圖片來源：攝圖網(wǎng)

美國前任總統(tǒng)奧巴馬在2013年的國情咨文中提出雄心勃勃的全面普及學(xué)前教育的計劃（Preschool for All）。該計劃的目標(biāo)是推動全美所有4歲兒童都能享受免費學(xué)前教育。學(xué)者和公眾對此有支持也有反對。支持者強調(diào)學(xué)前教育的重要性，認(rèn)為政府理當(dāng)承擔(dān)學(xué)前教育財政投入的責(zé)任。反對者認(rèn)為不實施精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)的“全面免費”是不必要的財政浪費，因為中產(chǎn)階級和中上階層家庭本來就有經(jīng)濟(jì)能力為其孩子提供學(xué)前教育。

其實，自上世紀(jì)80年代以來，美國各州就開始推出各種發(fā)展學(xué)前教育的項目，大多項目都是瞄準(zhǔn)性地為來自低收入家庭3～4歲幼兒提供免費學(xué)前教育機會。到2015年，有42個州和華盛頓特區(qū)已為4歲幼兒提供這樣的瞄準(zhǔn)性學(xué)前教育[1]。

奧巴馬政府的學(xué)前教育計劃除了受國際上對學(xué)前教育普遍重視這一趨勢之影響外，同時也受到美國國內(nèi)兩個“學(xué)前教育模范州”的影響。這兩個州就是都位于美國南部的喬治亞州和俄克拉荷馬州。

筆者稱其為“學(xué)前教育模范州”，是因為它們率先對4歲兒童提供免費學(xué)前教育，在美國學(xué)前教育領(lǐng)域具有示范作用；也由于這兩個州正好采取不同的公共財政投入方式實現(xiàn)普及學(xué)前教育目標(biāo)：喬治亞州是政府通過類似學(xué)前教育券進(jìn)行財政補貼，俄克拉荷馬州是政府直接通過公立幼兒園系統(tǒng)提供。關(guān)于不同公共財政投入對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展影響的研究有非常重要的實證意義和政策啟示。

本報告首先介紹這兩個州普及學(xué)前教育及其不同的財政投入模式，然后引用一個美國學(xué)者關(guān)于這兩個州不同公共財政投入方式對學(xué)前教育供給影響的實證研究，最后指出該案例對我國學(xué)前教育發(fā)展的借鑒意義。

一、兩個模范州普及學(xué)前教育及不同的財政投入方式

喬治亞州和俄克拉荷馬州是美國最早實施“普及學(xué)前教育”的兩個州，它們在普及目標(biāo)和政策實施力度方面具有相同點。在普及目標(biāo)方面，兩個州都是讓所有4歲兒童自愿享受免費學(xué)前教育；也就是說，這是一個不看家庭背景不分家庭收入情況的免費學(xué)前教育，只要家長愿意，他們的孩子都可以享受學(xué)前教育服務(wù)。

這不同于聯(lián)邦政府所提供的“提前開端”項目（Head Start），以及其他各州所提供的以瞄準(zhǔn)弱勢群體家庭兒童為主的學(xué)前教育項目。就政策實施力度來看，這兩個州都是在極短的時間內(nèi)開始實施和推廣有關(guān)政策。

喬治亞州1992年通過《彩票教育法》，通過彩票收入對中低收入家庭進(jìn)行補助。隨著彩票收入大幅增加，從1995年開始啟動“普及學(xué)前教育”項目。喬治亞州有20%的學(xué)前教育提供方為公立學(xué)校，2010財年（2009年10月1日至2010年9月30日）4歲幼兒的入學(xué)率達(dá)54.6%，總支出為3.41億美元。2014財年的總支出為3.056億美元，2015財年的總支出為3.125億美元。2013年平均一個四歲幼兒全天的保育成本為6234美元。喬治亞州提供6.5小時/天的學(xué)前教育服務(wù)，每周開放五天。

俄克拉荷馬州從1998年開始啟動“普及學(xué)前教育”項目。俄克拉荷馬州大約90%的學(xué)前教育提供方都為公立系統(tǒng)。2010財年4歲幼兒的入學(xué)率達(dá)到70.7%，總花費為1.67億美元。2013年平均一個四歲幼兒全天的保育成本為5610美元。俄克拉荷馬州提供2.5小時/半天和6小時/天兩種學(xué)前教育服務(wù)選擇，每周開放五天。

雖然喬治亞州和俄克拉荷馬州率先推出了各自的“普及學(xué)前教育”項目，但是兩個州在實施免費學(xué)前教育的財政路徑上又存在顯著差異。

喬治亞州可以被稱為政府“財政補貼”模式，俄克拉荷馬州可以被稱為“政府提供”模式。喬治亞州采取“政府補貼”的方式鼓勵各類性質(zhì)的幼兒園提供學(xué)前教育服務(wù)，其具體方式是通過類似學(xué)前教育補助券進(jìn)行補貼，任何類型的學(xué)前教育機構(gòu)都可以通過學(xué)前教育補助券獲得州政府的資助。所謂“類似學(xué)前教育券”是因為不是通常意義上把錢發(fā)到父母手中的“學(xué)前教育券”，而是當(dāng)學(xué)前教育機構(gòu)提供服務(wù)之后，政府通過報銷的方式按學(xué)生人數(shù)對幼兒園機構(gòu)進(jìn)行補貼。這種做法同時鼓勵了公立和私立機構(gòu)對學(xué)前教育的投入。

俄克拉荷馬州采取“政府提供”的方式即通過公立幼兒教育系統(tǒng)提供全額免費的學(xué)前教育。俄克拉荷馬州的“普及學(xué)前教育”項目通過公立學(xué)校系統(tǒng)運作，政府根據(jù)幼兒的數(shù)量、每日服務(wù)時長等將資金直接用于公立學(xué)前教育系統(tǒng)管理。公立學(xué)前教育系統(tǒng)自行提供服務(wù)，采用增加公立機構(gòu)數(shù)量或者支持符合國家規(guī)定的幼兒中心的方式擴大學(xué)前教育服務(wù)的供應(yīng)。

二、兩種不同財政投入方式對學(xué)前教育事業(yè)的影響

為了探討喬治亞州和俄克拉荷馬州兩種“普及學(xué)前教育”不同財政投入方式對學(xué)前教育事業(yè)和行業(yè)的影響，來自斯坦福大學(xué)和弗吉尼亞大學(xué)教育學(xué)院等機構(gòu)的研究者最近的一項研究[2]采用1990-2009年縱向稅收數(shù)據(jù)庫和公立學(xué)校入學(xué)數(shù)據(jù)，通過與美國南部地區(qū)和綜合控制組對照，使用綜合控制倍差分析框架的分析方法，綜合分析了兩種不同財政投入方式對學(xué)前教育領(lǐng)域的影響。這項研究的主要發(fā)現(xiàn)如下：

（一）兩種方式都促進(jìn)了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，都一定程度實現(xiàn)了普及學(xué)前教育的政策目標(biāo)。

在喬治亞州的政府“財政補貼”方式下，該州學(xué)前教育入園率有了大幅增長。1994年該州的學(xué)前教育入園率僅為7.8%，1995年為13.9%。自1996年該州正式開始實施普及學(xué)前教育政策，當(dāng)年毛入學(xué)率就增加到33.8%，1997年增長到50.5%。之后一直維持緩慢增長，到2010年已經(jīng)增長為54.6%。

在俄克拉荷馬州“政府直接提供”方式下，學(xué)前教育入園率也有明顯增長。從1998年開始免費普及學(xué)前教育以來，毛入園率從37%增長到2010年的70.7%。

（二）兩種方式都促進(jìn)了幼兒園園所數(shù)量的增長，但不同財政投入方式對學(xué)前教育教職員工規(guī)模的影響不同

1.“財政補貼”模式不僅顯著增加了幼兒園園所數(shù)量，而且也顯著增加了幼兒園員工規(guī)模

“政府補貼”財政模式（喬治亞州）和“政府提供”模式（俄克拉荷馬州）都顯著增加了幼兒園數(shù)量。在喬治亞州，隨著政府增加公共財政普及學(xué)前教育政策的引入，幼兒園園所數(shù)和幼兒園教職工數(shù)都有顯著增加。學(xué)前教育機構(gòu)總量相對于美國南部地區(qū)和綜合控制組均顯著增加，其中私立機構(gòu)數(shù)量沒有顯著變化；據(jù)估計，“普及學(xué)前教育”政策使喬治亞州增加374個學(xué)前教育機構(gòu)和5443名員工（分別為23%和35%）。

在這個意義上說，政府“財政補貼”模式大大促進(jìn)了學(xué)前教育行業(yè)從業(yè)人員的就業(yè)規(guī)模。

2.“政府提供”模式增加了幼兒園園所數(shù)量，但對整個行業(yè)幼兒園教職員工規(guī)模沒有顯著影響

在俄克拉荷馬州，隨著普及學(xué)前教育政策的引入，正規(guī)幼兒園機構(gòu)數(shù)有顯著增長?！捌占皩W(xué)前教育”項目使俄克拉荷馬州估計增加448個學(xué)前教育機構(gòu)(41%)。同時，“政府提供”式學(xué)前教育財政投入政策雖然使幼兒園機構(gòu)數(shù)有顯著增長，但對幼兒園教職員工數(shù)量卻沒有顯著影響。財政投入的增長導(dǎo)致學(xué)前教育機構(gòu)總量相對于美國南部地區(qū)和綜合控制組均顯著增加，學(xué)前教育機構(gòu)在園職工總數(shù)相對于美國南部地區(qū)和綜合控制組沒有顯著變化。

（三）不同財政投入方式對公立和私立幼兒園的影響不同

“財政補貼”模式對公立和私立幼兒園發(fā)展都有促進(jìn)作用，但“政府提供”模式對私立幼兒園似乎有抑制作用。喬治亞州“財政補貼”模式顯著增加了公辦和私立幼兒園的員工數(shù)量，而俄克拉荷馬州的“政府提供”模式卻顯著減少了民辦幼兒園教職工數(shù)量。

在以政府“財政補貼”方式為主的喬治亞州，公辦和私立幼兒園教職員工數(shù)量都顯著增加。據(jù)估計，政府補貼模式下，公辦園增加了1400名員工，民辦園增加了4000名員工。學(xué)前教育機構(gòu)在園職工總數(shù)相對于美國南部地區(qū)和綜合控制組均顯著增加，其中私立機構(gòu)在園教職員工數(shù)也隨之顯著增加；私立學(xué)前教育機構(gòu)在園員工的薪酬相對于美國南部地區(qū)顯著減少，相對于綜合控制組沒有顯著變化。其中，雖然私立機構(gòu)的總數(shù)幾乎沒有變化，但私立學(xué)前教育機構(gòu)教職員工總數(shù)估計增加4059人。

在“政府提供”方式為主的俄克拉荷馬州，對公辦幼兒園教職員工規(guī)模沒有顯著影響，卻顯著減少了私立幼兒園教職工數(shù)量。根據(jù)估算，在俄克拉荷馬州，學(xué)前教育機構(gòu)員工總數(shù)沒有顯著變化，但私立學(xué)前教育機構(gòu)員工數(shù)減少了1293名（13%）。

為什么會有這種變化？研究者認(rèn)為，這是因為私立學(xué)前教育機構(gòu)的教職員工很可能流動到新開辦的公立學(xué)前教育機構(gòu)。為什么私立幼兒園的教職員工會流動到公立幼兒園？是薪水的原因嗎？研究者并沒有提出這方面的證據(jù)，因為一個相關(guān)的發(fā)現(xiàn)是：兩種投入方式對幼兒園員工的薪資都沒有顯著影響。

（四）“財政補貼”模式下學(xué)前教育供給增長主要發(fā)生在農(nóng)村和之前學(xué)前教育供給不足的地區(qū)

在喬治亞州，實施普及學(xué)前教育政策的影響主要表現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)或者之前學(xué)前教育供給不足地區(qū)的幼兒園和幼兒園員工的增長。在政策實施前學(xué)前教育供給不足的農(nóng)村地區(qū)，政府財政投入之后公辦園和私立園數(shù)量都顯著增加了。相比而言，在之前就有較多學(xué)前教育供給的地方，新增幼兒園主要是公辦園而不是私立園。為什么有這樣的影響，似乎也需要更多研究。

綜上所述，該研究表明，“財政補貼”是比“政府提供”更有效的一種普及學(xué)前教育的財政投入方式。這是因為，“財政補貼”方式不僅增加了學(xué)前教育機構(gòu)的數(shù)量，也增加了學(xué)前教育行業(yè)教職員工的就業(yè)規(guī)模。同時，在這種財政支持模式下，公辦幼兒園和私立幼兒園都得到了促進(jìn)。而在“政府提供”模式下，由于只依靠公辦幼兒園，雖然也增加了幼兒園園所數(shù)量，但學(xué)前教育教職員工數(shù)量卻沒有顯著增加。換言之，私立幼兒園機構(gòu)的發(fā)展被抑制；大量曾經(jīng)在私立園工作的員工流動到公辦幼兒園。此外，“財政補貼”方式也促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)和學(xué)前教育供給不足的地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展。

三、對我國發(fā)展學(xué)前教育財政投入及研究的借鑒意義

自2010年以來，我國政府加大了對學(xué)前教育領(lǐng)域的財政投入，學(xué)前教育事業(yè)也取得了空前發(fā)展。然而，中央政府和地方政府如何對學(xué)前教育進(jìn)一步投入仍然是一個有爭議的問題。是繼續(xù)當(dāng)前以投入公辦幼兒園為主的“政府提供”方式？還是調(diào)整和改革投入機制，逐步建立公民辦幼兒園兒童都平等享受的“財政補貼”方式？不同學(xué)者以及不同政府部門的決策者對此有不同的看法。

筆者認(rèn)為，鑒于目前我國缺少關(guān)于學(xué)前教育公共財政投入方式有效性的實證研究，對于哪種財政投入方式對于我國學(xué)前教育發(fā)展更加有效仍需進(jìn)一步探討。不過，美國喬治亞州和俄克拉荷馬州這兩個學(xué)前教育“模范州”的兩種普及學(xué)前教育的不同財政模式影響差異的案例至少給我們?nèi)缦氯齻€方面的啟發(fā)和借鑒意義。

（一）尊重并鼓勵地方政府探索不同財政投入方式發(fā)展學(xué)前教育

盡管美國聯(lián)邦政府自1965年就開始瞄準(zhǔn)弱勢群體家庭和幼兒，實施“提前開端”計劃，但直到目前，各州在發(fā)展學(xué)前教育方面水平都不盡一致。特別地，聯(lián)邦政府給各州發(fā)展學(xué)前教育的自由，在財政投入方面允許不同模式同時存在。當(dāng)然，這和美國教育體制有關(guān)：基礎(chǔ)教育包括學(xué)前教育主要是地方政府的責(zé)任，聯(lián)邦政府沒有權(quán)力強制各州如何發(fā)展其學(xué)前教育。

其實，在我國各省市區(qū)學(xué)前教育發(fā)展過程中也出現(xiàn)過不同的地方模式，比如上海和河北的公辦為主模式，廣東、浙江等地的民辦為主模式。筆者認(rèn)為，要求以公辦園為主實現(xiàn)普及學(xué)前教育的政策目標(biāo)是值得商榷的。相反，應(yīng)該尊重甚至鼓勵地方發(fā)展學(xué)前教育的獨特路徑，包括對不同學(xué)前教育財政投入模式的選擇。

（二）探索并調(diào)整以投入公辦園為主的“政府提供”學(xué)前教育財政投入方式

長期以來，我國政府對學(xué)前教育的財政投入是一種“政府提供”模式：以投入公辦園為主，以投入幼兒園機構(gòu)為主。在2010年政府加大投入以來，這樣的格局沒有根本改變。據(jù)初步估計，中央財政的專項中接近9成投入到了公辦園中。在2011-2013年間，有89.3%投到了公辦園，只有10.7%投給了民辦園；同時，差不多95%都是投入幼兒園機構(gòu)而非補貼家庭增加購買力。地方政府對學(xué)前教育的財政投入也以投入公辦園為主。

借鑒美國喬治亞州“財政補貼”的經(jīng)驗，我國中央或者地方政府可以考慮試點并改革目前投入公辦幼兒園為主的“政府直接提供”的模式，試點以需求方（家庭和幼兒）為導(dǎo)向的“財政補貼”模式。這勢必激發(fā)民辦學(xué)前教育機構(gòu)和公辦機構(gòu)的共同健康發(fā)展；減少對民辦幼兒機構(gòu)的擠出。在農(nóng)村和供給不足的地區(qū)，這種模式也會有促進(jìn)作用。

（三）研究和評估政府“財政補貼”及“政府供給”模式對我國學(xué)前教育事業(yè)的影響

美國學(xué)者使用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶嵶C研究方法發(fā)現(xiàn)通過不同財政投入模式對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展有不同影響，即“政府財政補貼”比“政府直接提供”更有效。在我國目前還沒有這樣的實證研究。

筆者發(fā)現(xiàn)，在2010年以來的學(xué)前教育發(fā)展中，民辦園在承擔(dān)入園增量方面起到了非常重要的作用。盡管民辦幼兒園機構(gòu)占比增長受到了抑制，但在民辦園中的兒童占比卻持續(xù)增長。圖1展示了1997-2015年間民辦園在全國幼兒園中占比以及在民辦園中的幼兒在全國在園兒童規(guī)模中的占比變化趨勢。

1997-2011年間，民辦園占比從13.5%增加到2011年的69.2%，自2012年開始逐年下降：2012年為68.8%，2013年67.2%，2014年66.4%，2015年65.4%。而民辦園在園兒童占比卻一直在上升：從1997年的5.4%增加到2011年的49.5%，2015年到54%。自2010年以來，在民辦園兒童占比也繼續(xù)上升。

這是不是意味著目前我國的“政府提供”財政模式對民辦園沒有擠出效應(yīng)呢？這是一個需要實證研究的問題；而且這是一個在研究方法和數(shù)據(jù)方面都受到挑戰(zhàn)的研究問題。

從研究方法上看，在全國宏觀層面上來看公民辦辦園及在園人數(shù)的增長無助于做出“反事實”的因果推斷?？赡艿耐黄剖谦@得一些省份（地區(qū)）（比如上海和浙江）的中觀或微觀數(shù)據(jù)，使用綜合控制法（synthetic control）進(jìn)行分析。能做出好的實證研究的前提當(dāng)然是能獲得歷年地方學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)。

圖1 民辦園及在民辦園兒童占比（1997-2015）

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)有關(guān)年份（1997-2015）教育部公布學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展有關(guān)數(shù)據(jù)整理計算制成

主要參考文獻(xiàn)：

[1]The state of preschool. 2015. The National Institute for Early Education Research, Graduate School of Education at Rutgers, The State University of New Jersey.

[2]Bassok, Daphna, Fitzpatrick, Maria, Loeb, Susanna, 2014. Does State Preschool Crowd-Out Private Provision? The Impact of Universal Preschool on the Childcare Sector in Oklahoma and Georgia. Journal of Labor Economics. 83, Page 18-33. 

[3]Bassok, Daphna, Fitzpatrick, Maria, Loeb, Susanna, 2013. Does State Preschool Crowd-Out Private Provision? The Impact of Universal Preschool on the Childcare Sector in Oklahoma and Georgia  NBER Working Paper No. 18605.

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號“中國教育財政”，作者宋映泉（北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所副研究員）、梁凈（北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所科研助理）。