2018年11月中共中央國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》印發(fā)之后，全國各地至少有15個省級政府、12個省會城市出臺了實施于本管轄區(qū)域的城鎮(zhèn)小區(qū)配套園專項治理的工作方案。

整體上看，屬于劃撥用地方式建設(shè)的小區(qū)配套園應(yīng)近期移交政府，出讓方式建設(shè)的小區(qū)配套幼兒園可由政府回購或補貼。目前存在幼兒園產(chǎn)權(quán)已經(jīng)登記至舉辦者名下、新法生效后已經(jīng)登記為營利性幼兒園、未約定產(chǎn)權(quán)移交以及舉辦者及普惠園的補貼等問題。

北京盈科（上海）律師事務(wù)所教育產(chǎn)業(yè)資深律師程知音基于國家和地方學(xué)前教育新政策的實施情況，對本次小區(qū)配套園專項治理過程中呈現(xiàn)的若干問題進行了簡要梳理。

2018年11月15日中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《深改意見》）。隨后，國務(wù)院辦公廳于2019年1月9日發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（國辦發(fā)〔2019〕3號，以下簡稱《治理通知》）。截止目前，全國各地至少有15個省級政府、12個省會城市出臺了實施于本管轄區(qū)域的城鎮(zhèn)小區(qū)配套園專項治理的工作方案。

一、民辦園的辦園結(jié)構(gòu)變化

第一階段:2003年9月1日至2017年9月1日

在這期間，民辦園都是民辦非企業(yè)法人單位，因是否要求合理回報而在幼兒園的章程和辦學(xué)許可證上進行備注。由于多種因素，客觀上民辦園無論是否要求取得合理回報，最終都很難體現(xiàn)兩者之間的差異。同時，民辦園在整個學(xué)前教育中的占比非常高，關(guān)于普惠園雖然在“國發(fā)〔2010〕41號”文中已經(jīng)被指出，并在“學(xué)前教育三年行動計劃”中進行多次強調(diào)，但屬于“非主流非強制”范圍。

第二階段:2017年9月1日至2018年11月15日

在此期間，民辦園區(qū)分營利性民辦園和非營利性民辦園。選擇非營利性，可以得到國家的各項優(yōu)惠；選擇營利性民辦園，意味著幼兒園可以上市。由于民辦園在整個民辦教育中的占比最高，數(shù)量最多，且可以上市，受到了資本的關(guān)注和青睞。這一期間小區(qū)配套園還沒有要求辦為普惠園，資本對幼兒園的估值參考收費標準，標的較高。當然資本也同時考慮到潛在被普惠的可能性而在收購條款中作出約定。

第三階段:2018年11月15日之后

《深改意見》要求，到2020年普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%。按照新政策，相當一部分現(xiàn)有民辦園都應(yīng)轉(zhuǎn)為普惠園，提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。民辦園的辦園結(jié)構(gòu)也將因此發(fā)生重大調(diào)整，高端園的比例簡單推算應(yīng)降至20%左右。上述政策的出臺，對學(xué)前領(lǐng)域活躍的資本交易直接叫停。

二、學(xué)前教育發(fā)展趨勢：擴大公辦園、理順小區(qū)配套園、規(guī)范現(xiàn)有民辦園

為發(fā)展普惠性學(xué)前教育，扭轉(zhuǎn)當前高收費民辦園占比偏高的局面，《深改意見》從三個方面入手，保障辦園結(jié)構(gòu)布局的實現(xiàn)。

（一）挖潛擴大增量

充分利用騰退搬遷的空置廠房、鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)村中小學(xué)閑置校舍等資源，以租賃、租借、劃轉(zhuǎn)等形式舉辦公辦園。鼓勵支持街道、村集體、有實力的國有企事業(yè)單位，特別是普通高等學(xué)校舉辦公辦園，在為本單位職工子女入園提供便利的同時，也為社會提供普惠性服務(wù)。

（二）理順小區(qū)配套幼兒園建設(shè)使用和鼓勵社會力量辦園

推動各地制定或完善法律規(guī)范性文件，并要求于2019年6月底之前完成。其中包括各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要制定小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法；要進一步完善普惠性民辦園認定標準、補助標準及扶持政策。

（三）規(guī)范現(xiàn)有民辦幼兒園

2019年6月底前，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要制定民辦園分類管理實施辦法，明確分類管理政策。但目前還未見各地頒布民辦園分類管理辦法。同時，要求民辦園一律不準單獨或作為一部分資產(chǎn)打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)。

三、地方開展小區(qū)配套園治理方案比較

（一）小區(qū)配套園的產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)歸政府

關(guān)于小區(qū)配套園建設(shè)，各省市大部分地區(qū)出臺了針對城鎮(zhèn)住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)與管理的規(guī)范性文件。經(jīng)不完全統(tǒng)計，該類文件中絕大部分都明確了配套園的產(chǎn)權(quán)歸屬教育局；較少數(shù)規(guī)定屬于住建部門或人民政府，但管理權(quán)和使用權(quán)歸教育局。地方文件基本上都提到了配套園用于公辦園或普惠園，但其中也對產(chǎn)權(quán)私有化的幼兒園房屋或通過出讓方式建造的配套園等不同的情況作出了不同的規(guī)定。對小區(qū)配套園專項整治于2019年年底前到位。

（二）2/3以上的省級地區(qū)已出臺普惠園認定管理辦法

關(guān)于普惠性民辦園的認定，在《民促法》生效實施前，部分省市已經(jīng)有出臺關(guān)于普惠園的認定與扶持管理辦法?！睹翊俜ā穼嵤┲?，像福州、合肥、天津、陜西、河南、黑龍江等地區(qū)也都出臺或更新了普惠園的認定與扶持管理辦法。在《深化意見》公布后，普惠園的認定與扶持管理辦法被納入到各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的政府專項工作計劃中。目前全國至少有21個省級地區(qū)已經(jīng)出臺普惠園認定與扶持管理辦法。

（三）主要以土地取得方式區(qū)別對待移交

此次小區(qū)配套園的專項整治圍繞配套園的規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園使用四個環(huán)節(jié)展開。各地政府在制定本地區(qū)的小區(qū)配套園治理工作方案時，制定了排查摸底表以匯總不同民辦園的具體情況。比較經(jīng)公開渠道收集到的部分省市小區(qū)配套園專項治理工作方案，發(fā)現(xiàn)各地移交方式各有不同。整體上看，屬于劃撥用地方式建設(shè)的小區(qū)配套園應(yīng)近期移交政府，出讓方式建設(shè)的小區(qū)配套幼兒園可由政府回購或補貼。

如福州以小區(qū)項目取得用地批文時間為界，區(qū)別對等 1993年以前、1993至2007年、2007年至今三種不同的情況 進行移交，分別按當時不同的建設(shè)用地規(guī)定進行移交。

寧夏由主要區(qū)分劃撥和出讓兩種方式移交，建設(shè)用地以劃撥方式取得的配套幼兒園，原則上均應(yīng)如期移交；以出讓方式取得的配套幼兒園，已簽訂移交協(xié)議的配套幼兒園按協(xié)議約定移交，其余根據(jù)實際情況確定或收回或財政補貼等辦法解決?！度舾梢庖姟钒l(fā)布之后規(guī)劃建成的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園應(yīng)于2019年9月底之前收回。

陜西也區(qū)分劃撥和出讓兩種方式移交，幼兒園用地以劃撥方式取得的，或小區(qū)配建幼兒園合同簽訂為移交的配套幼兒園，應(yīng)移交當?shù)亟逃姓块T統(tǒng)籌辦成公辦園。出讓方式取得的，可采取租賃、購置、置換、捐贈、購買服務(wù)等方式，移交當?shù)亟逃姓块T辦成公辦園或普惠性民辦園。

新疆按是否支付土地出讓金進行移交。免除、扣減開發(fā)商應(yīng)繳納的土地出讓金并由開發(fā)商附帶建設(shè)或是委托開發(fā)建設(shè)單位附帶建設(shè)的配套幼兒園政府收回。開發(fā)商全額支付土地出讓金，建成后由開發(fā)商將幼兒園出租或出售給幼兒園舉辦者、閑置或挪作他用的，可采取公平合理的貨幣、產(chǎn)權(quán)補償方式（購置或換置）對配套幼兒園的私有產(chǎn)權(quán)人進行補償后移交。

四、小區(qū)配套園治理中存在的若干問題

按照《治理通知》的要求，排底摸查中，針對規(guī)劃、配建、移交、使用不到位等情況，分別列出清單、建立臺賬的工作各地應(yīng)該已經(jīng)完成。接下來就是針對摸查的結(jié)果，如何有針對性的作出“一事一議”、“一園一案”的整改措施。如下幾個問題亟待解決。

（一）幼兒園房屋產(chǎn)權(quán)已經(jīng)登記至舉辦者名下的問題

《治理通知》提出三項工作任務(wù)：一是城鎮(zhèn)小區(qū)嚴格依標配建幼兒園，二是確保小區(qū)配套幼兒園如期移交，三是規(guī)范小區(qū)配套幼兒園使用。這三項工作任務(wù)中，無論是依標配建幼兒園還是確保如期移交，從法律關(guān)系上都應(yīng)發(fā)生于開發(fā)商與地方政府部門之間。如現(xiàn)在幼兒園的產(chǎn)權(quán)經(jīng)過房屋產(chǎn)權(quán)交易中心的過戶手續(xù)，已經(jīng)歸為舉辦者個人，則無法實現(xiàn)在開發(fā)商與教育部門之間的移交，這類幼兒園能否辦成營利性幼兒園？

（二）2017年9月1日至2018年11月7日之間登記的營利性小區(qū)配套幼兒園問題

《民促法》修訂生效之后至本次學(xué)前教育文件出臺之間，14個月內(nèi)已經(jīng)有部分小區(qū)配套幼兒園選擇登記為了營利性幼兒園。雖然新疆的治理文件中明確“已辦成營利性民辦幼兒園的改為公辦園或普惠性民辦園”。但是，基于“法不溯及既往”的原則，這一部分幼兒園的處理較為棘手，存在法律糾紛的可能。

（三）土地出讓合同中未約定幼兒園的產(chǎn)權(quán)移交問題

雖然大部分省市的小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法規(guī)定了小區(qū)配套幼兒園的移交和產(chǎn)權(quán)應(yīng)當在土地出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件中進行明確，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多地幼兒園辦學(xué)場地的土地出讓合同資料中涉及需要移交的條款空白，舊往欠賬導(dǎo)致辦理移交的依據(jù)缺乏。

（四）舉辦者及普惠園的補貼問題

實踐當中，部分民辦園舉辦者都向開發(fā)商支付不菲的幼兒園房屋租金取得園舍使用權(quán)后承辦幼兒園，開發(fā)商享有租金收入。同時，舉辦者往往在幼兒園的環(huán)境創(chuàng)設(shè)、師資配置等方面投入一定的資金來增加其在周邊地區(qū)的競爭力。房產(chǎn)商與民辦園簽訂的租賃合同中多數(shù)都有針對房屋收回等不可抗力因素的免責條款，因此不用對民辦園的辦學(xué)投入進行補償。

目前的專項治理中，配套園需要移交、回收，但政策文件中較少考慮到對需移交或收回的幼兒園舉辦者投入進行補償，造成了一定的不穩(wěn)定因素。部分省市的普惠園補貼是以生源戶籍為依據(jù)，如果園內(nèi)生大部分非當?shù)貞艏?，實際上不符合補貼政策。這類普惠園資金來源將成為問題，辦園品質(zhì)難以保障。從長遠來看，以常住人口為準應(yīng)成為政府對普惠幼兒園進行補貼的基本方向。