本文主要圍繞三個問題進行討論。

• 第一，我們是否應該保留民辦園？40年政策回顧能給我們什么啟示？

• 第二，在政策的更替期，公民與民辦幼兒園如何實現(xiàn)統(tǒng)一管理？財政投入統(tǒng)一是否可行？

• 第三，中央教育主管部門應該如何對待地方供給方式的多樣性？

40年政策回顧，再度審視公辦園與民辦園的關系

40年來，學前教育政策經(jīng)過數(shù)次重大變化，大致可分為“四個時期”和“三個拐點”。

第一個時期，1979-1998年這段時間，學前教育呈現(xiàn)出“單位福利特性”。從改革開放以后，在大的經(jīng)濟體制改革之前，整個的學前教育基本是公辦為主，民辦為輔。

第二個時期，在2000-2010年，即市場經(jīng)濟體制改革下，“公退民進”是“公退民進”的辦園方向。以社會力興辦幼兒園為主體，在這個階段里出了我們對幼兒園教育教學領域有一個非常重要的文件——《幼兒園教育指導綱要》，對整個學前教育形態(tài)起到了很大的指引作用。

在第三個時期， 即2010-2018年，重建公共服務體系，公民辦并舉。即改變1995年到2002年六七年的時間，公辦幼兒園關停，整個學前教育結構大逆轉，民辦占了相對的主體的局面。在2010年提了這個目標，但是2010年沒有提出具體學前教育普惠和公辦目標。只是說公共政策體系。更多強調了學前普及、增加普惠，但是沒有作為目標出現(xiàn)。

2018年11月15日，《中共中央、國務院關于學前/教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（簡稱新政）發(fā)布，在學前教育界掀起軒然大波。這也就為我們迎來了學前教育政策的第四個階段。

總結來看，學前教育40年改革歷程，呈現(xiàn)出很明顯的從屬性——90年代，跟著國企改革走。2006年建立公共財政制度，2010年公共責開始進入。在跌宕起伏的過程中，我們不禁要思考：民辦學前教育的存在是政策推動，還是只是作為公辦的補充？

此外，幾個指標也為我們提供了參考：

一是毛入園率，學前教育的普及是我們基本的目標。從幼兒園的總數(shù)來看，1995年幼兒園總數(shù)18.04萬，1996年略有上升，但是沒有超過19萬，隨后有一個急劇下降期到13萬多所，2012年我們幼兒園總數(shù)才恢復到1995年的水平。導致這一變化的主要原因正是入園貴和入園難。從毛入園率來看，集中表現(xiàn)在2000—2010年之間的階段。毛入園率從2001年的36%發(fā)展到2004年，達到了40%，2008年達到40—50%之間，之后就過半了。2010年以后這是一個穩(wěn)步上升的趨勢，2018年最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是81.7%。

二是公辦幼兒園與民辦幼兒園的比例，這也是政府這些年來一直在政策結構調整上比較關注的核心指標。從1997年到2018年，公辦園占比從86.52%，下降到37.84%，但從在園幼兒比來看，公辦園在園幼兒占到了總數(shù)的43.31%，因此公辦園平均規(guī)模是超過民辦園的。這么多年，民辦園發(fā)展很快，2011年民辦整個比例數(shù)量上占69.21%，這個大概是民辦最高峰了。但是，即使在2010年的政策下，大力發(fā)展公辦園的情況下，其實民辦園還是超過了公辦。

三是普惠率，這是考察我們學前教育的基本發(fā)展水平的很重要的方向。第三年行動計劃和意見中都比較明確的提到了普惠性幼兒園的覆蓋率80%。按照這個算，現(xiàn)在大概還有將近7個百分點的差距，但按照目前發(fā)展的速度看起來達到這個目標并不難，但張老師從他自身的經(jīng)驗出發(fā)，認為學前教育普及率是高于官方數(shù)字的。因為中國的學前區(qū)域差異太大了。

在2018年的新政中，大部分核心的內容在歷史上都表達過，但從目標上第一次給出了明確的“公民比”，公辦園原則上要達到50%，這是清晰的政策指向，再結合普惠率80%的目標，政府定義的目標結構就是50%的公辦園、30%的民辦普惠幼兒園和20%民辦市場化幼兒園。此外，為了達到20年以來的學前教育市場化發(fā)展做出了一個時間上的劃斷。在政策中，最值得肯定的一點是明確了證券資本的禁入，同時也對民辦園提出了全方位的管理。在這樣的政策指向下也滲透了新的學前教育管理思維——學前教育不會納入到義務教育體系，但是在管理體制上已經(jīng)基本上納入到了義務教育管理體制了。

中國的學前教育有特殊性，一開始制度建設在很大程度上受到了社會主義國家公共思想的影響，所以在需要國家負責任提供，民辦的是沒有發(fā)展空間的?，F(xiàn)在民辦教育最重要的，還是解決了家長選擇性問題，因此它的存在是必要的。就上大學也是一樣，都是要解決學術自由。并不應把民辦幼兒園和投資擺在一起他，這不是說不需要民辦幼兒園，但是我們確實不需要民辦為主，民辦主要是是解決選擇的問題。

不僅在學前，整個基礎教育系統(tǒng)，民辦教育的定位問題都是需要來認識的。因為在2000年前后促進民辦教育發(fā)展時候主要的需求是補充資源、拾遺補缺。但現(xiàn)在政府比較有錢了，民辦教育的定位就需要重新審視，特別是在學前教育，這個不屬于義務教育的領域。所以現(xiàn)在滿足的首先還是基本問題——選擇性的需求，品質的需求是第二位的。

國際經(jīng)驗來說，學前教育不應該視為普通教育的延續(xù)，主要是為家長和家庭服務的社會福利系統(tǒng)，在很多國家是放在兒童福利部，不是放在教育部。幼兒園是社區(qū)化的、家庭化的，而且家長對于辦園具有責任。這個概念是非常清晰的，這是家長和兒童的權利，不完全是政府提供公共服務。在西方國家，無論中小學還是學前教育，公辦和民辦都沒有構成一種競爭性對立的關系。政府對民辦系統(tǒng)的投入是非常高的，通常也要占到70%-80%，公辦和民辦的差別不是特別大，因此建立民辦幼兒園不是為了賺錢，更是教育者要實現(xiàn)自己的教育目標和教育理想。那個階段民辦教育真的是為了特色，為了多樣化，滿足差異化的需求。

從財政上來看，民辦園是提供公共教育服務的一種機構，這個公共服務是可以政府直接提供，也可以市場化的方式。因此采用民間主體來提供，關鍵的是普惠，是更好的面向大眾。因此，對于民辦園和公辦園，政府的投入一視同仁，按照兒童的數(shù)量和教育的服務質量來提供同等的財政支持，民辦園如果政府監(jiān)管的好、投入的好，也可以和公辦園一樣具有普惠性，滿足公眾需要，為我們兒童發(fā)展和學前教育事業(yè)提供很好的服務。

政策更替期，管理與財政的統(tǒng)一是否可行

在2018年11月，中共中央國務院頒布《中共中央國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中明確 “2020年，普惠性幼兒園覆蓋率到80%，其中公辦幼兒園占50%，民辦普惠性幼兒園占30%，其它幼兒園占20%”。然而這個80%的數(shù)字究竟怎么達到？原來大批的民辦盈利性幼兒園怎么轉成普惠性幼兒園？政府是怎么和他們溝通的？政策更替期中家長和孩子的利益真的被保護了嗎? 都成了問號。老師們對最近學前教育的政策的問題進行了分析。

1. 強制普惠

   “我在實際調查中發(fā)現(xiàn)，幼兒園方認為你給我成本的1/3我就可以考慮參加普惠，但是財政錢不夠，給不了1/3這么多，所以政府說我給你一點樣子，進普惠吧?！眱Τ瘯熇蠋熣f，“幼兒園運營一年下來一萬塊錢，政府就給1000塊錢，還希望能建成普惠園！”

   強制普惠帶來的不僅是民辦幼兒園的不同意，還有家長的不同意?！坝變簣@接到普惠以后原來的很多教學內容都沒有了，這下家長不干了，退學了，不上你這個幼兒園了。”幼兒園錢少了，課程質量、教師質量隨之下滑。儲朝暉老師指出，實施普惠政策要在提高質量的前提下，在遵守法律的基礎上，政策更替期中家長的選擇和兒童的聲音應該被擺在一個更高的位置。

2. 財政投入的不足及分配不均

   “入園難，入園貴”，根本原因是什么？是政府對學前教育的財政投入過低。2008年學前教育財政投入僅占預算內教育經(jīng)費的1.3%，直到現(xiàn)在才上升到百分之四點幾。中國的財政是分級的，在這個過程中目前省級政府承擔的責任非常低。袁連生老師提出普惠推廣程度要跟財政推廣的補貼相近，政府要做普惠，必須先承擔財政責任。同時，目前財政分配不均衡，大部分撥給了公辦園，普惠園享受一部分，非普惠的民辦園幾乎沒有，所謂的“黑園”就更沒有了。要進一步提高普惠的覆蓋面，提高普惠的力度，是新政落實這些年發(fā)展的大趨勢。

3. 考慮學前教育政策的更替期，就要考慮財政政策的更替期

   財政緣何分配不均？曾曉東教授提出從公共財政的角度看待這個問題。目前公辦幼兒園和民辦普惠幼兒園使用不同的財政投入預算方式，公辦園的財政投入是分項預算，而民辦普惠園是有總量預算的，也就是所謂的“雙軌并行”。這背后是我國財政政策的“雙軌并行”。我國公共財政的概念是2006年建立起來的，工作重點從收入性財政轉向支出性財政，也就是說轉向如果有效地合理地正確地花我們的錢。目前來看，這個新的框架主要遵循一般財政支出管理，即我給你一個預算約束，套一個緊箍咒，也就是說，教育部門手里的錢是有總量約束的。但是沒有人想套這個緊箍咒，教育部門更愿意施行原來的分散預算，也就是公辦園依舊在施行的那一套，按照工資、資產(chǎn)的需求分別預算。所以教育部門對公辦園的偏好不僅僅是情感上的，也涉及財政的問題。財政部門說一般財政支出管理框架是未來整個國家治理的巨大變革，但現(xiàn)在還沒有完全落實，所以學前教育政策變革期要持續(xù)多久，如何走向，還要參考財政政策的走向。

在如此問題之下，學前教育應如何發(fā)展呢？許多老師都提到了變革的困境中公辦園要發(fā)揮更大的作用，承擔教育公平的主力作用。公辦幼兒園在過去拿了財政最多的錢，卻服務了最有權最有錢的老人，這是不對的。此外還有一種可能性，即公辦園放開收費，然后將經(jīng)費轉移支付向普惠園。      

同時，催生民辦幼兒園的非盈利機制也被反復提到。西方發(fā)達國家的民辦教育大部分是非盈利的，非盈利機制在教育中是有最佳機制，不是資本機制也不一定是公辦機制，就是非盈利機制。這種機制的建設需要多方面的參與，比如我們可以參考香港的法律規(guī)定，即民辦幼兒園盈利不許超過10%。

最后，我們也可以參考老解放區(qū)解放前的經(jīng)驗，參考義務教育、職業(yè)教育、高等教育過去改革的經(jīng)驗，參考其他國家的經(jīng)驗，政策更替 要豐富思想，只有更多的思想才能為我們找到更多的出路。

討論中，曾曉東教授提到新政簡單的數(shù)字背后是一種一分為二的思路，及民眾被分為兩種，一種是接受低價高質教育的一群人，另一種是不能接受的一群人。然而事實真的是這樣嗎？當公辦園比例5%的時候，我的孩子沒有上公辦園，但還有95%的人和我在一起；當50%的比例出現(xiàn)了，另外那50%的家長真的能接受這個情況嗎？執(zhí)行政策的時候沒有想到這個行政的具體對象怎么在變化中發(fā)生什么樣的情況。這種簡單的一分為二的態(tài)度，用所有制的方式固化，是指揮民眾的非常糟糕的策略，其背后的價值取向是需要被商討的。

另一個就是我們必須思考整個社會對學前教育的基本價值觀是否需要重塑？學前教育是一個營利的產(chǎn)物嗎？它是不是該交給有教育情懷的人做？新政出臺后下一步的政策目前還在配套。李克強總理在最近的兩會中又提出，“無論是公辦還是民辦幼兒園，只要符合安全標準、收費合理、家長放心，政府都要支持。”決定未來學前教育政策的關鍵因素要參考以往和其它國家的經(jīng)驗，要考慮未來經(jīng)濟形勢，也要考慮中國未來發(fā)展的整體框架。但方向上來說，雙軌制必然要走向并軌，要讓老百姓感受到民辦園和公辦園福利差不多，這是我們必須要走的一條路。

最后值得注意的是，在政策制定的過程中，我們必須要以中立的態(tài)度，以百姓的實際收益，而不是以所有制來判斷政策的好壞，才能推進學前教育政策向好的方向進一步做出改革。

本文轉載自微信公眾號“21世紀教育研究院”。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯(lián)系原作者。