*來源：教育發(fā)展研究，作者：王海英、劉靜、魏聰

當(dāng)前在民辦教育的系列分類改革政策與《深改意見》提出的普惠性幼兒園2020年達(dá)到占比80%的指標(biāo)限制下，民辦園陷入了選擇“轉(zhuǎn)向普惠”還是“堅(jiān)守營(yíng)利”的兩難困境中。如果選擇“轉(zhuǎn)向普惠”，民辦園在走向“主動(dòng)升級(jí)”的道路上難免遭遇“被動(dòng)降級(jí)”的困阻，表現(xiàn)為低端收費(fèi)民辦園或者上正軌或者走偏路，中端收費(fèi)民辦園或者享雙贏或者瞎折騰，高端收費(fèi)民辦園或者避風(fēng)險(xiǎn)或者砍成本。

如果選擇“堅(jiān)守營(yíng)利”，民辦園在“投靠大樹”還是“自力更生”的抉擇過程中不得不面臨著三重困擾：身份轉(zhuǎn)變、財(cái)務(wù)清算的累與痛，收費(fèi)自主、財(cái)務(wù)自由的危與險(xiǎn)，成本增加、利潤(rùn)下滑的讓與退。文章認(rèn)為民辦園的困頓源于政府邏輯與市場(chǎng)慣習(xí)的南轅北轍，即政府采用拉平化治理邏輯而市場(chǎng)形成競(jìng)爭(zhēng)性運(yùn)行慣習(xí)，雙方缺乏協(xié)同意識(shí)與機(jī)制?；诖?，民辦園發(fā)展的突圍之道在于促進(jìn)“有質(zhì)普惠”與“良知營(yíng)利”的攜手并進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)以兒童為本、以社會(huì)為先的有情懷的民辦幼教。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)向普惠；堅(jiān)守營(yíng)利；分類改革；兩難

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》和《社會(huì)力量辦學(xué)條例》等法律法規(guī)的精神，民辦幼兒園是指國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人、利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、面向社會(huì)舉辦的幼兒園的總稱。這一界定包括兩個(gè)要義：

第一，辦學(xué)主體是國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或個(gè)人；

第二，經(jīng)費(fèi)來源于非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)。

這兩個(gè)要義意味著，相對(duì)于公辦園，民辦幼兒園代表的是社會(huì)力量，遵循的是市場(chǎng)邏輯，訴求的是利潤(rùn)積累。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”，首次將“民辦幼兒園”與“普惠性”組合在一起，形成了一個(gè)極具內(nèi)在張力感與矛盾性的“普惠性民辦園”概念。

2016年新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)，標(biāo)志著對(duì)民辦園開始實(shí)施“營(yíng)利”與“非營(yíng)利”的分類管理改革。

2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》將誕生了八年的“普惠性民辦園”與法律意義上不到兩年的“非營(yíng)利性民辦園”再次并軌，提出到2020年“普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%”的目標(biāo)，要求“積極扶持民辦園提供普惠性服務(wù)，規(guī)范營(yíng)利性民辦園發(fā)展”、“配套幼兒園由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園”，可以看出政策在有意無意中將“普惠”與“非營(yíng)利”拉攏與合并的傾向。

民辦學(xué)校分類管理是解決民辦教育宏觀管理與微觀運(yùn)行沖突、推進(jìn)民辦學(xué)校良善治理的有效路徑。[1]在急速運(yùn)轉(zhuǎn)的政策漩渦中，被卷入的民辦幼兒園的選擇也在不斷變化：從“普惠”還是“非普惠”到“營(yíng)利”還是“非營(yíng)利”再到“普惠”還是“營(yíng)利”。然而，在這場(chǎng)轟轟烈烈的民辦園改革中，作為被迫嵌入的主體--民辦園舉辦者卻一直處于相對(duì)缺席、基本失聲的無參與狀態(tài)，只能被動(dòng)地回應(yīng)著、困惑著、掙扎著。

必須認(rèn)識(shí)到，民辦教育事業(yè)改革的成功最后仍要落實(shí)到具體的民辦學(xué)校，而當(dāng)前民辦學(xué)校舉辦者對(duì)“身份”與“性質(zhì)”的選擇直接影響到民辦學(xué)校當(dāng)前的改革與未來的發(fā)展。因此，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)的改革振興，有必要站在民辦園舉辦者的立場(chǎng)，分析民辦園舉辦者在“普惠”還是“營(yíng)利”的選擇中的現(xiàn)實(shí)遭遇及所思所想，在此基礎(chǔ)上為破解民辦園的兩難困境找尋破解之道。

一、“轉(zhuǎn)向普惠”的路與困：主動(dòng)提升還是被動(dòng)降級(jí)

為了解民辦園在改革中的實(shí)際做法與想法，《我國(guó)非營(yíng)利性民辦園制度建設(shè)研究》課題組于2017、2018連續(xù)兩年對(duì)全國(guó)東部、中部、西部、東北部四大地區(qū)17個(gè)省份的民辦幼兒園開展了抽樣調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，民辦幼兒園收費(fèi)與普惠情況如表1所示。2017年，全國(guó)2687所民辦園中已選擇成為普惠性民辦園的比例是37.5%，2018年，全國(guó)2923所民辦園中已經(jīng)選擇成為普惠性民辦園的比例是50.83%，上升了13.33%。與此同時(shí)，非普惠性民辦園的占比則從2017年的62.5%下降為2018年的49.17%。

在上表中，伴隨著普惠性民辦園占比上升與非普惠性民辦園占比下降，民辦園的收費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，低端收費(fèi)園占比從51.2%下降為30.17%、高端收費(fèi)園占比從9.1%下降為4.28%、中端收費(fèi)園占比從39.7%上升為65.55%。這種變化可概括為“兩降一升”，即低端收費(fèi)園、高端收費(fèi)園的比例在下降，而與當(dāng)?shù)毓k園收費(fèi)水平基本持平的中端收費(fèi)民辦園占比在上升。

一方面是普惠性民辦園占比的提升，一方面是民辦園收費(fèi)結(jié)構(gòu)的扁平化，背后有著怎樣的故事？其中有哪些因素發(fā)揮了關(guān)鍵作用？借用布迪厄的場(chǎng)域理論，資本是場(chǎng)域變化的動(dòng)力，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)資本、文化資本與社會(huì)資本占有的不同，不同收費(fèi)層級(jí)的民辦園在選擇“轉(zhuǎn)向普惠”的道路上必然面臨著不同的境遇，產(chǎn)生不同的想法，做出不同的選擇。

（一）低端收費(fèi)民辦園：上正軌或走偏路

由于自身資源的匱乏與各類資本的窘迫，作為蕓蕓眾生的低端收費(fèi)民辦園，在面對(duì)各級(jí)政府指向民辦園的各類改革政策時(shí)，并無顯性談判籌碼與主動(dòng)還手之力。但這并不意味著低端收費(fèi)民辦園會(huì)逆來順受，恰恰相反，根據(jù)斯科特[2]的研究，這類民辦園大多會(huì)祭出“弱者的武器”，選擇各種“游擊戰(zhàn)術(shù)”，用隱性的方式消耗掉改革可能帶給他們的負(fù)面影響。

根據(jù)課題組的訪談資料，低端收費(fèi)民辦園在面對(duì)“普惠”與“非普惠”的選擇時(shí)通常有兩種心態(tài)：[3]第一種是“主動(dòng)爭(zhēng)取”：利用政策的利好及各類財(cái)政補(bǔ)貼，為幼兒園爭(zhēng)取政府認(rèn)可、百姓認(rèn)同的“普惠性民辦園”招牌，吸引生源、穩(wěn)定家長(zhǎng)、筑就口碑，給教師一定的心理歸屬感，乘政策東風(fēng)實(shí)現(xiàn)辦園水平的升級(jí)換代。第二種是“被動(dòng)選擇”：接受政府的條件，以穩(wěn)定的利潤(rùn)預(yù)期為前提，壓縮辦園成本，譬如擴(kuò)大班額、減少玩教具支出、教師培訓(xùn)支出，甚至教師福利等，表面完成了“改造”要求，實(shí)為辦園水平的降級(jí)。

不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的民辦園選擇“轉(zhuǎn)向普惠”的原因[4]如圖1所示，可以看出，不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的民辦園轉(zhuǎn)向普惠的因素權(quán)重各不相同，其中低端收費(fèi)民辦園的主動(dòng)爭(zhēng)取與被動(dòng)選擇在調(diào)研數(shù)據(jù)中一覽無余。獲得政府補(bǔ)貼（23.2%）、提升教師隊(duì)伍（23.1%）、改善硬件設(shè)施（19.3%）是多數(shù)低端收費(fèi)民辦園主動(dòng)爭(zhēng)取“轉(zhuǎn)向普惠”的主要原因，其次還包括增加生源（18.2%）、評(píng)級(jí)定檔（18.2%）、掛牌公示（17.6%）、獲得專項(xiàng)資助（15.7%）等需求，而少數(shù)被動(dòng)選擇“轉(zhuǎn)向普惠”的低端收費(fèi)民辦園則主要受政府強(qiáng)制（9.6%）、家長(zhǎng)訴求（6.4%）、周圍園所帶動(dòng)（5.1%）等因素的影響。

需要說明的是，根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，低端收費(fèi)民辦園在“轉(zhuǎn)向普惠”時(shí)，更多表現(xiàn)為利益獲得者而非利益受損者。即便利益有所損失也是有限損失，可以通過政策的變通加以彌補(bǔ)。以廈門湖里區(qū)為例，政府在推行普惠性民辦園扶持政策時(shí)，對(duì)那些收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低、達(dá)不到基本質(zhì)量的民辦園，是通過先提高收費(fèi)再進(jìn)行補(bǔ)貼的方式來推進(jìn)的。湖里區(qū)政府的這一舉措強(qiáng)烈地表明了政府的普惠化措施是質(zhì)量保證前提下的普惠化，而非犧牲質(zhì)量來求得數(shù)量和比例的達(dá)標(biāo)。

（二）中端收費(fèi)民辦園：享雙贏或瞎折騰

與低端收費(fèi)民辦園整體的“利益獲得”、“質(zhì)量提升”相比，中端收費(fèi)民辦園一方面辦園收益與風(fēng)險(xiǎn)最為適宜，故而不愿變動(dòng)；另一方面在各類競(jìng)爭(zhēng)幼兒園的壓力下也有著轉(zhuǎn)型與升級(jí)的需求，因此在“轉(zhuǎn)向普惠”時(shí)最易因地方政策不同而境遇不一。換句話說，在引導(dǎo)民辦園“轉(zhuǎn)向普惠”的改革中，中端收費(fèi)民辦園是政策最能發(fā)力、影響最大的園所。若地方性扶持政策是“人財(cái)物到位型”，與其他兩類民辦園相比，中端收費(fèi)民辦園相對(duì)最可能會(huì)成為利益、質(zhì)量“雙贏”型的優(yōu)質(zhì)普惠民辦園。

但是，若地方性扶持辦法是一陣“幸福的毛毛雨”，即一方面雖然有支持政策，但卻是臨時(shí)性扶持或?qū)ｍ?xiàng)撥款，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性；另一方面，扶持政策雖然內(nèi)容細(xì)目很多，但總體財(cái)政體量不大，造成每個(gè)可能方面都有一些“看上去很美”的“雞肋”式扶持，使得中端收費(fèi)民辦園感到既有得也有失的同時(shí)亦會(huì)感嘆其實(shí)無所得亦無所失，有的只是“瞎折騰”。若地方性扶持更多表現(xiàn)為“象征性政策”，即“雷聲大雨聲小”或“只聞樓梯響，不見麗人來”，那么“不得不配合表演”的中端收費(fèi)民辦園則會(huì)因?yàn)檎叩摹翱疹^支票”成為輕度“利益受損型”。政府的這種象征性政策與達(dá)標(biāo)式導(dǎo)向是典型的政府為中心的行政思維邏輯的結(jié)果，其將政府的行政壓力轉(zhuǎn)化為民辦園的辦園壓力，是一種權(quán)力無約束、行動(dòng)少智慧、責(zé)任非共擔(dān)的執(zhí)政方式，既會(huì)直接造成民辦幼兒園對(duì)轉(zhuǎn)向“普惠”的困擾，更損傷政府自身的政策公信力。

（三）高端收費(fèi)民辦園：避風(fēng)險(xiǎn)或砍成本

從“普惠性民辦園”概念內(nèi)在的緊張感來看，高端收費(fèi)民辦園在轉(zhuǎn)向普惠時(shí)遭遇的壓力感、矛盾感及抗拒感是最大的。從數(shù)量與占比來看，高端收費(fèi)民辦園都只是民辦園群體中的小部分，不到整個(gè)民辦園比例的10%，但在民辦園整體中，就是這小部分的高端收費(fèi)民辦園擁有著大部分經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本甚至文化資本，在與政府就是否轉(zhuǎn)向普惠的談判中，他們自身?yè)碛械脑捳Z(yǔ)權(quán)、資源動(dòng)員能力決定了他們不會(huì)甘于被動(dòng)、屈于強(qiáng)制。因此，面對(duì)當(dāng)?shù)卣憩F(xiàn)得過于強(qiáng)勢(shì)乃至采取脅迫的手段，與其他兩類民辦園相比，他們的不滿、委屈、無奈、抗?fàn)幈憩F(xiàn)得更加直白張揚(yáng)。

W：就想盡各種辦法，就是威逼利誘。

Z：對(duì)，威逼利誘，然后我們因?yàn)楫?dāng)初不是很情愿，所以我們區(qū)里面的領(lǐng)導(dǎo)就說，你是我們區(qū)里第一所民辦，你不變誰(shuí)變呀，人家都看你。

C：怎么普惠，普惠還是營(yíng)利？

Z：普惠到底給我們走什么路，將來不知道怎么走。是不是說就是大眾化啊，就是大家都吃青菜蘿卜了？

在訪談中，不少高端收費(fèi)民辦園舉辦者覺得“轉(zhuǎn)向普惠”更多是被動(dòng)的選擇，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而非主動(dòng)的投誠(chéng)。在對(duì)舉辦者的問卷調(diào)查中也證實(shí)了這一點(diǎn)，如圖2所示。

在2923所民辦園中，由于政府強(qiáng)制、公辦擠壓、家長(zhǎng)影響、周圍帶動(dòng)的因素而被迫加入普惠行列的分別為17.4%、16.7%、14%、9.7%。如果加上復(fù)合因素，被動(dòng)選擇成為普惠性民辦園的比例可能還會(huì)更高。而在這些被動(dòng)普惠的高端收費(fèi)民辦園中，一如低端收費(fèi)民辦園的做法，更多選擇的是降低品質(zhì)、穩(wěn)定利潤(rùn)、攤薄成本，舉辦者對(duì)此的解釋也似乎合情合理、振振有詞：

Z：普惠這么大一個(gè)洞誰(shuí)給我們填呢？比如說真的全面鋪開了，一個(gè)孩子我本身收1500（元/月），說實(shí)話我們的利潤(rùn)空間就很小，因?yàn)槲覀兠恳荒晗聛淼睦麧?rùn)就是十幾萬(wàn)塊錢二十幾萬(wàn)塊錢，再這么大的窟窿怎么弄呢？再加我們?nèi)偙〕杀?，去開源節(jié)流，就是你沒有辦法去把自己的品質(zhì)做得更好一點(diǎn)。

C：說實(shí)話呢，就是說，這所園如果說要做普惠的話，當(dāng)中的空間沒辦法填補(bǔ)，那我們做非營(yíng)利的又不能倒貼，那肯定就把品質(zhì)往下降，降到最后的成本和最后的盈利總的持平，只能這樣子往下走。

高端收費(fèi)民辦園本身就是市場(chǎng)運(yùn)作、利潤(rùn)導(dǎo)向的結(jié)果，如果強(qiáng)行用政府的行政邏輯脅迫其降低收費(fèi)、回歸普惠，在高端收費(fèi)民辦園的自利驅(qū)動(dòng)與自我保存策略下，最終受損的不是民辦園的利潤(rùn)，而是兒童的受教育質(zhì)量與教師有尊嚴(yán)的職業(yè)生活。

二、“堅(jiān)守營(yíng)利”的樂與憂：投靠大樹還是自力更生

既然“轉(zhuǎn)向普惠”困難重重，你不情我也不愿，普惠與質(zhì)量似乎兩難全，那么，是否民辦幼兒園就應(yīng)該轉(zhuǎn)向另一條道路--“堅(jiān)守營(yíng)利”？根據(jù)調(diào)研，民辦園舉辦者選擇“堅(jiān)守營(yíng)利”大抵基于以下六類原因：土地屬性困境、前期投入較大、個(gè)人回報(bào)訴求、園所高起點(diǎn)定位、彈性運(yùn)作空間、監(jiān)管部門太多約束。民辦幼兒園舉辦者對(duì)于營(yíng)利或是非營(yíng)利的辦園意向調(diào)研結(jié)果顯示如圖3、圖4所示：

數(shù)據(jù)顯示，在選擇成為營(yíng)利性或非營(yíng)利性利弊得失信息相對(duì)完全的前提條件下，2017年全國(guó)2687所民辦園舉辦者中52.1%的舉辦者傾向于選擇成為營(yíng)利性民辦園，47.9%傾向于選擇成為非營(yíng)利性民辦園，基本上呈現(xiàn)五五平分的態(tài)勢(shì)；而2018年再調(diào)查時(shí)，2923所民辦園中，75.72%的舉辦者傾向于或已經(jīng)選擇非營(yíng)利，只有24.28%的辦園者已經(jīng)登記為營(yíng)利或傾向于選擇營(yíng)利，實(shí)際和潛在選擇營(yíng)利性民辦園的舉辦者下降了近一半（27.82%）的比例。

看來，“堅(jiān)守營(yíng)利”的道路也是“憂”大于“樂”。選擇成為營(yíng)利性民辦園，對(duì)于民辦園有著怎樣的利弊得失？舉辦者在其中有著怎樣的利益權(quán)衡？又是怎樣的愛恨糾葛造成舉辦者對(duì)“堅(jiān)守營(yíng)利”的擔(dān)憂乃至放棄？

（一）身份轉(zhuǎn)變、財(cái)務(wù)清算的累與痛

在放棄“堅(jiān)守營(yíng)利”的舉辦者中，有一部分是在現(xiàn)有政策空間與個(gè)人特定條件下的有限選擇與無奈舉措。譬如，在現(xiàn)有民辦園群體中，有一部分是政府的劃撥用地、免費(fèi)租金或優(yōu)惠租金民辦園，有的甚至就是政府產(chǎn)權(quán)幼兒園、小區(qū)配套幼兒園等。這一類民辦園的舉辦者，即便其辦學(xué)歷史很長(zhǎng)，辦學(xué)積累深厚，聲望口碑良好，舉辦者也無法將其經(jīng)營(yíng)多年的幼兒園轉(zhuǎn)設(shè)成為營(yíng)利性民辦園。

因?yàn)?，按照現(xiàn)有政策規(guī)定，這一類幼兒園要想轉(zhuǎn)設(shè)成為營(yíng)利性民辦園，首先要經(jīng)歷財(cái)務(wù)清算，尤其是土地清算、房產(chǎn)清算、辦學(xué)積累清算，甚至個(gè)人所得稅清算等。在土地國(guó)有的前提條件下，任何單位或個(gè)人擁有的只有土地使用權(quán)，且劃撥土地的清算價(jià)格是按照出讓價(jià)格的市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)來計(jì)量。一般而言，土地出讓的價(jià)格約20倍于土地劃撥價(jià)格。對(duì)于大多數(shù)只擁有輕資產(chǎn)的舉辦者而言，時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本等財(cái)務(wù)清算的代價(jià)是其無法承受的。

（二）收費(fèi)自主、財(cái)務(wù)自由的危與險(xiǎn)

在已經(jīng)登記為營(yíng)利的4.58%和傾向于成為營(yíng)利的19.71%的民辦園中，促使其徹底放下對(duì)政府這棵大樹依靠的是其主觀的營(yíng)利驅(qū)動(dòng)與客觀的土地類型與園舍房產(chǎn)屬性。根據(jù)課題組2018年的全國(guó)調(diào)研（詳見表2），58.26%的民辦園是租賃第三方土地使用權(quán)，56.89%的民辦園是租賃第三方園舍。土地、園舍的純市場(chǎng)化運(yùn)作使得民辦園在轉(zhuǎn)換身份時(shí)不需要承擔(dān)過多的清算代價(jià)，也從側(cè)面表明舉辦者在多年的辦園過程中未獲得政府的更多支持。

當(dāng)民辦園舉辦者擺脫了土地與房產(chǎn)的羈絆，其營(yíng)利與回報(bào)的主觀愿望便會(huì)占據(jù)上風(fēng)。成為一所營(yíng)利性民辦園，在現(xiàn)行政策環(huán)境下，舉辦者可獲得收費(fèi)自主、利潤(rùn)自主的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)其財(cái)務(wù)自由的夢(mèng)想。但是，一旦針對(duì)營(yíng)利性民辦園財(cái)務(wù)的相關(guān)規(guī)范監(jiān)管政策到位，其財(cái)務(wù)自由的前提是滿足法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，即舉辦者要將其個(gè)人名下的土地所有權(quán)、房產(chǎn)所有權(quán)及辦學(xué)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移到法人賬戶中，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)對(duì)于大多數(shù)舉辦者而言都是一種財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。再倘若董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度執(zhí)行到位，或者營(yíng)利性民辦園收費(fèi)自主的地方性限制，營(yíng)利性民辦園舉辦者還會(huì)更多地處于政策的不確定之中，其自力更生之路前途未卜。

（三）成本增加、利潤(rùn)下滑的讓與退

利潤(rùn)回報(bào)是多數(shù)民辦幼兒園舉辦者的初衷之一。民辦學(xué)校出資意圖的抽樣調(diào)研表明，僅有10.8%是捐贈(zèng)，23%是借貸，66.2%是投資，多半要求回報(bào)。[5]根據(jù)課題組2018年的調(diào)研，全國(guó)2923所民辦園中，75.71%的民辦園是訴求合理回報(bào)的，其中實(shí)際回報(bào)率在10%以上的占比20.53%，詳情如表3所示：

一方面，“堅(jiān)守營(yíng)利”意味著合理回報(bào)率的降低。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)有的政策規(guī)定，營(yíng)利性民辦園必須要繳納各種稅費(fèi)。根據(jù)測(cè)算，這可能會(huì)增加舉辦者30%的成本、降低50%的利潤(rùn)。

此外，“合理回報(bào)”的界定目前尚無統(tǒng)一定論。以江蘇省為例，倘若按照《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的意見》的規(guī)定，“營(yíng)利性民辦幼兒園收益比例原則上不超過辦園成本的15%”，那么超過15%即屬于過度逐利行為，是需要重新調(diào)節(jié)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)監(jiān)管的對(duì)象。江蘇省的這一規(guī)定意味著，在未來的營(yíng)利性民辦園辦學(xué)過程中，關(guān)于什么是營(yíng)利、什么是合理營(yíng)利、什么是過度營(yíng)利都有了新的標(biāo)準(zhǔn)，舉辦者需要形成新的認(rèn)知模式，采取新的判斷標(biāo)準(zhǔn)，確立新的發(fā)展空間。

三、民辦園的困頓之因：政府邏輯與市場(chǎng)慣習(xí)的南轅北轍

當(dāng)下民辦園的“普惠之困”與“營(yíng)利之憂”既折射出一個(gè)有待優(yōu)化的政府扶持政策體系與一個(gè)有待完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)空間，也反映出一個(gè)有待重建信任與合作的政府與市場(chǎng)關(guān)系。在推動(dòng)民辦園良性發(fā)展的過程中，政府與市場(chǎng)有各自適用的政策工具箱，兩者既要相互競(jìng)爭(zhēng)，更要相互補(bǔ)充，共同推動(dòng)民辦學(xué)前教育分類改革的成功著陸，在助力大多數(shù)社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)“上得起家門口有質(zhì)量的幼兒園”的同時(shí)，也助力少部分群體實(shí)現(xiàn)接受個(gè)性化教育、實(shí)現(xiàn)選擇性需求的期望。

（一）政府的拉平化治理邏輯：普惠指標(biāo)化與財(cái)政硬約束

在普惠性民辦園政策設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行兩個(gè)階段，政府的各種行為表現(xiàn)出典型的拉平化傾向，即通過“削峰填谷”的方式將全國(guó)大多數(shù)幼兒園變成“可獲得”、“付得起”、“有質(zhì)量”的普惠性幼兒園，而不管這些幼兒園的歷史、現(xiàn)在及未來如何?！袄交北旧硎且粋€(gè)推動(dòng)公平、促進(jìn)普惠的重要策略，它能保證大家站在同一起跑線上齊步走。然則，理想型的普惠性政策設(shè)計(jì)不是“削峰填谷”，而是在保持“峰值”的同時(shí)，通過加大財(cái)政投入來“填谷”、“造峰”，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的普惠。

從普惠性民辦園政策設(shè)計(jì)來看，根據(jù)對(duì)全國(guó)27個(gè)地區(qū)普惠性民辦園政策文本的編碼分析，[6]采用NVivo11質(zhì)性分析軟件對(duì)政策文件進(jìn)行進(jìn)一步提取，并以參考點(diǎn)、覆蓋率平均值作為參考指標(biāo)進(jìn)行深入分析，得到209個(gè)一級(jí)編碼節(jié)點(diǎn)、26個(gè)二級(jí)編碼節(jié)點(diǎn)、4個(gè)三級(jí)編碼節(jié)點(diǎn)，結(jié)果如表4所示。數(shù)據(jù)表明：第一，政府對(duì)普惠性民辦園采取的更多是管控式思維；第二，政府概念中的普惠首先是降低收費(fèi)；第三，政府對(duì)普惠與優(yōu)質(zhì)的關(guān)系關(guān)注度不夠。

從普惠性民辦園政策執(zhí)行來看，地方財(cái)政的預(yù)算硬約束成了其無法兌現(xiàn)政策承諾的硬約束，而財(cái)政硬約束又再次成為政府執(zhí)政公信力低下的直接因素（詳見表5）。

在80%普惠目標(biāo)成為政府政績(jī)考核的硬指標(biāo)下，地方政府面對(duì)財(cái)政硬約束，只好硬著頭皮從數(shù)量上、形式上先行達(dá)標(biāo)，至于質(zhì)量與內(nèi)涵上的達(dá)標(biāo)是現(xiàn)有財(cái)政能力下無法兩全的。而這樣一種追求形式、滿足數(shù)量的達(dá)標(biāo)方式，一定會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)普惠的“拉低化”理解，也會(huì)造成舉辦者對(duì)政府執(zhí)政公信力的質(zhì)疑。如表5所示，選擇“轉(zhuǎn)向普惠”與沒有選擇“轉(zhuǎn)向普惠”的舉辦者對(duì)政府的公信力判斷是不一樣的，除廣泛聽證外，后者在政府公信力的各方面評(píng)價(jià)均值均高于前者。如果政府的執(zhí)政更多是為了政府本位的形式主義達(dá)標(biāo)，最終將傷害民辦學(xué)前教育乃至整個(gè)學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性運(yùn)行慣習(xí)：利潤(rùn)最大化與成本硬約束

與政府的“拉平化”邏輯不同，市場(chǎng)更傾向于利用差異乃至制造差異。廣大民辦園舉辦者在“轉(zhuǎn)向普惠”還是“堅(jiān)守營(yíng)利”的選擇上之所以困擾重重、瞻前顧后，采取各種或隱或顯的“游擊戰(zhàn)術(shù)”和“迂回小動(dòng)作”面對(duì)民辦園改革措施的一輪又一輪沖擊，是在長(zhǎng)期的“適者生存”的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)文化浸潤(rùn)中所養(yǎng)成的行為慣習(xí)的自然表現(xiàn)，是缺少生存安全感、社會(huì)聯(lián)結(jié)感、公益責(zé)任感的表現(xiàn)，也是與政府部門長(zhǎng)期打交道所養(yǎng)成的權(quán)力不信任、政策象征化的結(jié)果。

追溯根源，我國(guó)的民辦園舉辦者大多是在改革開放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷確立中成長(zhǎng)起來的，從辦園初期便一直浸潤(rùn)在不太成熟的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，一方面是市場(chǎng)內(nèi)部的非完全競(jìng)爭(zhēng)，一方面是市場(chǎng)與政府的非公平競(jìng)爭(zhēng)。在這樣的生態(tài)環(huán)境中，舉辦者習(xí)得的更多是惡性競(jìng)爭(zhēng)、互不信任、叢林法則。因此，在面對(duì)改革與轉(zhuǎn)型時(shí)，舉辦者的第一反應(yīng)便是自保自利，努力穩(wěn)定利潤(rùn)，甚至不惜犧牲辦園質(zhì)量和社會(huì)大義，而不是首先努力尋求政府資源和社會(huì)資源的幫助，最大限度地爭(zhēng)取自己的生存空間。

（三）政府與市場(chǎng)的協(xié)同缺失：你走陽(yáng)關(guān)道與我走獨(dú)木橋

政府與市場(chǎng)是轉(zhuǎn)型社會(huì)中進(jìn)行學(xué)前教育資源配置的兩種重要工具，兩者遵循不同的規(guī)則和邏輯，既有沖突的一面也有協(xié)調(diào)的一面。政府是一種集中決策、人為設(shè)計(jì)、分層管理的行政組織體系，其基本行動(dòng)規(guī)則建立在權(quán)力之上，通過制度、政策來管理學(xué)前教育；市場(chǎng)是在分散決策、自發(fā)形成、自由競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上形成的交換體系，其實(shí)質(zhì)是給社會(huì)民眾提供充分的教育選擇權(quán)利和空間。

在當(dāng)下的民辦園改革中，圍繞著“普惠之困”與“營(yíng)利之憂”，政府與市場(chǎng)的協(xié)同缺失表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，政府對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)可與規(guī)范不夠。市場(chǎng)作為一種提供學(xué)前教育資源的方式，需要政府的認(rèn)可、尊重與信任，特別是要給予高端收費(fèi)民辦園更多自主選擇的權(quán)利與機(jī)會(huì)，在系列監(jiān)管制度設(shè)計(jì)到位的前提條件下，以信任培植信任，支持民辦園提供質(zhì)價(jià)對(duì)等的學(xué)前教育服務(wù)。第二，政府對(duì)市場(chǎng)的培育與支持不夠。一個(gè)健康的、完全競(jìng)爭(zhēng)的幼教市場(chǎng)并不是民辦園自組織發(fā)展的結(jié)果，它需要政府運(yùn)用可能的政策工具箱給予有目的的培育，將市場(chǎng)的逐利沖動(dòng)、無序競(jìng)爭(zhēng)、破壞公平等市場(chǎng)失靈行為控制在一定范圍內(nèi)，支持那些轉(zhuǎn)向普惠的民辦園成為真正的受政府委托、資助的普惠性民辦園，讓普惠民辦園從形式、數(shù)量的普惠變成內(nèi)涵、質(zhì)量的普惠。

在推動(dòng)民辦園分類改革過程中，政府與市場(chǎng)要相互協(xié)同，政府要堅(jiān)守底線公平與普惠眾生，既要踐行信念倫理，更要實(shí)踐責(zé)任倫理，用人財(cái)物的實(shí)際保障支持選擇“轉(zhuǎn)向普惠”的民辦園真正發(fā)展成為既價(jià)格惠民也有質(zhì)量保障的普惠性民辦園。

四、民辦園的突圍之道：有質(zhì)普惠與良知營(yíng)利攜手并進(jìn)

如前所述，民辦園的“普惠之困”更多是在政府降低收費(fèi)政策下“以兒童為人質(zhì)”的利潤(rùn)與質(zhì)量的博弈。在大多數(shù)舉辦者那里，利潤(rùn)是其首先要保全的價(jià)值，在政府財(cái)政補(bǔ)貼不及收費(fèi)降低額度的情況下，舉辦者通常的選擇是做質(zhì)量的減法而非利潤(rùn)的減法，由此造成一種輿論假象，即“普惠”與“優(yōu)質(zhì)”是無法調(diào)和的一對(duì)矛盾。實(shí)際上，如果政府做適宜的財(cái)政加法、舉辦者做適度的利潤(rùn)減法，便能達(dá)到“普惠”“與“優(yōu)質(zhì)”的雙贏。

其次，民辦園的“營(yíng)利之憂”更多是緣于長(zhǎng)期以來占著兩頭好的結(jié)果，即民辦園既不用像經(jīng)營(yíng)性企業(yè)那樣繳納稅費(fèi)，有時(shí)甚至能獲得政府的不同項(xiàng)目的顯性補(bǔ)貼或隱性支持，也可以依托市場(chǎng)的靈活機(jī)制來發(fā)展壯大自身。而分類改革讓原來合法化的灰色區(qū)域變得清晰可見，民辦園在要么投奔政府要么擁抱市場(chǎng)中難舍灰色區(qū)域帶來的可見利益，便以成本增加利潤(rùn)降低為由來抵制稅費(fèi)，并再次“以兒童為人質(zhì)”展開利潤(rùn)與質(zhì)量的博弈。然而，分類改革真的不能陷入“普惠”還是“優(yōu)質(zhì)”的虛假矛盾，亦不能絕對(duì)化地認(rèn)為“普惠是善”“營(yíng)利是惡”，而要更多求同存異，“兩條腿”齊行并進(jìn)，讓普惠成為有質(zhì)量的普惠，讓營(yíng)利成為有良心的營(yíng)利，讓民辦幼教成為有情懷的幼教。

（一）有質(zhì)量的普惠：政府支持與公眾信任

普惠一詞在英文翻譯中有三個(gè)詞：universal、generalized、inclusive，若將三者整合可知，普惠的本意在于包括、容納所有的一般事物或人。《說文解字》中，普，日無色也。惠，仁也。從漢語(yǔ)的普惠字義可以得出三個(gè)要點(diǎn)：第一，普字表示普遍之意；第二，普字在原意“日無色”中可推出無差別之意；第三，普惠之惠的核心意涵在于仁愛、善良。[7]

從“普惠”的詞源看，政府是推動(dòng)普惠的重要力量，要在財(cái)政投入的基礎(chǔ)上與民辦園建立起具有約束力的委托代理關(guān)系，確?！捌毡椤?、“包容”、“無差別”這些價(jià)值的真正落地，防范逆向選擇、“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生。即由于委托人激勵(lì)不足，只有辦園質(zhì)量較差且運(yùn)行成本低于激勵(lì)水平的普惠性民辦園愿意繼續(xù)成為普惠性民辦園，而辦園質(zhì)量較好、運(yùn)行成本高于激勵(lì)水平的普惠性民辦園則偏向于選擇退出普惠性民辦園序列。[8][9]

在當(dāng)下的普惠性民辦園制度設(shè)計(jì)中，政府在如何推動(dòng)普惠上存在著誤解，以為普惠就是降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從可持續(xù)發(fā)展的意義上，普惠應(yīng)有三重內(nèi)涵：價(jià)格之惠、家庭分擔(dān)之惠、質(zhì)量之惠。所謂“價(jià)格之惠”并非單純的收費(fèi)價(jià)格的降低，還包括收費(fèi)在當(dāng)?shù)貎r(jià)格指數(shù)中的變化趨勢(shì)；所謂“家庭分擔(dān)之惠”是依據(jù)彈性原則，根據(jù)幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例來評(píng)價(jià)幼兒園是否具有普惠；[10]所謂“質(zhì)量之惠”強(qiáng)調(diào)的是有質(zhì)量的、可持續(xù)的普惠，即讓優(yōu)質(zhì)這種看不見的軟指標(biāo)嵌入普惠這種看得見的硬指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)形式普惠與實(shí)質(zhì)普惠的融合。因此，價(jià)格之惠、家庭分擔(dān)之惠、質(zhì)量之惠是“公益普惠指數(shù)”[11]的重要組成部分，是政府與舉辦者共同努力的結(jié)果，它不是舉辦者的單向義務(wù)，也不是政府的責(zé)任逃避結(jié)果。

（二）有良心的營(yíng)利：合理回報(bào)與質(zhì)價(jià)對(duì)等

民辦教育出現(xiàn)和發(fā)展的根本原因在于它的制度優(yōu)勢(shì)，在于民辦教育比公辦教育能夠更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)對(duì)多樣化、優(yōu)質(zhì)教育的需要，能夠更有效地化解人民對(duì)美好生活的需要與教育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。[12]在《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（三審稿，2016）正式落地、“營(yíng)利”成為合法訴求的時(shí)代，政府勿須為民辦園轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性幼兒園設(shè)置更多制度障礙，而是要出臺(tái)更多監(jiān)管細(xì)則，譬如法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)事會(huì)制度、財(cái)務(wù)審計(jì)制度、質(zhì)量監(jiān)督制度等，規(guī)范營(yíng)利性幼兒園合理營(yíng)利、質(zhì)價(jià)對(duì)等，做有良心的營(yíng)利園。

在課題組訪談中，不少民辦園舉辦者覺得，在中國(guó)，真正的企業(yè)家辦學(xué)、教育家辦學(xué)其實(shí)都很少，大多數(shù)人其實(shí)都是養(yǎng)家糊口型，幼兒園的輕資產(chǎn)性質(zhì)、上世紀(jì)80年代后期教育向社會(huì)力量開放這樣一個(gè)融資背景，都決定了大多數(shù)人是以辦幼兒園來討生活的。所以，政府要團(tuán)結(jié)大多數(shù)，通過“填谷”、“造峰”等將大多數(shù)民辦園引導(dǎo)成為普惠性民辦園，而對(duì)于占據(jù)峰值的10%營(yíng)利性民辦園則可以給予更多政策空間，允許其借助市場(chǎng)的分配機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來滿足少部分人選擇性教育的需要，建構(gòu)民辦園的多元化生態(tài)格局。

（三）有情懷的幼教：兒童為本與社會(huì)為先

從終結(jié)的意義上來看，民辦園最終不論是選擇普惠還是堅(jiān)守營(yíng)利，都應(yīng)該牢牢把握一個(gè)基本方向，即要以兒童為本、以社會(huì)為先，這要求民辦幼兒園以質(zhì)量為本，通過建構(gòu)規(guī)范的管理制度、先進(jìn)的課程體系、卓越的師資隊(duì)伍等來提升園所的生存力與長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力，確保普惠園的可持續(xù)發(fā)展、營(yíng)利園的可持續(xù)營(yíng)利。沒有辦園質(zhì)量這個(gè)賴以為生的資本，沒有兒童為本這個(gè)兒童事業(yè)的基本法則，無論是普惠園還是營(yíng)利園最終都將自毀前程、淘汰出局。

與中小學(xué)面對(duì)的心智相對(duì)成熟的受教育對(duì)象而言，幼兒園教育面對(duì)的是處于身心發(fā)展過程中的未成熟的孩子，特別需要有溫度、有良知、有情懷、有擔(dān)當(dāng)?shù)慕逃?，由于家園之間、親師之間、師幼之間存在諸多信息不對(duì)稱，倘若出資人缺少起碼的童年敬畏和做人良知，把幼小兒童當(dāng)成營(yíng)利的工具，那么出資人的一時(shí)貪婪不僅會(huì)制造出無盡的社會(huì)苦難，爆發(fā)的“黑天鵝事件”也會(huì)進(jìn)一步有損政府與出資人、家庭與出資人之間信任關(guān)系的維系，乃至整個(gè)幼教行業(yè)的信任危機(jī)與名譽(yù)受損。

對(duì)于“轉(zhuǎn)向普惠”的民辦園而言，做有情懷的幼教便是要堅(jiān)守兒童利益為本、社會(huì)公益為量，以質(zhì)量這個(gè)立園之本既實(shí)現(xiàn)普惠園的可持續(xù)發(fā)展，也實(shí)現(xiàn)出資人的安身立命之道。對(duì)于“堅(jiān)守營(yíng)利”的民辦園而言，做有情懷的幼教便是要堅(jiān)守有良心的營(yíng)利，以質(zhì)量這個(gè)立園之本在經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益、兒童利益之間進(jìn)行平衡，在修復(fù)與優(yōu)化各種信任關(guān)系中尋求園所的可持續(xù)發(fā)展空間。

本文系全國(guó)教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度課題“我國(guó)非營(yíng)利性民辦園制度建設(shè)研究”（BFA170056）的部分成果。

參考文獻(xiàn)

[1]董圣足.民辦學(xué)校分類管理的制度構(gòu)架：國(guó)際比較的視角[J].教育發(fā)展研究，2013，33（9）：14-20.

[2][美]詹姆斯·C.斯科特.弱者的武器[M].鄭廣懷，張敏，何江穗譯.南京：譯林出版社，2011.

[3]林榕.普惠性民辦幼兒園教師生存狀態(tài)研究[D].南京：南京師范大學(xué)，2017.

[4]胡晨曦.分類管理背景下民辦幼兒園辦園意向與決策研究[D].南京：南京師范大學(xué)，2018.

[5]方建鋒.民辦學(xué)校分類管理宏觀制度設(shè)計(jì)的基本走向[J].復(fù)旦教育論壇，2017，15（2）：46-53.

[6]馬鈺雯.普惠性民辦園與非營(yíng)利性民辦園制度銜接研究[D].南京：南京師范大學(xué)，2019：26.

[7]魏聰.我國(guó)非營(yíng)利性民辦園制度建設(shè)研究[D].南京：南京師范大學(xué)，2019：183.

[8]楊大偉.委托代理視閾下普惠性民辦園發(fā)展的困境及治理對(duì)策[M].現(xiàn)代教育管理，2019，（2）.

[9]楊大偉，胡馬琳.我國(guó)民辦園普惠化的動(dòng)力、運(yùn)行機(jī)制及其政策制度優(yōu)化[J].教育科學(xué)，2019，（1）.

[10]馮婉楨，吳建濤.普惠性幼兒園彈性定價(jià)機(jī)制構(gòu)建[J].教育研究，2019，（5）.

[11]楊衛(wèi)安.我國(guó)學(xué)前教育公益普惠指數(shù)建構(gòu)與測(cè)評(píng)[J].教育研究，2017，（3）.

[12]吳華，徐婷婷，馬燕萍，王習(xí).發(fā)展民辦教育需要新的觀念基礎(chǔ)[J].復(fù)旦教育論壇，2019，17（2）：5-8.

作者：王海英、劉靜

南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心   

作者：魏聰

上海師范大學(xué)教育學(xué)院

本文轉(zhuǎn)載自“教育發(fā)展研究”。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。