本文主要圍繞三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行討論。

• 第一，我們是否應(yīng)該保留民辦園？40年政策回顧能給我們什么啟示？

• 第二，在政策的更替期，公民與民辦幼兒園如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理？財(cái)政投入統(tǒng)一是否可行？

• 第三，中央教育主管部門應(yīng)該如何對(duì)待地方供給方式的多樣性？

40年政策回顧，再度審視公辦園與民辦園的關(guān)系

40年來(lái)，學(xué)前教育政策經(jīng)過(guò)數(shù)次重大變化，大致可分為“四個(gè)時(shí)期”和“三個(gè)拐點(diǎn)”。

第一個(gè)時(shí)期，1979-1998年這段時(shí)間，學(xué)前教育呈現(xiàn)出“單位福利特性”。從改革開放以后，在大的經(jīng)濟(jì)體制改革之前，整個(gè)的學(xué)前教育基本是公辦為主，民辦為輔。

第二個(gè)時(shí)期，在2000-2010年，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革下，“公退民進(jìn)”是“公退民進(jìn)”的辦園方向。以社會(huì)力興辦幼兒園為主體，在這個(gè)階段里出了我們對(duì)幼兒園教育教學(xué)領(lǐng)域有一個(gè)非常重要的文件——《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》，對(duì)整個(gè)學(xué)前教育形態(tài)起到了很大的指引作用。

在第三個(gè)時(shí)期， 即2010-2018年，重建公共服務(wù)體系，公民辦并舉。即改變1995年到2002年六七年的時(shí)間，公辦幼兒園關(guān)停，整個(gè)學(xué)前教育結(jié)構(gòu)大逆轉(zhuǎn)，民辦占了相對(duì)的主體的局面。在2010年提了這個(gè)目標(biāo)，但是2010年沒(méi)有提出具體學(xué)前教育普惠和公辦目標(biāo)。只是說(shuō)公共政策體系。更多強(qiáng)調(diào)了學(xué)前普及、增加普惠，但是沒(méi)有作為目標(biāo)出現(xiàn)。

2018年11月15日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前/教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱新政）發(fā)布，在學(xué)前教育界掀起軒然大波。這也就為我們迎來(lái)了學(xué)前教育政策的第四個(gè)階段。

總結(jié)來(lái)看，學(xué)前教育40年改革歷程，呈現(xiàn)出很明顯的從屬性——90年代，跟著國(guó)企改革走。2006年建立公共財(cái)政制度，2010年公共責(zé)開始進(jìn)入。在跌宕起伏的過(guò)程中，我們不禁要思考：民辦學(xué)前教育的存在是政策推動(dòng)，還是只是作為公辦的補(bǔ)充？

此外，幾個(gè)指標(biāo)也為我們提供了參考：

一是毛入園率，學(xué)前教育的普及是我們基本的目標(biāo)。從幼兒園的總數(shù)來(lái)看，1995年幼兒園總數(shù)18.04萬(wàn)，1996年略有上升，但是沒(méi)有超過(guò)19萬(wàn)，隨后有一個(gè)急劇下降期到13萬(wàn)多所，2012年我們幼兒園總數(shù)才恢復(fù)到1995年的水平。導(dǎo)致這一變化的主要原因正是入園貴和入園難。從毛入園率來(lái)看，集中表現(xiàn)在2000—2010年之間的階段。毛入園率從2001年的36%發(fā)展到2004年，達(dá)到了40%，2008年達(dá)到40—50%之間，之后就過(guò)半了。2010年以后這是一個(gè)穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，2018年最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是81.7%。

二是公辦幼兒園與民辦幼兒園的比例，這也是政府這些年來(lái)一直在政策結(jié)構(gòu)調(diào)整上比較關(guān)注的核心指標(biāo)。從1997年到2018年，公辦園占比從86.52%，下降到37.84%，但從在園幼兒比來(lái)看，公辦園在園幼兒占到了總數(shù)的43.31%，因此公辦園平均規(guī)模是超過(guò)民辦園的。這么多年，民辦園發(fā)展很快，2011年民辦整個(gè)比例數(shù)量上占69.21%，這個(gè)大概是民辦最高峰了。但是，即使在2010年的政策下，大力發(fā)展公辦園的情況下，其實(shí)民辦園還是超過(guò)了公辦。

三是普惠率，這是考察我們學(xué)前教育的基本發(fā)展水平的很重要的方向。第三年行動(dòng)計(jì)劃和意見(jiàn)中都比較明確的提到了普惠性幼兒園的覆蓋率80%。按照這個(gè)算，現(xiàn)在大概還有將近7個(gè)百分點(diǎn)的差距，但按照目前發(fā)展的速度看起來(lái)達(dá)到這個(gè)目標(biāo)并不難，但張老師從他自身的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，認(rèn)為學(xué)前教育普及率是高于官方數(shù)字的。因?yàn)橹袊?guó)的學(xué)前區(qū)域差異太大了。

在2018年的新政中，大部分核心的內(nèi)容在歷史上都表達(dá)過(guò)，但從目標(biāo)上第一次給出了明確的“公民比”，公辦園原則上要達(dá)到50%，這是清晰的政策指向，再結(jié)合普惠率80%的目標(biāo)，政府定義的目標(biāo)結(jié)構(gòu)就是50%的公辦園、30%的民辦普惠幼兒園和20%民辦市場(chǎng)化幼兒園。此外，為了達(dá)到20年以來(lái)的學(xué)前教育市場(chǎng)化發(fā)展做出了一個(gè)時(shí)間上的劃斷。在政策中，最值得肯定的一點(diǎn)是明確了證券資本的禁入，同時(shí)也對(duì)民辦園提出了全方位的管理。在這樣的政策指向下也滲透了新的學(xué)前教育管理思維——學(xué)前教育不會(huì)納入到義務(wù)教育體系，但是在管理體制上已經(jīng)基本上納入到了義務(wù)教育管理體制了。

中國(guó)的學(xué)前教育有特殊性，一開始制度建設(shè)在很大程度上受到了社會(huì)主義國(guó)家公共思想的影響，所以在需要國(guó)家負(fù)責(zé)任提供，民辦的是沒(méi)有發(fā)展空間的?，F(xiàn)在民辦教育最重要的，還是解決了家長(zhǎng)選擇性問(wèn)題，因此它的存在是必要的。就上大學(xué)也是一樣，都是要解決學(xué)術(shù)自由。并不應(yīng)把民辦幼兒園和投資擺在一起他，這不是說(shuō)不需要民辦幼兒園，但是我們確實(shí)不需要民辦為主，民辦主要是是解決選擇的問(wèn)題。

不僅在學(xué)前，整個(gè)基礎(chǔ)教育系統(tǒng)，民辦教育的定位問(wèn)題都是需要來(lái)認(rèn)識(shí)的。因?yàn)樵?000年前后促進(jìn)民辦教育發(fā)展時(shí)候主要的需求是補(bǔ)充資源、拾遺補(bǔ)缺。但現(xiàn)在政府比較有錢了，民辦教育的定位就需要重新審視，特別是在學(xué)前教育，這個(gè)不屬于義務(wù)教育的領(lǐng)域。所以現(xiàn)在滿足的首先還是基本問(wèn)題——選擇性的需求，品質(zhì)的需求是第二位的。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，學(xué)前教育不應(yīng)該視為普通教育的延續(xù)，主要是為家長(zhǎng)和家庭服務(wù)的社會(huì)福利系統(tǒng)，在很多國(guó)家是放在兒童福利部，不是放在教育部。幼兒園是社區(qū)化的、家庭化的，而且家長(zhǎng)對(duì)于辦園具有責(zé)任。這個(gè)概念是非常清晰的，這是家長(zhǎng)和兒童的權(quán)利，不完全是政府提供公共服務(wù)。在西方國(guó)家，無(wú)論中小學(xué)還是學(xué)前教育，公辦和民辦都沒(méi)有構(gòu)成一種競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)立的關(guān)系。政府對(duì)民辦系統(tǒng)的投入是非常高的，通常也要占到70%-80%，公辦和民辦的差別不是特別大，因此建立民辦幼兒園不是為了賺錢，更是教育者要實(shí)現(xiàn)自己的教育目標(biāo)和教育理想。那個(gè)階段民辦教育真的是為了特色，為了多樣化，滿足差異化的需求。

從財(cái)政上來(lái)看，民辦園是提供公共教育服務(wù)的一種機(jī)構(gòu)，這個(gè)公共服務(wù)是可以政府直接提供，也可以市場(chǎng)化的方式。因此采用民間主體來(lái)提供，關(guān)鍵的是普惠，是更好的面向大眾。因此，對(duì)于民辦園和公辦園，政府的投入一視同仁，按照兒童的數(shù)量和教育的服務(wù)質(zhì)量來(lái)提供同等的財(cái)政支持，民辦園如果政府監(jiān)管的好、投入的好，也可以和公辦園一樣具有普惠性，滿足公眾需要，為我們兒童發(fā)展和學(xué)前教育事業(yè)提供很好的服務(wù)。

政策更替期，管理與財(cái)政的統(tǒng)一是否可行

在2018年11月，中共中央國(guó)務(wù)院頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確 “2020年，普惠性幼兒園覆蓋率到80%，其中公辦幼兒園占50%，民辦普惠性幼兒園占30%，其它幼兒園占20%”。然而這個(gè)80%的數(shù)字究竟怎么達(dá)到？原來(lái)大批的民辦盈利性幼兒園怎么轉(zhuǎn)成普惠性幼兒園？政府是怎么和他們溝通的？政策更替期中家長(zhǎng)和孩子的利益真的被保護(hù)了嗎? 都成了問(wèn)號(hào)。老師們對(duì)最近學(xué)前教育的政策的問(wèn)題進(jìn)行了分析。

1. 強(qiáng)制普惠

   “我在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，幼兒園方認(rèn)為你給我成本的1/3我就可以考慮參加普惠，但是財(cái)政錢不夠，給不了1/3這么多，所以政府說(shuō)我給你一點(diǎn)樣子，進(jìn)普惠吧?！眱?chǔ)朝暉老師說(shuō)，“幼兒園運(yùn)營(yíng)一年下來(lái)一萬(wàn)塊錢，政府就給1000塊錢，還希望能建成普惠園！”

   強(qiáng)制普惠帶來(lái)的不僅是民辦幼兒園的不同意，還有家長(zhǎng)的不同意?！坝變簣@接到普惠以后原來(lái)的很多教學(xué)內(nèi)容都沒(méi)有了，這下家長(zhǎng)不干了，退學(xué)了，不上你這個(gè)幼兒園了。”幼兒園錢少了，課程質(zhì)量、教師質(zhì)量隨之下滑。儲(chǔ)朝暉老師指出，實(shí)施普惠政策要在提高質(zhì)量的前提下，在遵守法律的基礎(chǔ)上，政策更替期中家長(zhǎng)的選擇和兒童的聲音應(yīng)該被擺在一個(gè)更高的位置。

2. 財(cái)政投入的不足及分配不均

   “入園難，入園貴”，根本原因是什么？是政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入過(guò)低。2008年學(xué)前教育財(cái)政投入僅占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的1.3%，直到現(xiàn)在才上升到百分之四點(diǎn)幾。中國(guó)的財(cái)政是分級(jí)的，在這個(gè)過(guò)程中目前省級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任非常低。袁連生老師提出普惠推廣程度要跟財(cái)政推廣的補(bǔ)貼相近，政府要做普惠，必須先承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。同時(shí)，目前財(cái)政分配不均衡，大部分撥給了公辦園，普惠園享受一部分，非普惠的民辦園幾乎沒(méi)有，所謂的“黑園”就更沒(méi)有了。要進(jìn)一步提高普惠的覆蓋面，提高普惠的力度，是新政落實(shí)這些年發(fā)展的大趨勢(shì)。

3. 考慮學(xué)前教育政策的更替期，就要考慮財(cái)政政策的更替期

   財(cái)政緣何分配不均？曾曉東教授提出從公共財(cái)政的角度看待這個(gè)問(wèn)題。目前公辦幼兒園和民辦普惠幼兒園使用不同的財(cái)政投入預(yù)算方式，公辦園的財(cái)政投入是分項(xiàng)預(yù)算，而民辦普惠園是有總量預(yù)算的，也就是所謂的“雙軌并行”。這背后是我國(guó)財(cái)政政策的“雙軌并行”。我國(guó)公共財(cái)政的概念是2006年建立起來(lái)的，工作重點(diǎn)從收入性財(cái)政轉(zhuǎn)向支出性財(cái)政，也就是說(shuō)轉(zhuǎn)向如果有效地合理地正確地花我們的錢。目前來(lái)看，這個(gè)新的框架主要遵循一般財(cái)政支出管理，即我給你一個(gè)預(yù)算約束，套一個(gè)緊箍咒，也就是說(shuō)，教育部門手里的錢是有總量約束的。但是沒(méi)有人想套這個(gè)緊箍咒，教育部門更愿意施行原來(lái)的分散預(yù)算，也就是公辦園依舊在施行的那一套，按照工資、資產(chǎn)的需求分別預(yù)算。所以教育部門對(duì)公辦園的偏好不僅僅是情感上的，也涉及財(cái)政的問(wèn)題。財(cái)政部門說(shuō)一般財(cái)政支出管理框架是未來(lái)整個(gè)國(guó)家治理的巨大變革，但現(xiàn)在還沒(méi)有完全落實(shí)，所以學(xué)前教育政策變革期要持續(xù)多久，如何走向，還要參考財(cái)政政策的走向。

在如此問(wèn)題之下，學(xué)前教育應(yīng)如何發(fā)展呢？許多老師都提到了變革的困境中公辦園要發(fā)揮更大的作用，承擔(dān)教育公平的主力作用。公辦幼兒園在過(guò)去拿了財(cái)政最多的錢，卻服務(wù)了最有權(quán)最有錢的老人，這是不對(duì)的。此外還有一種可能性，即公辦園放開收費(fèi)，然后將經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付向普惠園。      

同時(shí)，催生民辦幼兒園的非盈利機(jī)制也被反復(fù)提到。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的民辦教育大部分是非盈利的，非盈利機(jī)制在教育中是有最佳機(jī)制，不是資本機(jī)制也不一定是公辦機(jī)制，就是非盈利機(jī)制。這種機(jī)制的建設(shè)需要多方面的參與，比如我們可以參考香港的法律規(guī)定，即民辦幼兒園盈利不許超過(guò)10%。

最后，我們也可以參考老解放區(qū)解放前的經(jīng)驗(yàn)，參考義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育過(guò)去改革的經(jīng)驗(yàn)，參考其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政策更替 要豐富思想，只有更多的思想才能為我們找到更多的出路。

討論中，曾曉東教授提到新政簡(jiǎn)單的數(shù)字背后是一種一分為二的思路，及民眾被分為兩種，一種是接受低價(jià)高質(zhì)教育的一群人，另一種是不能接受的一群人。然而事實(shí)真的是這樣嗎？當(dāng)公辦園比例5%的時(shí)候，我的孩子沒(méi)有上公辦園，但還有95%的人和我在一起；當(dāng)50%的比例出現(xiàn)了，另外那50%的家長(zhǎng)真的能接受這個(gè)情況嗎？執(zhí)行政策的時(shí)候沒(méi)有想到這個(gè)行政的具體對(duì)象怎么在變化中發(fā)生什么樣的情況。這種簡(jiǎn)單的一分為二的態(tài)度，用所有制的方式固化，是指揮民眾的非常糟糕的策略，其背后的價(jià)值取向是需要被商討的。

另一個(gè)就是我們必須思考整個(gè)社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的基本價(jià)值觀是否需要重塑？學(xué)前教育是一個(gè)營(yíng)利的產(chǎn)物嗎？它是不是該交給有教育情懷的人做？新政出臺(tái)后下一步的政策目前還在配套。李克強(qiáng)總理在最近的兩會(huì)中又提出，“無(wú)論是公辦還是民辦幼兒園，只要符合安全標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)合理、家長(zhǎng)放心，政府都要支持?！睕Q定未來(lái)學(xué)前教育政策的關(guān)鍵因素要參考以往和其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，要考慮未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，也要考慮中國(guó)未來(lái)發(fā)展的整體框架。但方向上來(lái)說(shuō)，雙軌制必然要走向并軌，要讓老百姓感受到民辦園和公辦園福利差不多，這是我們必須要走的一條路。

最后值得注意的是，在政策制定的過(guò)程中，我們必須要以中立的態(tài)度，以百姓的實(shí)際收益，而不是以所有制來(lái)判斷政策的好壞，才能推進(jìn)學(xué)前教育政策向好的方向進(jìn)一步做出改革。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“21世紀(jì)教育研究院”。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。