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民辦教育作為社會力量興辦教育的主要形式，其改革已進入攻堅期和深水區(qū)，法治與政策環(huán)境和治理制度正在發(fā)生重大變革，核心是實施民辦學(xué)校分類管理。日前，教育部研究起草了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》，正面向社會公開征求意見，擬提請國務(wù)院修訂《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，如果屆時國務(wù)院審議通過，則標(biāo)志著民辦教育分類管理改革的國家頂層設(shè)計基本完成，構(gòu)建起上位法律、行政法規(guī)、國務(wù)院文件、部門配套政策相銜接的相對完整的制度和實施體系。本文認為，以分類管理為標(biāo)志的民辦教育改革，給新時代民辦教育的發(fā)展和重塑帶來了新機遇，并對分類管理進行了解析，具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

作者：王建（教育部教育發(fā)展研究中心專題研究部主任、研究員）

近年來，西安民辦學(xué)?！靶∩酢闭猩F(xiàn)場年年都呈現(xiàn)火爆的場面。光明圖片/視覺中國

1  分類管理意味著“支持和規(guī)范社會力量辦學(xué)”

黨的十九大報告提出：“支持和規(guī)范社會力量辦學(xué)?！毕鄬τ谑舜髨蟾嫣岢龅摹肮膭钜龑?dǎo)社會力量興辦教育”，支持與規(guī)范并舉，支持意味著比鼓勵的力度和實質(zhì)性幫助更大，將相關(guān)扶持和優(yōu)惠政策落實到位；規(guī)范則意味著深入推進民辦教育分類管理，依法認定和監(jiān)管民辦學(xué)校，解決民辦教育領(lǐng)域存在的非營利性學(xué)校和營利性學(xué)校不分的問題，從而形成和完善分類管理、差異化扶持的政策體系，民辦教育迎來發(fā)展和再造的新機遇。

新時代我國教育發(fā)展的主要矛盾是人民日益增長的良好教育的需要和不平衡不充分的教育發(fā)展之間的矛盾。從教育需求的兩個方面即過度需求和差異需求看，過度需求是指公辦學(xué)校無法提供充足的入學(xué)機會，滿足不了全部需求，而需要民辦教育來填補需求缺口；差異需求是指家庭有著不同于現(xiàn)有公辦學(xué)校提供的教育偏好，伴隨我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段和人民物質(zhì)生活水平的提高，社會教育需求和人民群眾的教育期待與支付能力相應(yīng)提升，而現(xiàn)有教育體系對滿足教育需求和消費的多樣性準(zhǔn)備不足，公辦學(xué)校提供的教育機會未能有效全覆蓋和優(yōu)質(zhì)教育資源短缺的供求矛盾同時存在，需要依靠民辦學(xué)校來滿足更高標(biāo)準(zhǔn)、更加多樣化和個性化的教育需求。因此，從需求的角度看，民辦教育是新時代中國特色社會主義教育事業(yè)新的重要增長點。

從教育的供給狀況和能力看，隨著政府職能轉(zhuǎn)變和教育財政投入增加，必將大大增強公辦教育提供普惠性基本公共教育服務(wù)的能力。但是，在作為非基本公共服務(wù)的非義務(wù)教育和作為非公共服務(wù)的各種繼續(xù)教育和培訓(xùn)方面，公共財政顯然難以全部包辦。我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，公共教育財政投入水平的提高需要建立在經(jīng)濟和財力可持續(xù)增長的基礎(chǔ)上，同時也要明確界定和規(guī)范公共財政的分配結(jié)構(gòu)和適用范圍。根據(jù)完善公共服務(wù)體系“堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期”的原則，公辦教育應(yīng)當(dāng)側(cè)重為廣大人民群眾提供基本的公共教育服務(wù)，保障公民平等的受教育權(quán)利，相應(yīng)的，民辦教育側(cè)重于滿足人民群眾日益增長的多樣化、差異性、選擇性教育需求。對此，民辦教育新法新政除禁止義務(wù)教育階段舉辦或轉(zhuǎn)設(shè)營利性學(xué)校以外，強調(diào)“只要是不屬于法律法規(guī)禁止進入以及不損害第三方利益、社會公共利益、國家安全的領(lǐng)域，政府不得限制?！币蟾鞯刂匦率崂砻褶k學(xué)校準(zhǔn)入條件和程序，進一步簡政放權(quán)，吸引更多的社會資源進入教育領(lǐng)域，鼓勵、引導(dǎo)和保障民辦學(xué)校依法辦學(xué)、自主管理、提高質(zhì)量、辦出特色，滿足多樣化教育需求，強調(diào)依法健全對民辦學(xué)校的支持政策，優(yōu)先扶持辦學(xué)質(zhì)量高、特色明顯、社會效益顯著的民辦學(xué)校。

促進民辦教育健康發(fā)展既需要支持，也需要規(guī)范。光明圖片/視覺中國

2  分類管理意味著以差別化扶持促進民辦教育

推進民辦學(xué)校分類管理是一項重大制度創(chuàng)新，新法將民辦學(xué)校分為營利性和非營利性兩類，并依此采取不同的扶持政策和監(jiān)管措施進行管理，這是突破長期制約我國民辦教育發(fā)展制度困局和政策瓶頸的根本手段。

一個時期以來，我國民辦教育發(fā)展面臨許多亟待解決的問題，如法人屬性問題、產(chǎn)權(quán)歸屬問題、合理回報問題、優(yōu)惠政策問題、會計制度問題、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)問題、教師權(quán)益問題、市場監(jiān)管問題、政府服務(wù)問題等盤根錯節(jié)，歸根結(jié)底是營利和非營利不分，合理回報的規(guī)定與非營利組織法律制度不相接，影響相關(guān)扶持政策落地。

修改后的民辦教育促進法和《民法總則》，在立法上將民辦學(xué)校劃分為非營利性法人和營利性法人兩類，從法律層面破解了民辦教育發(fā)展面臨的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策、平等地位等方面的矛盾和問題，為捐資辦學(xué)的非營利性教育發(fā)展掃清道路，也為營利性教育發(fā)展開辟通道，有利于制定非營利性和營利性民辦學(xué)校在財政、稅收優(yōu)惠、用地、收費等方面的差別化扶持政策。比如社會力量舉辦非營利性民辦學(xué)校，享受更多的財政、稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策，在政策上逐漸向公辦教育看齊；營利性民辦學(xué)校則會在管理方面具有更高的自主性，可以充分利用其市場化的優(yōu)勢吸納人才、籌集資金，創(chuàng)新教育產(chǎn)品，實現(xiàn)多樣化發(fā)展。

從鼓勵和支持的角度看，新法對非營利性和營利性兩類民辦學(xué)校都是鼓勵發(fā)展。新法明確規(guī)定，對所有民辦學(xué)校，縣級以上各級人民政府可以采取購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)、收費等措施予以扶持，同時可以享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠；對非營利性民辦學(xué)校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施；新建、擴建非營利性民辦學(xué)校，按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠，但教育用地不得用于其他用途。

在普遍扶持的基礎(chǔ)上，新法對非營利性和營利性兩類民辦學(xué)校的在扶持方向上有不同的政策傾斜。突出鼓勵舉辦非營利性學(xué)校的導(dǎo)向，如《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》明確了財政資助、分擔(dān)教職工社會保障等方面僅僅適用于非營利性民辦學(xué)校的政策安排。第51條提出：“縣級以上地方人民政府可以按照同級同類公辦學(xué)校生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的一定比例，確定對非營利性民辦學(xué)校的生均經(jīng)費補貼標(biāo)準(zhǔn)；出租、轉(zhuǎn)讓、提供閑置的國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先扶持非營利性民辦學(xué)校?！钡?8條提出：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將分擔(dān)非營利性民辦學(xué)校教職工社會保障的資金納入預(yù)算，依法采取財政補貼、基金獎勵、費用優(yōu)惠等方式，支持、獎勵民辦學(xué)校為教職工建立職業(yè)年金制度，并可以采取政府補貼等方式鼓勵、支持民辦學(xué)校保障教師待遇?！睂I利性民辦學(xué)校則在收費定價、稅收政策、薪酬激勵、收益分配等方面作出了更加符合市場特點的政策性規(guī)定?？傊?，通過分類管理，將扶持優(yōu)惠政策進一步落實落細，促進兩類學(xué)校根據(jù)各自不同的定位，辦出特色、辦出水平，更好滿足人民群眾日益多樣化的選擇性教育需求。

3  分類管理意味著以規(guī)范管理重塑民辦教育

實現(xiàn)民辦教育健康發(fā)展，必須依法進行規(guī)范，規(guī)范也是一種促進。民辦教育分類管理順利實施和正常運行的重要前提，是要健全民辦學(xué)校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，加強外部的監(jiān)督監(jiān)管，包括政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和行業(yè)自律。

新法新政出于更好保障和實現(xiàn)教育公益屬性，對民辦學(xué)校法人治理和內(nèi)部運行機制等事宜做出了一系列新規(guī)制，包括健全董事會（理事會）議事規(guī)則和優(yōu)化人員構(gòu)成，規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者要根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理，健全黨組織參與決策制度，其中規(guī)定非營利性民辦學(xué)校決策機構(gòu)應(yīng)包括社會公眾代表并可設(shè)立獨立董事，增強決策機構(gòu)組成人員的多元性、開放性、公共性；完善校長選聘機制，依法保障校長行使管理權(quán)，對學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實行親屬回避制度；建立監(jiān)事會制度，完善教職工代表大會和學(xué)生代表大會制度；落實民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)，健全財務(wù)、會計制度和資產(chǎn)管理制度，完善民辦學(xué)校年度預(yù)算報告、年度財務(wù)和決算報告制度。加強以政府監(jiān)管為主體的外部監(jiān)督力量，民辦學(xué)校設(shè)立實行前置審批制度，經(jīng)批準(zhǔn)正式設(shè)立的民辦學(xué)校由審批機關(guān)發(fā)給辦學(xué)許可證，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，完善財務(wù)會計、內(nèi)部控制、審計監(jiān)督、風(fēng)險風(fēng)范、失信懲戒等各方面的制度，強化教育督導(dǎo)，擴大社會參與和監(jiān)督，強化行業(yè)自律，促進不同性質(zhì)和類型的民辦學(xué)校規(guī)范發(fā)展。

相對于《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》對營利性民辦學(xué)校的設(shè)立、組織機構(gòu)、教育教學(xué)、財務(wù)資產(chǎn)、信息公開、監(jiān)督與處罰作出了制度安排，分類管理更為重要的是要加強對非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)督管理。

非營利機構(gòu)的價值主要依賴于能否有效地實施那些與不分配約束相關(guān)的法律與管制規(guī)則，執(zhí)行效果差往往會導(dǎo)致出現(xiàn)“偽裝成非營利機構(gòu)的營利性組織”，通過增加工資、以比正常情況高得多的價格購買關(guān)聯(lián)方提供的投入品等許多方式來規(guī)避不分配約束，尤其是當(dāng)一家非營利機構(gòu)被另一家營利性公司所控制時，濫用行為就更難被察覺，因此必須建立高效的執(zhí)行和監(jiān)管機制，以確保非營利機構(gòu)遵守不分配約束，新政明確規(guī)定民辦學(xué)校只有按照稅法進行免稅資格認定后才能享受法定的優(yōu)惠待遇，如免征非營利性收入的企業(yè)所得稅等等?！睹褶k教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》進一步通過規(guī)范公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校、建立收費賬戶備案制度、規(guī)范關(guān)聯(lián)交易等措施，加強對非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管。如對公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校作出限制，明確不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校；參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，并不得利用國家財政性經(jīng)費，不得使用在職教師，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動和教育質(zhì)量（第7條）。非營利性民辦學(xué)校收取費用、開展活動的資金往來，應(yīng)當(dāng)使用在主管部門備案的賬戶，主管部門會同相關(guān)部門對該賬戶實施監(jiān)督，組織審計（第42條）。非營利性民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方發(fā)生交易的，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公允的原則，建立利益關(guān)聯(lián)方交易的信息披露制度，與關(guān)聯(lián)交易有利益關(guān)系的決策機構(gòu)成員的回避表決制度等（第43條）。

4  民辦教育進入制度重建和自身再造關(guān)鍵期

伴隨民辦教育新法新政的實施，我國民辦教育發(fā)展進入制度重建和自身再造的關(guān)鍵階段。2017年8月，國務(wù)院民辦教育工作部際聯(lián)席會議制度獲批，表明從國家層面已開始推動教育部門與土地、工商、稅務(wù)等部門聯(lián)動推動新法新政落地。

分類管理不僅涉及多方利益，與法律、政策等顯性因素相關(guān)，而且還與思想觀念、社會認知等隱性因素相關(guān)，特別需要解決好存量民辦學(xué)校的歷史遺留問題，不僅需要中央層面的決策支持和頂層設(shè)計，更需要各級地方政府的執(zhí)行智慧和細致落實。在國家法律法規(guī)和統(tǒng)一規(guī)定框架下，各省、自治區(qū)、直轄市要發(fā)揮省級教育統(tǒng)籌權(quán)，從實際出發(fā)，大膽探索創(chuàng)新，制定出符合區(qū)域?qū)嵡榈牡胤椒ㄒ?guī)、實施意見與具體措施，同時注重以法治思維和法治方式推進改革，尊重辦學(xué)者的自愿選擇，積極引導(dǎo)落實分類管理，并使制度變革模式由政策主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向法律主導(dǎo)型，充分考慮和利用法律余留空間和中央授權(quán)，避免地方政策創(chuàng)新突破面臨的違法困境。

十九大報告提出堅持全面依法治國、深化依法治國實踐的新要求，當(dāng)前和今后一個時期，各級各類民辦學(xué)校務(wù)必要按照新法新政要求，順應(yīng)大勢、著眼長遠，理性作出學(xué)校法人類型的選擇，從而確保所辦學(xué)校能夠在不同辦學(xué)道路上各自定位、各得其所、各美其美，在新的歷史起點上實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，再造民辦教育發(fā)展新輝煌。

本文轉(zhuǎn)自《光明日報》（ 2018年05月08日 13版），作者王建，原標(biāo)題為《分類管理對民辦教育意味著什么》。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場。