圖片來源：圖蟲創(chuàng)意

義務教育屬于一項基本的公共服務，其實現(xiàn)依賴于相應的公共財政支出。保障義務教育階段全國近1900萬名流動兒童的受教育權(quán)，無法避開教育經(jīng)費這一難題。

中央流動兒童教育財政經(jīng)費政策，從1992年到2018年可分為3個階段：

• 1992-2008：向流動兒童收取借讀費時期

1992年《義務教育法實施細則》第14條規(guī)定離開戶籍地的兒童少年可向居住地政府申請借讀；1996年原國家教育委員會發(fā)布的《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法(試行)》是中央第一個專門的流動兒童教育政策，該文件明確了流動兒童的定義和借讀費的收費標準。《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》(國發(fā)[2001]21號)提出了“兩為主”政策，即“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”，但是缺乏相應的配套財政政策。

• 2008-2015：取消借讀費，并由中央發(fā)放獎勵金時期

2008年，國務院《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費的通知》，公辦學校對隨遷子女免收學雜費、不收借讀費；中央財政對隨遷子女接受義務教育問題解決較好的省份給予適當獎勵。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出了“兩納入”，即“將農(nóng)民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇”的目標。

• 2015-2018：生均公用經(jīng)費“錢隨人走”；鼓勵地方推行政府購買民辦學位政策

2015年《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》規(guī)定，2016年起取消對城市義務教育免除學雜費和進城務工人員隨遷子女接受義務教育的中央獎補政策；同時，該文件提出“兩統(tǒng)一”的要求，即：統(tǒng)一“兩免一補”和生均公用經(jīng)費基準定額（中西部小學為每人600元，東部為每人650元），這部分經(jīng)費可隨流動兒童可流轉(zhuǎn)，也可稱為“錢隨人走”。2018年國教督辦函[2018]27號文件規(guī)定，掛牌督導創(chuàng)新縣（市、區(qū)）內(nèi)隨遷子女就讀公辦學校和獲得民辦學位補貼的比例不低于85%。

綜上所述，目前流動兒童入學的“兩為主、兩納入、兩統(tǒng)一”格局已經(jīng)形成，同時國務院也鼓勵地方政府對民辦義務教育學校發(fā)放財政補貼。但是，流動兒童受教育權(quán)深深的嵌在整個義務教育體制之中，因此不能脫離當前的義務教育制度，否則就成為了空談。在探討流動兒童義務教育階段受教育權(quán)保障的時候，必須與義務教育財政政策相結(jié)合進行分析。

本文認為，將流動兒童教育問題嵌進義務教育財政制度，當前存在的問題主要有六個：全國教育經(jīng)費總量偏少、中央財政支出比例偏低、中央財政轉(zhuǎn)移支付分配不合理、“錢隨人走”政策影響力度小、義務教育經(jīng)費“省級統(tǒng)籌”未落實、公共財政對民辦教育投入不足。

1. 全國教育經(jīng)費總量偏少

從總體的教育經(jīng)費來看，雖然我國教育經(jīng)費已占GDP的4%，但是仍然低于世界平均水平。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《全球教育監(jiān)測報告2017-2018》，2015年公共財政教育支出占GDP的比例，全球范圍的中位數(shù)為4.7%，而且聯(lián)合國教科文組織倡導將4%設為最低標準。

建議：

盡管目前教育財政支出中，義務教育比例最高，但是教育經(jīng)費總額不足仍會對義務教育經(jīng)費產(chǎn)生影響。2015年歐洲和北美地區(qū)的國家公共教育支出占GDP的比例為5.1%，而且是長期維持在這一水平。而我國達到4%僅6年，且2001年以前長期低于3%。

《教育法》第五十五條規(guī)定，“國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高。具體比例和實施步驟由國務院規(guī)定?！蔽覈堰M入新時代中國特色社會主義階段，公共教育支出占GDP的比例，有必要提高到的5%以上。

2. 中央和地方財政支出比例不合理——“中央請客，地方買單”

而在總量不足的情況下，我國教育經(jīng)費還存在中央和地方分配不平衡的問題?！读x務教育法》第四十四條規(guī)定，“義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制”。但是該條款并沒有得到很好的執(zhí)行——現(xiàn)狀是中央和省級財政對于教育經(jīng)費承擔的比例過小，區(qū)縣級及以下財政通常承擔超過80%的義務教育支出。從國際經(jīng)驗看，聯(lián)邦制國家和中央集權(quán)制國家的基層政府承擔的基礎教育經(jīng)費一般不超過50%（詳見下圖）。

1994年實施分稅制后，中央財政收入增長速度很快，目前其占全國財政總收入的比例通常在50%以上，但是對于地方教育支出的比例較低。不過義務教育階段各級政府的實際投入，目前沒有準確的數(shù)據(jù)——不僅教育部《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》、財政部《中國財政年鑒》沒有相關數(shù)據(jù)，就連曾在財政部財政科學研究所攻讀碩士學位的郭靈康（2012）也曾感嘆“城市義務教育各級政府分擔情況的數(shù)據(jù)難以獲得”。因此，本文只能退而求其次，用公共財政教育經(jīng)費和公共財政教育事業(yè)費的數(shù)據(jù)，并參照崔慧玉和陳宏宇（2017）的計算方法，從兩方面呈現(xiàn)中央財政教育支出的比例。

• 2.1 將中央教育財政轉(zhuǎn)移支付計算在中央教育支出中

參照崔慧玉和陳宏宇（2017）的計算方法，即“中央實際支出=中央本級支出+轉(zhuǎn)移支付, 地方實際支出=地方支出-轉(zhuǎn)移支付”，可以呈現(xiàn)中央教育投入占全國義務教育公共財政經(jīng)費的大致比例。但是需要說明的是，這種計算方法與實際仍有一定差距，如財政部數(shù)據(jù)中的“其他教育支出”等預算科目無法直接納入義務教育支出中。

從下圖可見，最近7年中央義務教育投入占全國義務教育公共財政經(jīng)費的比例，均未達到20%；且最近3年中央義務教育支出占全國義務教育公共財政經(jīng)費的比例較往年有較大幅度的下降。

• 2.2 將中央教育財政轉(zhuǎn)移支付計算在地方教育支出中

1998年-2006年，中央教育事業(yè)費支出占全國教育事業(yè)費支出的比例一路走低，從9.21%下降到6.18%。

由于《中國統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計口徑發(fā)生了變化，教育事業(yè)費的中央和地方支出的數(shù)據(jù)統(tǒng)計截止到2006年，2007年起國家統(tǒng)計局統(tǒng)計一般公共預算支出中的教育支出的數(shù)據(jù)（包含了教育事業(yè)費）。而2007年到2016年，中央教育支出占全國一般公共預算支出中教育支出的比例均在5%-6%之間小幅度波動。需要說明的是，中央財政轉(zhuǎn)移支付被統(tǒng)計在地方財政支出中，因此實際的數(shù)據(jù)會比該比例有所提高（見本文2.1部分）。

財政分權(quán)體制下，中央財政承擔的比例較低，會導致一些列的問題出現(xiàn)。羅偉卿（2010）的研究發(fā)現(xiàn)，在財政分權(quán)的情況下, 地方政府傾向于減少教育等公共服務支出：分權(quán)程度每提高 1 個百分點, 財政性教育支出占財政支出比重降低 0.075 個百分點，財政性教育支出占 GDP 比重降低 0.008 個百分點 。

由于教育是一個長期的事業(yè)，短期內(nèi)難以在政績上得到體現(xiàn)，因此，對于地方行政長官來說，教育并非其任內(nèi)優(yōu)先考慮的事情，因而通常來說沒有動力加大對流動兒童的教育投入。此外，雖然加大教育投入雖然對經(jīng)濟發(fā)展有長遠的好處，但是短期內(nèi)比不上固定資產(chǎn)投資等對經(jīng)濟的拉動效果（梅長杉，2018）。

建議：

中央財政支出的比例過低，會降低地方教育財政投入的積極性。由于中央財政收入占比超過50%，故中央財政支出和下達到地方的教育財政轉(zhuǎn)移的占全國教育支出的比例應當提高。

• 3. 中央財政教育轉(zhuǎn)移支付，不到20%用于東部人口流入地

過去我國農(nóng)村地區(qū)義務教育事業(yè)長期處于財政短缺的狀態(tài)，而中央財政對于地方財政的轉(zhuǎn)移支付，在解決農(nóng)村教育上已經(jīng)產(chǎn)生立竿見影的效果。根據(jù)2018年8月28日發(fā)布的《國務院關于推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展提高農(nóng)村義務教育水平工作情況的報告》，2017年國家財政性教育經(jīng)費投入3.42萬億元，其中53％用于義務教育。中央財政教育轉(zhuǎn)移支付由2016年的2817億元增加到2018年的3067億元，80％用于中西部農(nóng)村和貧困地區(qū)，1／4左右用于集中連片特困地區(qū)、民族地區(qū)。農(nóng)村普通小學、初中生均教育經(jīng)費支出保持較快增長，2017年分別達到1.14萬元、1.55萬元，比2012年分別增長59.3％、61.9％。

但是，中央財政是否應該一直向中西部農(nóng)村傾斜呢？原云南省教育廳副廳長鄒平在接受《中國教育報》記者收集時提出，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，一方面是部分前期對校點的教育投入失效；另一方面是城鎮(zhèn)教育投入需求劇增。在一次基層調(diào)研時鄒平發(fā)現(xiàn)，某縣3個自然村平均人口外出率達55%—65%，每個村的適齡兒童只有兩三個，而村里修建的校舍很好，有8間教室，有廁所、食堂和教師住房，就是缺少學生。

從相關的財政數(shù)據(jù)來看，2016-2019年中央下達和提前下達的義務教育補助經(jīng)費中，東部地區(qū)的比例只有20%左右，這與東部地區(qū)人口總量（占全國人口的40%）極不相符。同時，這也與人口的流動背道而馳：流動兒童由經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，而中央教育財政轉(zhuǎn)移支付卻由發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)。

而在中央教育經(jīng)費偏少的這一前提下，根據(jù)《國務院關于國家財政教育資金分配和使用情況的報告》，2016年中央財政教育轉(zhuǎn)移支付資金的84%左右用于支持中西部地區(qū)，可見中央財政對于流動兒童比例較高的東部地區(qū)的投入就非常少了。

建議：

長期以來中央教育財政轉(zhuǎn)移支付超過80%支持農(nóng)村義務教育，在加大中央財政轉(zhuǎn)移力度的同時，中央教育財政應當適當提高對東部流動兒童比例較高地區(qū)的教育財政轉(zhuǎn)移支付的比例。

4. “錢隨人走”政策影響力度小

由于金額太少，“錢隨人走”政策對人口流入地的教育財政影響力度很小。

根據(jù)教育部網(wǎng)站公布的《關于政協(xié)十二屆全國委員會第四次會議第2634號（教育類258號）提案答復的函》，2008—2015年，中央財政共安排獎勵性補助資金610億元。據(jù)此計算，8年間年均為76.25億元，而隨遷子女年均約1200萬人，人均獲得的中央補助資金僅600多元。這對于解決流動兒童入學問題，實在是杯水車薪。

而2016年起取消中央補助資金，改為生均公用經(jīng)費補助“錢隨人走”。但是目前可流轉(zhuǎn)的生均公用經(jīng)費僅占教育經(jīng)費的一小部分，中西部小學每人每年只有600元，東部地區(qū)的數(shù)據(jù)為650元/人，這個數(shù)額與2008-2015年間的中央獎勵金數(shù)據(jù)相近，即使加上“兩免”也只有1000元左右，對于人口主要流入地的教育經(jīng)費相比同樣是杯水車薪——人口流入較多的城市，比如深圳市2016年小學生均教育事業(yè)費為18000多元/年，政府購買民辦學位小學每人每年最高7000元；東莞2016年小學生均教育事業(yè)費為12000多元/年，政府購買民辦學位小學每人每年最高5000元。

但是如果教育事業(yè)費能夠流轉(zhuǎn)，則會對人口流入地的教育經(jīng)費產(chǎn)生較大的影響，因為小學階段的生均教育事業(yè)費一般在5000元/人以上——這筆費用雖然與人口流入地的公辦學校教育經(jīng)費有一定差距，但是與政府購買民辦學位的經(jīng)費已經(jīng)非常接近。

建議：

“錢隨人走”不應只局限在生均公用經(jīng)費。如果生均教育事業(yè)費能夠流轉(zhuǎn)，會對流入地的教育經(jīng)費有較大幫助。

5. 義務教育經(jīng)費“省級統(tǒng)籌”未落實

《義務教育法》第四十四條規(guī)定，“義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制”。何為“統(tǒng)籌”，學者們普遍認為這種表述語焉不詳。而實踐中，區(qū)縣級及以下政府承擔了絕大多數(shù)的教育財政支出，省級支出的比例較低，雖然中央財政轉(zhuǎn)移支付也由省級二次分配，即使兩部分加在一起，比例也只有20%出頭，距離“統(tǒng)籌”相距甚遠。

教育事業(yè)費是支撐學校日常教學、管理的主要經(jīng)費支出，也是目前所能公開獲取的衡量各級政府教育支出比例的幾乎唯一的數(shù)據(jù)。

有大量學者提出，省級統(tǒng)籌并未落實，但是義務教育階段省級支出（包括省本級和省級教育財政轉(zhuǎn)移支付）的數(shù)據(jù)，目前很難有準確的數(shù)據(jù)。孫開和王冰（2018）根據(jù)財政部財政預決算數(shù)據(jù)計算，在義務教育階段地方教育支出中，省本級支出僅占1.3%——但是由于這一數(shù)據(jù)并不包含省級教育財政轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而省本級教育財政支出數(shù)額通常遠少于省級教育財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，因此該數(shù)據(jù)離現(xiàn)實相距甚遠，本文認為這種計算方法并不可取。

通常各省下達義務教育保障經(jīng)費的時候是將中央教育財政轉(zhuǎn)移和省級教育財政轉(zhuǎn)一并下發(fā)給各市縣，這也進一步增加了獲取真實的省級支出數(shù)據(jù)的難度。全國范圍的省級教育財政數(shù)據(jù)難以獲得的情況下，我們可以看看部分省市的數(shù)據(jù)。更準確的數(shù)據(jù)有待未來發(fā)掘。

根據(jù)廣西財政廳課題組（2015）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011-2013年地方義務教育經(jīng)費合計912.65億元，其中，自治區(qū)本級支出22.54億元（不含區(qū)級教育財政轉(zhuǎn)移支付），占義務教育比重為2.5% ; 市縣支出890.11億元，占義務教育總支出的97.5%。 

浙江省財政廳課題組（2015）的數(shù)據(jù)顯示，2014年江山市教育投入省級、縣級和其他占比分別為13.5%、82.9%和3.6%；蒼南縣省級、縣級和其他投入占比分別為14.3%、83.7%和2.0%?？h級政府承擔了80%以上的教育支出責任。

江蘇省金湖縣的教育經(jīng)費支出中，縣級及以下所占比例約76%，省級支出的比例約13%，中央財政轉(zhuǎn)移支付的比例約11%（孫立，2018）。

寧波市海曙區(qū)中小學在校生中有1萬名隨遷子女，約占在校生總數(shù)的34%，但是2003-2007年的五年間，該區(qū)沒有獲得中央和省級教育財政轉(zhuǎn)移資金，而市級教育投入僅占19%，其余均由區(qū)級財政和學校自己解決（熊覺，2009）。

福建省晉江市為流動兒童較多的城市，該市義務教育擴容主要是市級財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政、村級財政按4:4:2的比例進行分擔，缺乏省級和中央財政的支持（林金國，2017）。

建議：

相關的經(jīng)濟學研究表明，提高省級統(tǒng)籌的比例，對地方教育經(jīng)費支出有顯著的激勵作用（陳燕和李光龍，2018）。建議中央和省級義務教育支出占比應當達到50%以上，市縣及以下財政承擔少于50%的支出。這種制度設計比較符合《義務教育法》的立法目的——《義務教育法》第四十四條規(guī)定，“義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制”。

6. 公共財政對民辦教育的支持不足

首先需要明確的一點是，根據(jù)《義務教育法》第六十二條，民辦小學和初中教育也是義務教育。而且《民辦教育促進法》第五十條規(guī)定，人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協(xié)議撥付相應的教育經(jīng)費。《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》明確提出，對于公辦學校學位不足的，可以通過政府購買服務方式安排適齡兒童在普惠性民辦學校就讀。

教育部教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年全國義務教育階段民辦學校在校生為1091萬人；根據(jù)吳華和王習（2017）的計算，如果這部分學生都安置在公辦學校，則至少需要投入公共財政經(jīng)費約861.91億元——但是2013年義務教育階段民辦教育獲得的公共財政撥款僅為71.18億元，因此絕大多數(shù)的民辦教育經(jīng)費通過學雜費等方式轉(zhuǎn)嫁到家長身上。

雖然民辦教育超過90%的經(jīng)費來自學雜費，但是在東部人口流入地公辦學校無法滿足需求的情況下，民辦學校確實在承擔義務教育的服務。而公共財政通過政府購買學位等方式，則可以遠低于公辦學校經(jīng)費的方式減輕部分流動兒童家庭的經(jīng)濟負擔，以此接近免費義務教育。

以全國流動兒童數(shù)量最多的3個城市深圳、東莞和廣州為例，3個城市的流動兒童就讀公辦學校的比例均不足50%。從2013年起，深圳開始實施向民辦中小學購買學位的政策。此后，東莞于2016年、廣州于2017年也相繼實施了相關的政策。雖然執(zhí)行的程度差異較大（比如深圳購買的學位數(shù)量為20萬個，東莞為5萬個，廣州僅2.5萬個），但是結(jié)合十三五期間公辦學位的增加，至少已經(jīng)走上了正軌。

如果深圳、東莞和廣州能夠持續(xù)的加大對民辦義務教育的投入，在公辦學位段時間內(nèi)無法大量增加的情況下，這種經(jīng)濟實用的方法值得贊揚，也值得蘇州、杭州、福州等流動兒童數(shù)量較多的城市學習。

參考文獻：

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號“城市化觀察網(wǎng)”，作者李楠。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場。