一系列政策透出的氣息很明顯:留給民間辦學(xué)者的空間不再像從前那么多了。吊詭的是,這種趨勢實際與經(jīng)濟學(xué)理論相悖,學(xué)前教育在目前不屬于基本公共服務(wù)的范疇,應(yīng)主要靠市場來解決。
公辦園由納稅人繳納的資金支撐,依然面臨尷尬局面,與之形成鮮明對比的是,民辦園在極少獲得財政支持的情況下,為過半的孩子提供了教育。2017年的《教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,該年民辦幼兒園接收的幼兒占所有幼兒的56%。
剛過去的2018年是教育界的“政策”大年,12個月間,國務(wù)院、教育部和其他部門至少出臺了13部與幼兒園至高中階段教育相關(guān)的政策。2019開年的第一個教育政策直指幼兒園,稱小區(qū)配套幼兒園應(yīng)由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園,不得辦成營利性幼兒園。
2017年底,國內(nèi)數(shù)個民辦幼兒園接連被曝出丑聞后,對民辦幼兒園的監(jiān)管日趨嚴(yán)格。盡管在修訂后的《民辦教育促進法》的定義中,幼兒園可被辦成營利性的,但2018年的一項政策斷絕了營利性幼兒園上市的道路,也使相關(guān)的已上市企業(yè)大受損失。此外,民辦幼兒園的市場也在縮小,官方文件稱,到2020年,公辦園在園幼兒占比全國原則上達到50%,普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%。
▲ 2017年,攜程親子園(幼托所)被曝有老師喂孩子吃芥末、恐嚇甚至毆打,后掀起輿論巨大的聲討。上海長寧警方后來以涉嫌虐待被監(jiān)護、看護人罪,對攜程親子園實際負責(zé)人鄭某依法予以刑事拘留。同年,紅黃藍幼兒園也出現(xiàn)虐童案件,據(jù)北京市公安局朝陽分局官方通報,朝陽區(qū)紅黃藍新天地幼兒園教師劉某某(女,22歲,河北省人)因部分兒童不按時睡覺,遂采用縫衣針扎的方式進行“管教”。因涉嫌虐待被看護人罪,劉某某已被刑事拘留。
然而,人們的觀感暫不如此。在北京等大城市,公辦園數(shù)量少,學(xué)位難求,讓孩子就讀家附近的民辦園是大多數(shù)家庭的選擇,盡管它們往往并不便宜,有的每月收費數(shù)千元;一些家境優(yōu)越者會選擇設(shè)施“高大上”的高端園;在流動人口密集的區(qū)域,價格低廉、質(zhì)量還過得去的幼教服務(wù)曾為許多勞動者緩解燃眉之急。
一些自媒體把新政解讀為“私立幼兒園將退出歷史舞臺”,這扭曲了文件的意思,但一系列政策透出的氣息很明顯:留給民間辦學(xué)者的空間不再像從前那么多了。吊詭的是,這種趨勢實際與經(jīng)濟學(xué)理論相悖,學(xué)前教育在目前不屬于基本公共服務(wù)的范疇,應(yīng)主要靠市場來解決。
大包大攬會成功嗎?
根據(jù)規(guī)劃,公辦園和民辦普惠園將成為主導(dǎo)力量,以解決存在多年的入園難、入園貴等問題。這個愿景會實現(xiàn)嗎?
公辦主導(dǎo)的體系,勢必要求政府大幅增加財政投入,在人員方面,也可能需要增加教師編制。在經(jīng)濟下行期,這對既有體系意味著不小的挑戰(zhàn)。
過去,絕大多數(shù)民辦幼兒園自力更生,不獲得財政支持。公眾較少知道的是,公辦體系內(nèi)部,也存在著“苦樂不均”的局面,不少公辦園也會“哭窮”。北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所副研究員宋映泉在2011年曾發(fā)表一項研究,在他的研究對象中,三分之二的公辦園都獲得了撥款,但示范幼兒園獲得的財政投入的均值為66.5萬元,普通園僅為8.59萬元。25個縣的縣直屬機關(guān)幼兒園至少獲得縣學(xué)前教育財政投入的三分之一,而在園兒童數(shù)卻不到本縣應(yīng)入學(xué)兒童總量的10%。
在教師方面,無論是公辦還是民辦園的教師,工資都不算高,門檻也并不高。民辦園常常為教師的高流動性而頭疼,本地人不愿來應(yīng)聘,一些優(yōu)秀的師范院校的學(xué)生則更青睞公辦園。許多年輕人在獲得中專、本科文憑后開始任教,但過兩三年就會轉(zhuǎn)行,頻繁的教師更換顯然對孩子的教育不利,雙方都要付出更多的時間來熟悉、磨合。
▲ 2018年1月,安徽亳州幼兒師范學(xué)校畢業(yè)生正在供需洽談會上尋找適合自己的就業(yè)崗位。 ? 圖蟲
影響教師們選擇的往往是編制,有編制意味著穩(wěn)定、體面。要成立更多的公辦園、提供穩(wěn)定的師資,需要加大編制供應(yīng),但在近年全國嚴(yán)格控制編制數(shù)量、甚至“去”編制的背景下,這么做的可能性并不高。公辦園也不意味著所有教師都擁有編制。浙江省某機關(guān)幼兒園的園長曾告訴筆者,該園的編制定為20個,但園內(nèi)共有11個班,每班需要2個老師和1個保育員,此外還有專職的園長、副園長等。編外教師流動性很強,每年只有4-5萬元的收入,明顯低于在編老師。
山東菏澤的一名政協(xié)委員近日也呼吁,當(dāng)?shù)毓k園人員的編制數(shù)量和專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置長年不變,師資力量不足,教師的晉升渠道受限,教師們的工作積極性不強,不利于公辦幼兒園的發(fā)展,也難以滿足適齡兒童入園需求。
公辦園由納稅人繳納的資金支撐,依然面臨尷尬局面,與之形成鮮明對比的是,民辦園在極少獲得財政支持的情況下,為過半的孩子提供了教育。2017年的《教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,該年民辦幼兒園接收的幼兒占所有幼兒的56%。
浙江大學(xué)教育學(xué)院教授吳華曾在多個場所感慨,公共財政資金99%用在公辦學(xué)校,但民辦教育用1%的公共教育經(jīng)費向社會提供了約20%的公共教育服務(wù),不應(yīng)忽視民辦教育做出的貢獻。
很明顯,對于民辦教育辦學(xué)者而言,無人兜底和庇護,市場規(guī)律決定了他們面臨優(yōu)勝劣汰,始終心存競爭壓力,這會驅(qū)動他們聆聽家長的需求、提供更符合市場需要的服務(wù)、吸引更多的學(xué)生,這些特點未必都是好的,未必都符合教育規(guī)律,但恰恰是公辦體系所匱乏的部分。對民辦教育的監(jiān)管,不應(yīng)是壓縮他們的生存空間,而應(yīng)當(dāng)更精細和公平。
降低門檻、增加供給更為迫切
幼教領(lǐng)域的問題并不是單一的,入學(xué)難、入學(xué)貴不是同一個問題。教育部的數(shù)據(jù)顯示,國內(nèi)2017年的學(xué)前教育毛入園率為79.6%,距離2020年達到85%的目標(biāo)仍有距離。全面二孩政策放開后的頭幾年,新生兒數(shù)量增加,給未來幾年的教育體系帶去更大壓力。
目前擴大公辦園和普惠園比例的做法確實能起到解決入學(xué)貴的作用,行政部門可以利用補貼加發(fā)改委限價的方式控制住幼兒園收費,這是一種典型的行政調(diào)控手段,原本按照市場規(guī)律行事的主體必然會做出對應(yīng)的調(diào)整。
《每日經(jīng)濟新聞》在2018年底報道的一個案例稱,某高端幼兒園被要求轉(zhuǎn)型為普惠園,學(xué)費從每月5500元“跳水”至750元,但家長卻擔(dān)心幼兒園為控制成本而降低質(zhì)量。過去以高成本模式運營的民辦園,必然為平衡收支而做出調(diào)整,服務(wù)與原先承諾發(fā)生變化,繼而催生家長與園方之間的糾紛。
業(yè)界公認的是,辦一所幼兒園的門檻很高,舉辦者勢必是一個比較強大的主體。在好不容易邁過門檻后,發(fā)現(xiàn)需要轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈輬@并無利可圖,同時依然要承擔(dān)高昂的租金等成本時,其辦學(xué)積極性必然降低,不再追求提高辦園質(zhì)量,甚至選擇退出。在沒有經(jīng)濟利益的驅(qū)動下,社會資本費心參與辦幼兒園的積極性會大大降低,將所有的幼兒園交給“公家”辦又不現(xiàn)實,“入園難”可能會再度成為一個中心議題。限價、不允許營利可能引發(fā)的這些連鎖反應(yīng),需要被重視。
▲ 2018年11月,山東棗莊一幼兒園學(xué)生在參加“鉆洞洞”親子趣味運動項目。 ? 圖蟲
事實上,現(xiàn)實中不乏懷有辦學(xué)熱情并且不追求經(jīng)濟利益的教育工作者,但他們往往被現(xiàn)有的辦學(xué)高壁壘邊緣化。這些壁壘不僅包括較高的硬件標(biāo)準(zhǔn)、場地要求,還包括土地、消防、衛(wèi)生、餐飲等一系列環(huán)節(jié)的資質(zhì)。幼兒園的辦學(xué)許可不容易獲得,民間辦園者們辦理體驗也并不友好。幼兒園辦學(xué)的前臺是大資本在幾年前蜂擁進入幼教領(lǐng)域,并產(chǎn)生了一些亂象,后臺則是具有教育理想的個人或小群體屢屢受挫。
“日日新學(xué)堂”的創(chuàng)始人兼校長曾分享過他的經(jīng)歷。這是一所由家長共同管理、出資的辦學(xué)機構(gòu),2006年在回龍觀成立,提供幼兒園、小學(xué)和初中階段的教育。其在申請學(xué)校食堂的資質(zhì)時,相關(guān)部門稱需要先獲得辦園資質(zhì)。前往辦理辦園資質(zhì)時,又被告知先要獲得土地、食堂、消防等環(huán)節(jié)的資質(zhì)。更關(guān)鍵的一點是,學(xué)堂使用的土地屬于林業(yè)用地,沒有符合要求的房產(chǎn)證。他曾經(jīng)計算,在回龍觀,有房產(chǎn)證的房屋,一天房租約為每天每平方8-10元,可說是“天價”。在他看來,“家長的監(jiān)督比政府的監(jiān)督要嚴(yán)密得多”。
▲ 2018年12月,“日日新學(xué)堂”的學(xué)生們(小學(xué))在觀察和“研究”甘蔗。 ? 日日新
此外,筆者還接觸過一些小微幼兒園的辦學(xué)者,他們辦學(xué)的原因往往是自己的家庭不滿意現(xiàn)存的教育方法和理念,又有一些想法一致的朋友,于是把孩子聚在一起成為一個“幼兒園”,雇傭老師,家長深度介入、參與管理、實踐自己的理念。由于互相熟悉,大多都是朋友關(guān)系,辦園者和家長的信任感比家長和常規(guī)幼兒園之間的更強。這樣的家庭幼兒園在北京至少存在百余所,但距離一個法定意義上的幼兒園太遙遠,根本沒有納入政府的統(tǒng)計,但也經(jīng)常遭遇“突擊檢查”。
教育是復(fù)雜的,但眼下的教育管理依賴行政審批,顯得有些“簡單”。在幼兒教領(lǐng)域,能真正保障質(zhì)量的并不是房子有多大、玩具有多少、行政部門的督導(dǎo)結(jié)果如何,而是鼓勵社會參與和多樣化、給予補貼與獎勵、進行差異化的督導(dǎo)、關(guān)注家長的意見等。弱化審批、建立監(jiān)測制度是應(yīng)有之義。
本文轉(zhuǎn)自微信公眾號“南都觀察家”,作者張嘉回。文章為作者獨立觀點,不代表芥末堆立場。
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