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一、問題提出

在我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、老齡化、低生育率等宏觀背景下，黨的十九大將“幼有所育”增列為新時代中國特色社會主義民生目標(biāo)之一，托幼服務(wù)發(fā)展重新得到我國政府和公眾的關(guān)注。然而，在對0-6歲兒童托幼服務(wù)①發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計時，國內(nèi)存在著兩個爭論：一是托育服務(wù)是否應(yīng)該被納入廣義的學(xué)前教育（0-6歲），并由教育部門統(tǒng)一管理；二是狹義的學(xué)前教育（3-6歲）是否應(yīng)該被納入義務(wù)教育。可見，如何定位和協(xié)調(diào)托育服務(wù)、學(xué)前教育（狹義）、義務(wù)教育之間的關(guān)系決定了我國托育服務(wù)的治理體系建構(gòu)，更直接關(guān)系到托育服務(wù)發(fā)展是否能夠取得預(yù)期的政策效果。

從國際比較的視角來看，“托幼一體化”以及將托育服務(wù)的主管部門由衛(wèi)生/福利部門轉(zhuǎn)移到教育部門是國際托育服務(wù)發(fā)展的趨勢。事實上，“托幼一體化”的理念早在20世紀(jì)80年代就被提出。[1]經(jīng)合組織（OECD）在其2001年出版的《強(qiáng)勢開端》（Starting Strong）中就開始提倡托幼一體的理念，明確指出：“雖然很多國家仍然區(qū)分為家長就業(yè)提供兒童照顧的‘托育服務(wù)’和為兒童發(fā)展和入學(xué)準(zhǔn)備提供的‘學(xué)前教育’，但整體上OECD國家已經(jīng)逐漸達(dá)成共識，即‘保育’和‘教育’在為兒童提供的高質(zhì)量服務(wù)中不可分割”[2]。

2006年OECD出版了《強(qiáng)勢開端II》（Starting Strong II），重申托幼一體是解決諸多治理困境的有效方案，可以推動普及優(yōu)質(zhì)的托幼服務(wù)，并倡議會員國啟動相關(guān)改革。[3]2010年，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）也公布了國際比較研究發(fā)現(xiàn)，不僅倡導(dǎo)托幼一體對于提升兒童發(fā)展質(zhì)量的意義，而且還強(qiáng)烈建議把主管部門變更為教育部門。UNESCO認(rèn)為這不僅有助于產(chǎn)生更多的正向收益，而且還有助于提升托育服務(wù)的質(zhì)量以及加強(qiáng)整個托幼體系的師資隊伍建設(shè)。[4]同時，由于兒童早期干預(yù)對兒童發(fā)展、消除兒童貧困和貧困的代際傳遞等社會問題的顯著作用，托幼服務(wù)的“教育”屬性日益凸顯，很多國家紛紛啟動托幼整合，將其主管部門變更為教育部門。

作為先行者，北歐國家冰島、瑞典、挪威、丹麥和芬蘭分別在1986年、1996年、2006年、2011年和2013年，將托育服務(wù)從傳統(tǒng)的社會福利部門移交到教育部門，并創(chuàng)造了所謂的“托幼一體模式”（educare model）。[5]

然而，經(jīng)過近幾十年的改革和發(fā)展，很多國家的托幼服務(wù)在行政管理體制、服務(wù)機(jī)構(gòu)分類、人員培訓(xùn)等方面仍未實現(xiàn)“一體化”的整合，托幼服務(wù)、學(xué)前教育和學(xué)校教育之間的制度性差異也仍然明顯存在，形成了三種典型的托幼服務(wù)治理模式。[6]因此，本文總結(jié)和比較西方國家產(chǎn)生的三種典型托幼服務(wù)治理模式，并討論國際經(jīng)驗對中國托幼服務(wù)治理體系建構(gòu)的啟示。

二、西方國家托幼服務(wù)的三種治理模式

根據(jù)托育服務(wù)和學(xué)前教育服務(wù)的關(guān)系不同，全球托幼服務(wù)治理模式大約可以分成三類：[7]

（1）托幼整合模式，以丹麥、芬蘭、挪威、英國（威爾士除外）、瑞典等國家為代表；

（2）托幼分離的雙軌制模式，即托育服務(wù)一般由衛(wèi)生或者社會福利部門主管，而學(xué)前教育服務(wù)由教育部門主管，以法國、比利時、意大利、韓國等國家為代表；

（3）托幼關(guān)系復(fù)雜的多元模式，以日本和有悠久地方自治傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國家美國、德國為代表。

托幼服務(wù)治理的不同模式不僅意味著不同的政策目標(biāo)、主管部門、經(jīng)費來源、運營流程、管制框架等問題，而且也深刻影響有關(guān)教職工職前培養(yǎng)、資質(zhì)準(zhǔn)入和職后培訓(xùn)等問題。此外，這些治理模式對兒童能獲得什么樣的托幼服務(wù)有著深遠(yuǎn)的影響。這些制度性架構(gòu)不僅決定了資源的分配，也決定了哪些觀點將被采納哪些將被忽視，從而影響著托幼服務(wù)政策的效果。[8]基于以上認(rèn)識，本文將在每種治理模式中選擇一個典型國家進(jìn)行深入分析，以便更好地呈現(xiàn)不同模式的特征和差異，并探討影響其形成的關(guān)鍵因素及其對托幼服務(wù)發(fā)展的影響。

（一）托幼整合模式——以瑞典為例

根據(jù)OECD的最新報告，采取托幼整合模式的OECD國家當(dāng)前已達(dá)到17個，其中15個國家將教育部門作為托育服務(wù)的主管部門。這些國家托幼服務(wù)的整合程度存在著非常大的差異。例如，英格蘭的整合被認(rèn)為是“僅局限于主管部門的重組”，在托幼服務(wù)供給層面上仍然十分“碎片化”，存在著多種類型機(jī)構(gòu)，各類機(jī)構(gòu)在經(jīng)費、管制、標(biāo)準(zhǔn)、人員等方面也有著不同標(biāo)準(zhǔn)，大大制約了整合模式的效果。[9]相較而言，瑞典的托幼整合模式實施歷史更長、程度更高、效果更顯著，因此也更具有典型性。

瑞典托幼整合模式的形成可以分為兩個階段：第一階段（20世紀(jì)60-70年代）整合了托育服務(wù)和學(xué)前教育服務(wù)，并將托幼服務(wù)（pre-schools）統(tǒng)一納入社會福利部主管；第二階段（1996年開始）將托幼服務(wù)的主管部門由福利部門變更為教育部門，并重視托幼服務(wù)和義務(wù)教育的整合。

經(jīng)過幾十年的改革，當(dāng)前瑞典的托幼服務(wù)實現(xiàn)了非常高的整合程度：教育部門管理所有類型的托幼服務(wù)（包括課后照顧服務(wù)）；出臺了統(tǒng)一的托幼服務(wù)課程標(biāo)準(zhǔn)，并將其和義務(wù)教育的課程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接；校長同時管理托幼服務(wù)和中小學(xué)，并確保校長的專業(yè)背景多元化；改革教師職前培訓(xùn)體系，將托幼服務(wù)教師、義務(wù)教育教師、自由教育者納入統(tǒng)一職前培訓(xùn)。可見，瑞典的整合模式不僅實現(xiàn)了托幼服務(wù)在“教育”和“照顧”功能上的橫向整合，也實現(xiàn)了不同學(xué)段（托幼服務(wù)和義務(wù)教育）的縱向整合。

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瑞典托幼整合模式的形成受到多種因素的影響。第一，社會民主福利體制為托育服務(wù)和學(xué)前教育整合提供了制度基礎(chǔ)。在西方福利國家研究中，包括瑞典在內(nèi)的北歐福利國家通常被歸為社會民主福利體制[10]，其特征是具有高度的平等主義（egalitarian）取向，傾向于為所有公眾提供普及的（universal）社會福利服務(wù)。因此，在社會事務(wù)部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，瑞典自20世紀(jì)60年代就開始整合傳統(tǒng)上僅為弱勢家庭兒童提供兒童照顧（childcare）和半日制的幼兒園，其目的是為了支持婦女就業(yè)、促進(jìn)性別平等和保障弱勢兒童權(quán)益。[11]與此同時，托幼服務(wù)發(fā)展與其他社會福利服務(wù)一樣，采取了公共供給為主（public provision）和普遍可得（universal access）原則，到1996年（第二階段整合開始），公共托幼服務(wù)已經(jīng)基本實現(xiàn)了普及。

第二，兒童觀和教育觀等觀念變革推動了整合程度的不斷加深。不同于英美等國，瑞典長期以來秉持著歐洲大陸強(qiáng)調(diào)“教育學(xué)”（Pedagogy）的傳統(tǒng)，認(rèn)為應(yīng)該關(guān)注“完整兒童”（Whole Child）的發(fā)展，而不應(yīng)該片面地關(guān)注兒童照顧或知識學(xué)習(xí)。在這種觀念下，所有兒童都需要獲得保育和教育，因而托育服務(wù)和學(xué)前教育的整合得到了普遍支持，而托幼服務(wù)（保育和教育相結(jié)合的理念和實踐）也被認(rèn)為具有積極影響義務(wù)教育（學(xué)科教育主導(dǎo)）的潛力。“終身學(xué)習(xí)”理念的提出則進(jìn)一步推動了瑞典對托幼服務(wù)教育屬性的重視，促成其最終實現(xiàn)由福利向教育的轉(zhuǎn)變。

第三，地方政府的整合實踐為全國層面的整合提供了經(jīng)驗。在社會服務(wù)的提供上，瑞典中央政府的職能主要是出臺總體政策框架和提供經(jīng)費，服務(wù)提供由地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)。[12]此外，政治因素（如教師工會的支持、社會民主黨執(zhí)政）和經(jīng)濟(jì)因素（如女性就業(yè)率高和知識經(jīng)濟(jì)的到來）也是影響整合模式形成的因素。

瑞典托幼整合的治理模式取得了非常顯著的政策效果。第一，瑞典托幼服務(wù)普及程度非常高，且絕大部分成本由政府承擔(dān)（見表1）。具體而言，第一階段整合對公共托幼服務(wù)發(fā)展的推動顯著。雖然此階段的主要目標(biāo)是支持婦女就業(yè)和性別平等，并不強(qiáng)調(diào)普及和免費，但公共托幼服務(wù)供給的大幅增長為下一階段整合提供了必要的前提條件。第二階段整合則為托幼服務(wù)注入了義務(wù)教育普惠、免費和公平的原則，使托幼服務(wù)的獲得和父母就業(yè)脫鉤，成為兒童權(quán)利的一部分，托幼服務(wù)的普及性和普惠性進(jìn)一步提高。

第二，瑞典托幼服務(wù)的質(zhì)量不斷提高。從20世紀(jì)70年代開始，托幼服務(wù)教師的職前培訓(xùn)就開始被納入大學(xué)教育；隨著托幼服務(wù)教師和中小學(xué)教師職前培訓(xùn)的進(jìn)一步整合，托幼服務(wù)的師資隊伍質(zhì)量和社會地位均得到進(jìn)一步提升。全國性課程標(biāo)準(zhǔn)的出臺也得到了教師和家長的普遍好評，對托幼服務(wù)質(zhì)量提升產(chǎn)生了積極影響。[13]

第三，高水平的托幼服務(wù)供給助力解決多種社會問題。早在整合的第一階段，發(fā)展托幼服務(wù)就和幫助家庭平衡工作和育兒責(zé)任、促進(jìn)性別平等、減少兒童貧困、提高社會公平等宏觀目標(biāo)聯(lián)系在一起。從國際比較來看，瑞典的托幼整合模式由于較好地實現(xiàn)了托幼服務(wù)的高水平和高質(zhì)量供給，進(jìn)而較好解決了以上社會問題，女性就業(yè)率達(dá)到83.3%，兒童貧困率僅為9.1%。[14]此外，隨著低生育率成為全球性社會問題，瑞典托幼整合模式對提高生育率的積極影響也得到了全球性的廣泛贊譽(yù)，[15]一定程度上推動了托幼整合模式在全球范圍內(nèi)的發(fā)展。當(dāng)然，該模式也存在托幼服務(wù)被“學(xué)校化”的風(fēng)險。[16]

（二）托幼分離模式——以法國為例

托幼分離模式是很多OECD國家曾經(jīng)使用或正在使用的托幼服務(wù)治理模式，其特征是托育服務(wù)和學(xué)前教育分別隸屬于不同的主管部門，遵循不同的教學(xué)/保育傳統(tǒng)、撥款方式、員工標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在使用這一治理模式的10個OECD國家中，法國因其較長的托幼分離歷史，無疑具有典型性。

法國的托育服務(wù)和學(xué)前教育長期以來分別屬于教育和衛(wèi)生/福利部門。早期的托育服務(wù)和學(xué)前教育大都具有慈善屬性和宗教背景，主要為工人家庭和貧困家庭兒童提供教育和照顧。[17]到了1881年，學(xué)前教育被正式納入教育系統(tǒng)，其非義務(wù)、免費、世俗的屬性得到確定，從此托幼分離的模式開始形成。

作為國家教育系統(tǒng)的一部分，學(xué)前教育的入園率不斷上升，到1921年學(xué)前教育教師的地位和工作條件也基本實現(xiàn)和小學(xué)教師一致。[18]到20世紀(jì)80年代，法國的入園率已經(jīng)基本達(dá)到100%。隨著學(xué)前教育普及的實現(xiàn)，法國教育部1989年頒布了《教育法》，明確了接受學(xué)前教育是3-5歲兒童的權(quán)利，并通過改革教師培訓(xùn)、頒布新的課程標(biāo)準(zhǔn)（cycles of learning）和整合教學(xué)評價機(jī)制等措施來加強(qiáng)學(xué)前教育和小學(xué)教育的整合。2019年，法國義務(wù)教育下延到3歲開始，學(xué)前教育被納入義務(wù)教育。

作為衛(wèi)生和福利服務(wù)的一部分，為3歲以下兒童提供的托育服務(wù)則長期沒有獲得與學(xué)前教育一樣的認(rèn)可和公共財政支持。“二戰(zhàn)”后，為了降低嬰兒死亡率和提高生育率，政府創(chuàng)立了保育員文憑（child nurse）并開始制定了各類家庭政策。但家庭政策的主導(dǎo)者“家庭聯(lián)盟”較為保守，更傾向于支持為家庭提供育兒津貼，而非增加托育服務(wù)。直到20世紀(jì)60年代，法國出現(xiàn)勞動力不足的情況，政府才開始增加托育服務(wù)供給，1974-1980年托育機(jī)構(gòu)增長了72%，但托育服務(wù)供給仍然不足。隨著20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的到來，政府開始削減福利開支，托育服務(wù)發(fā)展也錯失了時機(jī)。

當(dāng)然，法國在整合托育服務(wù)和學(xué)前教育方面也做出過一些努力，但從效果來看，這些努力并沒有對托幼分離模式產(chǎn)生實質(zhì)影響。2000年，法國政府頒布法令開始強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)的質(zhì)量，并對其員工的資質(zhì)做出一定的要求。

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法國托幼分離模式的形成也受到其特定的觀念、制度和政治環(huán)境的影響。首先，法國對托育服務(wù)和學(xué)前教育的認(rèn)識和定位長期存在明顯差異。如上文所言，學(xué)前教育早在19世紀(jì)就被看作是教育系統(tǒng)的一部分，被認(rèn)為是促進(jìn)兒童社會化和學(xué)業(yè)成功必不可少的公共服務(wù)。而托育服務(wù)則長期以來定位不清，被賦予了多種互相矛盾的政策目標(biāo)。

例如，法國政府一方面希望通過發(fā)展托育服務(wù)來實現(xiàn)提高生育率、減少兒童死亡率、支持婦女就業(yè)等政策目標(biāo)，另一方面又強(qiáng)調(diào)“家長選擇”的重要性，更傾向于提供多種支持方式（如兒童津貼、保姆、居家照顧）。[19]換言之，3歲以下兒童的照顧主要被看作是家庭的責(zé)任，而3-6歲兒童的教育則被看作是國家的責(zé)任。

其次，分離模式產(chǎn)生了明顯的制度路徑依賴。近幾十年來，法國政府在增強(qiáng)學(xué)前教育和學(xué)校教育整合以及托育服務(wù)和學(xué)前教育整合上均做出了努力。前者由于在同一系統(tǒng)中，整合效果較好，而后者則效果甚微。例如，在中央層面，1990年法國教育部和衛(wèi)生與社會事務(wù)部曾簽訂了一份草案，增加兩個部門在托幼服務(wù)整合上的合作，但由于兩個部門有著完全不同的工作重心，這一草案幾乎沒有被執(zhí)行。又如，在地方層面，部分市鎮(zhèn)希望通過設(shè)立“兒童協(xié)調(diào)員”來增加托育服務(wù)和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，但由于協(xié)調(diào)員不具有權(quán)威性，他們的作用十分受限。

再次，利益相關(guān)群體對托幼分離模式的影響。經(jīng)過一個多世紀(jì)的發(fā)展，托育服務(wù)和學(xué)前教育均形成了各自龐大的利益群體。法國的學(xué)前教育教師工會有著廣泛的政治影響力。為了提高法國幼兒園教師的社會地位，工會一方面推動學(xué)前教育和學(xué)校教育的整合，另一方面又反對托育服務(wù)與學(xué)前教育的整合，但當(dāng)生育率下降時，為了避免教師需求減少，工會又倡導(dǎo)將2歲兒童納入學(xué)前教育中。在托育服務(wù)領(lǐng)域，社會和衛(wèi)生專業(yè)人員是其員工主力。這一群體的工會化程度低于教師群體，但由于擔(dān)憂托幼整合可能威脅他們現(xiàn)有的權(quán)利和資源，他們也同樣反對與學(xué)前教育系統(tǒng)合作。

法國托幼分離治理模式對學(xué)前教育和托育服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了長遠(yuǎn)的影響，兩者在入園（托）率、公共撥款、課程、教職員工隊伍等方面的差異十分明顯。[20]

第一，學(xué)前教育的入園率從20世紀(jì)80年代開始就世界領(lǐng)先，被譽(yù)為法國“教育系統(tǒng)的珍寶”；而托育服務(wù)長期供不應(yīng)求，且居家照顧（family care）占服務(wù)供給的比例很大。

第二，學(xué)前教育長期以來獲得充足的公共撥款，且絕大部分供給者為公共機(jī)構(gòu)；而托育服務(wù)長期以來缺少公共撥款，非營利組織是其供給主體。

第三，學(xué)前教育課程標(biāo)準(zhǔn)出臺較早，且近年來不斷加強(qiáng)了它和小學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)的整合；對托育服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注較晚（2000年），且居家照顧等非正式服務(wù)未被納入質(zhì)量監(jiān)管。

第四，學(xué)前教育教師的學(xué)歷要求不斷提高，當(dāng)前已經(jīng)達(dá)到碩士；而托育服務(wù)員工的資格要求多元化，托育機(jī)構(gòu)的員工一般有文憑要求，但居家照顧人員僅需要滿足數(shù)小時的培訓(xùn)要求即可上崗。需要指出的是，雖然在絕大多數(shù)指標(biāo)上都處于領(lǐng)先水平，但很多學(xué)者卻對法國學(xué)前教育的“學(xué)?；庇兄鴱?qiáng)烈的擔(dān)憂，認(rèn)為學(xué)前教育面臨著“強(qiáng)制性課程、外部評估、自主性流失、過早的學(xué)生評價”等挑戰(zhàn)。[21]為此，2002年，法國政府對學(xué)前教育課程教學(xué)進(jìn)行了修訂，特別強(qiáng)調(diào)“游戲”的重要性。即便如此，法國的學(xué)前教育仍然被認(rèn)為過于關(guān)注兒童的入學(xué)準(zhǔn)備。[22]

另外，托幼分離模式還使得家長長期面臨著平衡工作與家庭的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了女性就業(yè)：一方面由于托育服務(wù)供不應(yīng)求，3歲以下兒童的照顧不得不依賴家庭或非正式照顧（如保姆、居家照顧）；另一方面學(xué)前教育的開放時間并不能完全滿足家長工作時間的育兒需求。[23]

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（三）托幼關(guān)系復(fù)雜的多元模式——以美國為例

除了以上兩種主要模式外，少數(shù)OECD國家的托幼服務(wù)呈現(xiàn)出復(fù)雜的多元模式，美國就是其中的典型代表。鑒于美國的聯(lián)邦制傳統(tǒng)，聯(lián)邦政府和州政府在托幼服務(wù)中扮演著不同的角色，而在每級政府中又同時涉及多個部門（聯(lián)邦政府涉及9個部門，在州政府層面有4個政府部門和學(xué)前教育委員會），這使得托幼服務(wù)治理體系變得十分復(fù)雜。[24]20世紀(jì)90年代以來，隨著聯(lián)邦政府對弱勢兒童托幼服務(wù)項目撥款的增加和越來越多的州政府開始實施“普及學(xué)前一年教育”，改革已有的復(fù)雜治理結(jié)構(gòu)變得緊迫而重要。

21世紀(jì)以來，在聯(lián)邦政府層面，美國政府通過加強(qiáng)問責(zé)督促聯(lián)邦教育部和衛(wèi)生與公眾服務(wù)部逐漸改善機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，逐步解決項目的碎片化、重疊和重復(fù)問題；在州政府層面，各州的改革產(chǎn)生了三種治理模式：協(xié)同式治理（增強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)）、合并式治理（確定一個主管部門）和獨立式治理（成立一個新的部門主管）。[25]

然而，這些努力并沒有改變美國托幼服務(wù)治理的基本格局：即缺少一個全國性的托幼政策體系和治理體系，各州托幼服務(wù)治理仍然呈現(xiàn)出復(fù)雜、多元的特征。[26]具體而言，聯(lián)邦政府在托幼服務(wù)治理中主要承擔(dān)為弱勢兒童提供服務(wù)和資金的責(zé)任，其政策局限于扶貧領(lǐng)域，職責(zé)十分有限；而州政府則承擔(dān)著提供服務(wù)、提供資金和監(jiān)管等全方位的職能，負(fù)責(zé)本州托幼服務(wù)的健康發(fā)展。隨著托幼服務(wù)重要性得到認(rèn)可，州政府在發(fā)展托幼服務(wù)中的主導(dǎo)作用日益顯著，其中最明顯的表現(xiàn)就是各州的托幼服務(wù)治理體制改革和“普及學(xué)前一年教育”的推行。

美國托幼服務(wù)復(fù)雜的多元模式受到其觀念、制度和多元政治的影響。第一，自由主義傳統(tǒng)和兒童觀影響了美國對托幼服務(wù)的定位。美國對托幼服務(wù)的定位長期以來是扶貧導(dǎo)向的。不管是“開端計劃”（Head Start）還是《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind Act）都強(qiáng)調(diào)政府為弱勢兒童群體提供托幼服務(wù)的責(zé)任。非貧困家庭兒童的照顧問題則被認(rèn)為是私人事務(wù)，家長有權(quán)利為子女選擇他們認(rèn)為最優(yōu)的照顧方式，政府不應(yīng)該干預(yù)。雖然近幾十年越來越多的州開始普及學(xué)前一年教育，但這一政策被認(rèn)為是教育改革的一部分，其目的是幫助兒童做好入學(xué)準(zhǔn)備，而非分擔(dān)家庭的育兒負(fù)擔(dān)。[27]值得注意的是，州政府提供的學(xué)前一年教育通常不是全天的（提供2.5-6.5小時/天），家長還需要額外購買其他托育服務(wù)。[28]

第二，自由資本主義的經(jīng)濟(jì)制度和福利制度塑造了美國政府治理模式的選擇。美國通常被歸類于自由資本主義和自由主義福利體制，[29]其特征是鼓勵個人通過市場獲得需要的商品和服務(wù)，政府僅為不能進(jìn)入勞動力市場的人群提供基本保障。因此，美國政府一方面優(yōu)先保障弱勢兒童群體的照顧和教育需要，另一方面更傾向于通過教育券等市場手段增加托幼服務(wù)供給。因此，隨著政府投入的增多，營利性托幼服務(wù)的占比不斷提高。[30]

第三，政治多元主義制約了全國性、普惠性的托幼服務(wù)政策的形成。由于美國托幼服務(wù)體系的復(fù)雜性，相關(guān)的游說團(tuán)體也較為多元，他們有著不同的政策關(guān)注點，并沒有形成統(tǒng)一的政策訴求，甚至還存在觀點和利益的沖突。[31]因此，很多團(tuán)體認(rèn)為美國還不具備制定一個全國性、普惠導(dǎo)向的托育服務(wù)政策的政治環(huán)境。此外，一些學(xué)者認(rèn)為美國對托幼服務(wù)的相對忽視也和其人口結(jié)構(gòu)有關(guān)：和很多歐洲國家相比，美國提高生育率的壓力較小；相反，一些人擔(dān)心增加托幼服務(wù)可能會帶來單親母親和貧困人口生育率增加的問題。[32]

相對而言，美國托幼關(guān)系復(fù)雜的多元模式為托幼服務(wù)發(fā)展帶來的消極影響多于積極影響。從積極方面來看，聯(lián)邦和州政府近年來的改革一定程度上增強(qiáng)了政策間和托幼機(jī)構(gòu)間的連貫性和協(xié)調(diào)性，同時對問責(zé)的強(qiáng)調(diào)也促進(jìn)了托幼服務(wù)數(shù)據(jù)的收集和分析。然而，多元模式的消極影響更為明顯。

第一，由于缺乏全國性治理框架，托幼服務(wù)政策和供給仍然嚴(yán)重碎片化，為家庭的選擇帶來困難。

第二，政府治理結(jié)構(gòu)改革更關(guān)注對不同服務(wù)和政策的整合，增加托育服務(wù)的供給和公共投入仍未成為政策重心，家庭的托幼服務(wù)需求仍然得不到滿足，兒童入園（托）率低于OECD平均水平。

第三，托幼服務(wù)的市場主導(dǎo)特征明顯，由此帶來了托幼服務(wù)費用上升較快、托幼服務(wù)質(zhì)量參差不齊、托幼服務(wù)教職員工隊伍低質(zhì)量低工資等一系列市場失靈問題。[33]

美國托幼服務(wù)的多元模式也間接影響了其兒童和家庭的福祉。從國際比較數(shù)據(jù)來看，美國的兒童貧困率（19.9%）高于OECD國家的平均水平（13.4%），缺少普惠性的社會服務(wù)和政策被認(rèn)為是造成這一現(xiàn)象的主要原因。[34]對于家庭而言，不同收入階層的美國家庭普遍面臨著嚴(yán)重的工作—家庭平衡問題，對可負(fù)擔(dān)、高質(zhì)量的托幼服務(wù)有著強(qiáng)烈的需求。[35]

三、中國可能的路徑選擇

新中國成立以來，我國托幼服務(wù)治理體系經(jīng)歷了“建構(gòu)—解構(gòu)—部分重構(gòu)”的變遷歷程，當(dāng)前正處在全面重構(gòu)的關(guān)鍵“機(jī)會窗口”。[36]我國托幼服務(wù)治理體系的重構(gòu)開始于學(xué)前教育。2010年，我國頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，提出“普及學(xué)前教育”的政策目標(biāo)，經(jīng)過幾輪學(xué)前教育三年行動計劃的努力，截至2018年我國學(xué)前教育毛入園率達(dá)到81.7%，基本實現(xiàn)普及。之后，隨著全面二孩政策的實施，發(fā)展0-3歲兒童托育服務(wù)被提上政策議程。

2019年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確了發(fā)展托育服務(wù)的基本原則和思路。然而，在這個過程中，如何定位托育服務(wù)、學(xué)前教育和義務(wù)教育之間的關(guān)系一直是理論界和實踐者爭論的問題。例如，攜程親子園虐童事件發(fā)生后，托育服務(wù)主管部門缺失引起了廣泛關(guān)注，學(xué)界普遍認(rèn)為這一治理真空嚴(yán)重制約了托育服務(wù)的發(fā)展。但是，學(xué)界對托育服務(wù)的主管部門應(yīng)該是教育部、國家衛(wèi)生健康委員會還是地方政府則存在著不同意見。[37][38]又如，學(xué)前教育是否應(yīng)該被納入義務(wù)教育體系的爭論一直存在：一些學(xué)者認(rèn)為將學(xué)前教育納入義務(wù)教育是解決學(xué)前教育發(fā)展中面臨種種挑戰(zhàn)的方式，而教育部和另一些學(xué)者則反對這一提法。[39]借鑒上文國際比較研究的發(fā)現(xiàn)，本文提出以下四點建議。

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（一）采用階段性發(fā)展策略

縱觀三個典型國家托幼服務(wù)發(fā)展的歷史可以發(fā)現(xiàn)，托幼服務(wù)治理模式的形成存在著階段性的特征。瑞典第一階段托育服務(wù)和學(xué)前教育的發(fā)展和整合為第二階段的整合打下了堅實的基礎(chǔ)；法國學(xué)前教育的高度發(fā)展也為近年來將2歲兒童納入學(xué)前教育提供了條件。

就我國而言，當(dāng)前學(xué)前教育和托育服務(wù)之間存在著巨大的發(fā)展差異：3-6歲兒童的入園率達(dá)到80%以上，而0-3歲兒童的入托率僅有4.1%。[40]與此同時，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)雖然在2010年以后獲得了巨大發(fā)展，但仍然在教師隊伍、財政撥款、監(jiān)管體制等方面面臨著巨大挑戰(zhàn)。在這種情況下，將托育服務(wù)和學(xué)前教育進(jìn)行整合（納入教育部門管理）顯然并不合適，教育部門也尚未做好相關(guān)的準(zhǔn)備。因此，2019年頒布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》將衛(wèi)健委作為托育服務(wù)的主管部門，教育部門主要負(fù)責(zé)師資隊伍的培訓(xùn)；2020年發(fā)布的《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》也將學(xué)前教育定義為“對3周歲到入小學(xué)前的學(xué)前兒童實施的保育和教育”。這些劃分一定程度上是因為現(xiàn)階段我國托育服務(wù)和學(xué)前教育整合尚不具備條件。

另外，學(xué)前教育與義務(wù)教育的整合也需要強(qiáng)調(diào)階段性。從國際經(jīng)驗看，托幼服務(wù)和義務(wù)教育整合通常會面臨“學(xué)?；钡奶魬?zhàn)。“學(xué)?；爆F(xiàn)象在法國和美國的學(xué)前教育中受到了很多批評，但即便在強(qiáng)調(diào)“完整兒童”價值觀的瑞典也存在對“學(xué)?；钡膿?dān)憂。與此類似，我國學(xué)前教育的發(fā)展也一直伴隨著“小學(xué)化”的批評，教育部多次開展防止和糾正小學(xué)化的教育活動和檢查。在我國學(xué)前教育尚未發(fā)展完善之際，不應(yīng)該倉促倡導(dǎo)將學(xué)前教育納入義務(wù)教育。

（二）建構(gòu)合理的成本分擔(dān)機(jī)制

國際比較可以發(fā)現(xiàn)，治理模式對資源分配有深遠(yuǎn)的影響，被納入教育部門的服務(wù)通常獲得更多的財政投入。以法國為例，被納入教育體系的學(xué)前教育享有充足的財政撥款且大多為公立機(jī)構(gòu)，而被納入福利體系的托育機(jī)構(gòu)則不然。相應(yīng)地，更多的財政投入能夠促進(jìn)托幼服務(wù)的發(fā)展和普及。

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國對托幼服務(wù)的投入水平較低，2018年的財政性學(xué)前教育投入僅占GDP的0.197%②；對托育服務(wù)的財政投入體系也尚未建立起來。在財政投入不足的情況下，通過鼓勵社會力量參與（如發(fā)展普惠性民辦園），我國較快地實現(xiàn)了學(xué)前教育普及的政策目標(biāo)，但投入不足對幼兒教師隊伍和學(xué)前教育質(zhì)量帶來的負(fù)面影響也十分明顯。此外，美國經(jīng)驗表明，財政投入的方式（補(bǔ)貼公辦機(jī)構(gòu)還是民辦機(jī)構(gòu)、如何補(bǔ)貼民辦機(jī)構(gòu)等）也影響到托幼服務(wù)的發(fā)展。因此，我國應(yīng)在不斷提高對托幼服務(wù)公共投入的同時，不斷完善對不同所有制性質(zhì)托幼機(jī)構(gòu)的成本分擔(dān)機(jī)制，確保托幼服務(wù)的健康發(fā)展。

（三）鼓勵地方實踐的多元化，適時完善全國性政策

從國際經(jīng)驗來看，各國在建構(gòu)托幼服務(wù)治理體系時都面臨著集權(quán)和分權(quán)的問題。以瑞典為例，雖然很早就確立了社會福利部門為主管單位的托幼整合的治理模式，但地方政府在托幼服務(wù)的供給和管理上仍然具有很大的自主權(quán)。而正是因為地方政府的多種實踐，為之后托幼服務(wù)和學(xué)校教育的整合提供了經(jīng)驗和廣泛的支持，使得其高度整合的模式得以實現(xiàn)。與此同時，美國的經(jīng)驗則告訴我們僅有分權(quán)是不夠的，缺少全國性的治理框架不利于托幼服務(wù)的健康發(fā)展。因此，如何發(fā)展托育服務(wù)、處理托育服務(wù)和學(xué)前教育間關(guān)系是我國實現(xiàn)“幼有所育”政策目標(biāo)的關(guān)鍵。

雖然我國托育服務(wù)發(fā)展水平還普遍較低，但一些地方已經(jīng)開始先行先試，在實踐中也形成了不同的治理模式。[41]例如，上海提出探索“托幼一體化”的托育服務(wù)供給模式，依賴其充足的公辦學(xué)前教育資源，鼓勵通過幼兒園提供托育服務(wù)，增加托幼整合。而南京則確定了衛(wèi)生和計劃生育部門主導(dǎo)的托幼分離模式，通過社會力量發(fā)展托育服務(wù)。在對地方經(jīng)驗分析的基礎(chǔ)上，中央政府需要適時完善全國性的政策指引，避免地方政策產(chǎn)生路徑依賴。

（四）將托幼整合作為托幼服務(wù)治理體系發(fā)展的長期目標(biāo)

選擇托幼整合模式的國家通常具有更高的托幼服務(wù)發(fā)展水平，[42]“托幼一體化”和將托育服務(wù)的主管部門由衛(wèi)生/福利部門轉(zhuǎn)移到教育部門已經(jīng)成為一種國際趨勢。前文對三種模式的對比也表明，托幼整合模式有利于提高托幼服務(wù)的供給水平和質(zhì)量，也有利于保障兒童和家庭的福祉，并能夠間接影響提高生育率、增加女性就業(yè)率、促進(jìn)性別平等其他社會問題的解決。

當(dāng)然，瑞典和英國托幼整合改革的經(jīng)驗告訴我們，這些目標(biāo)的實現(xiàn)需要一個長期的過程，不是簡單地通過變更行政機(jī)構(gòu)就能實現(xiàn)的，而是需要價值觀、行為模式和文化傳統(tǒng)的長期磨合和變革。[43]同樣面臨人口老齡化以及少子化的東亞國家韓國和日本，早在20世紀(jì)末便啟動了有關(guān)政策討論，盡管面臨諸多挑戰(zhàn)，目前仍然在全力推動托幼整合。[44]因此，雖然我國當(dāng)前尚不具備托幼整合的條件，但是綜合國際經(jīng)驗以及人口老齡化的趨勢，托幼整合仍然應(yīng)該成為我國托幼服務(wù)治理體系發(fā)展的長期目標(biāo)。

注釋：

①國際上，學(xué)齡前兒童（通常指6歲前，因各國小學(xué)入學(xué)年齡而異）的照顧和教育服務(wù)一般統(tǒng)稱為“兒童早期教育和照顧服務(wù)”（Early Childhood Education and Care, ECEC）。我國傳統(tǒng)上將為3歲以下兒童服務(wù)的托兒所（托育服務(wù)）和為3-6歲兒童服務(wù)的幼兒園（學(xué)前教育）統(tǒng)稱為“托幼服務(wù)”。本文沿用“托幼服務(wù)”的傳統(tǒng)叫法，對應(yīng)英文文獻(xiàn)中的ECEC。

②作者根據(jù)《中國社會統(tǒng)計年鑒——2019》和國家統(tǒng)計局的公開數(shù)據(jù)計算所得。

（因篇幅限制，詳細(xì)參考文獻(xiàn)信息見紙刊）

作者簡介：

范昕：中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院特聘副研究員；

李敏誼：北京師范大學(xué)教育學(xué)部副教授，博士生導(dǎo)師；

葉品：北京師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“比較教育研究”（ID：bjjyyj2019），作者范昕、李敏誼、葉品。原文刊登于《比較教育研究》2021年01期。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。