齊行并進，讓普惠成為有質(zhì)量的普惠，讓營利成為有良心的營利，讓民辦幼教成為有情懷的幼教。

（一）有質(zhì)量的普惠：政府支持與公眾信任

普惠一詞在英文翻譯中有三個詞：universal、generalized、inclusive，若將三者整合可知，普惠的本意在于包括、容納所有的一般事物或人。《說文解字》中，普，日無色也。惠，仁也。從漢語的普惠字義可以得出三個要點：第一，普字表示普遍之意；第二，普字在原意“日無色”中可推出無差別之意；第三，普惠之惠的核心意涵在于仁愛、善良。[7]

從“普惠”的詞源看，政府是推動普惠的重要力量，要在財政投入的基礎(chǔ)上與民辦園建立起具有約束力的委托代理關(guān)系，確?！捌毡椤?、“包容”、“無差別”這些價值的真正落地，防范逆向選擇、“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生。即由于委托人激勵不足，只有辦園質(zhì)量較差且運行成本低于激勵水平的普惠性民辦園愿意繼續(xù)成為普惠性民辦園，而辦園質(zhì)量較好、運行成本高于激勵水平的普惠性民辦園則偏向于選擇退出普惠性民辦園序列。[8][9]

在當(dāng)下的普惠性民辦園制度設(shè)計中，政府在如何推動普惠上存在著誤解，以為普惠就是降低收費標(biāo)準(zhǔn)。從可持續(xù)發(fā)展的意義上，普惠應(yīng)有三重內(nèi)涵：價格之惠、家庭分擔(dān)之惠、質(zhì)量之惠。所謂“價格之惠”并非單純的收費價格的降低，還包括收費在當(dāng)?shù)貎r格指數(shù)中的變化趨勢；所謂“家庭分擔(dān)之惠”是依據(jù)彈性原則，根據(jù)幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例來評價幼兒園是否具有普惠；[10]所謂“質(zhì)量之惠”強調(diào)的是有質(zhì)量的、可持續(xù)的普惠，即讓優(yōu)質(zhì)這種看不見的軟指標(biāo)嵌入普惠這種看得見的硬指標(biāo)，實現(xiàn)形式普惠與實質(zhì)普惠的融合。因此，價格之惠、家庭分擔(dān)之惠、質(zhì)量之惠是“公益普惠指數(shù)”[11]的重要組成部分，是政府與舉辦者共同努力的結(jié)果，它不是舉辦者的單向義務(wù)，也不是政府的責(zé)任逃避結(jié)果。

（二）有良心的營利：合理回報與質(zhì)價對等

民辦教育出現(xiàn)和發(fā)展的根本原因在于它的制度優(yōu)勢，在于民辦教育比公辦教育能夠更符合市場經(jīng)濟體制下社會對多樣化、優(yōu)質(zhì)教育的需要，能夠更有效地化解人民對美好生活的需要與教育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。[12]在《中華人民共和國民辦教育促進法》（三審稿，2016）正式落地、“營利”成為合法訴求的時代，政府勿須為民辦園轉(zhuǎn)變?yōu)闋I利性幼兒園設(shè)置更多制度障礙，而是要出臺更多監(jiān)管細則，譬如法人財產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)事會制度、財務(wù)審計制度、質(zhì)量監(jiān)督制度等，規(guī)范營利性幼兒園合理營利、質(zhì)價對等，做有良心的營利園。

在課題組訪談中，不少民辦園舉辦者覺得，在中國，真正的企業(yè)家辦學(xué)、教育家辦學(xué)其實都很少，大多數(shù)人其實都是養(yǎng)家糊口型，幼兒園的輕資產(chǎn)性質(zhì)、上世紀(jì)80年代后期教育向社會力量開放這樣一個融資背景，都決定了大多數(shù)人是以辦幼兒園來討生活的。所以，政府要團結(jié)大多數(shù)，通過“填谷”、“造峰”等將大多數(shù)民辦園引導(dǎo)成為普惠性民辦園，而對于占據(jù)峰值的10%營利性民辦園則可以給予更多政策空間，允許其借助市場的分配機制與競爭機制來滿足少部分人選擇性教育的需要，建構(gòu)民辦園的多元化生態(tài)格局。

（三）有情懷的幼教：兒童為本與社會為先

從終結(jié)的意義上來看，民辦園最終不論是選擇普惠還是堅守營利，都應(yīng)該牢牢把握一個基本方向，即要以兒童為本、以社會為先，這要求民辦幼兒園以質(zhì)量為本，通過建構(gòu)規(guī)范的管理制度、先進的課程體系、卓越的師資隊伍等來提升園所的生存力與長遠競爭力，確保普惠園的可持續(xù)發(fā)展、營利園的可持續(xù)營利。沒有辦園質(zhì)量這個賴以為生的資本，沒有兒童為本這個兒童事業(yè)的基本法則，無論是普惠園還是營利園最終都將自毀前程、淘汰出局。

與中小學(xué)面對的心智相對成熟的受教育對象而言，幼兒園教育面對的是處于身心發(fā)展過程中的未成熟的孩子，特別需要有溫度、有良知、有情懷、有擔(dān)當(dāng)?shù)慕逃?，由于家園之間、親師之間、師幼之間存在諸多信息不對稱，倘若出資人缺少起碼的童年敬畏和做人良知，把幼小兒童當(dāng)成營利的工具，那么出資人的一時貪婪不僅會制造出無盡的社會苦難，爆發(fā)的“黑天鵝事件”也會進一步有損政府與出資人、家庭與出資人之間信任關(guān)系的維系，乃至整個幼教行業(yè)的信任危機與名譽受損。

對于“轉(zhuǎn)向普惠”的民辦園而言，做有情懷的幼教便是要堅守兒童利益為本、社會公益為量，以質(zhì)量這個立園之本既實現(xiàn)普惠園的可持續(xù)發(fā)展，也實現(xiàn)出資人的安身立命之道。對于“堅守營利”的民辦園而言，做有情懷的幼教便是要堅守有良心的營利，以質(zhì)量這個立園之本在經(jīng)濟利益與社會利益、兒童利益之間進行平衡，在修復(fù)與優(yōu)化各種信任關(guān)系中尋求園所的可持續(xù)發(fā)展空間。

本文系全國教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度課題“我國非營利性民辦園制度建設(shè)研究”（BFA170056）的部分成果。

參考文獻

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[12]吳華，徐婷婷，馬燕萍，王習(xí).發(fā)展民辦教育需要新的觀念基礎(chǔ)[J].復(fù)旦教育論壇，2019，17（2）：5-8.

作者：王海英、劉靜

南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心   

作者：魏聰

上海師范大學(xué)教育學(xué)院

本文轉(zhuǎn)載自“教育發(fā)展研究”。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。