*來源：“校董會（ID：timesedu2015）”，首發(fā)于教育與經(jīng)濟第34卷第3期，作者董圣足、劉榮飛，文章有刪減

對民辦學校實施分類管理后，營利性學校在我國逐步興起，已經(jīng)成為一種現(xiàn)實和趨勢。如何對營利性民辦學校進行良善治理，是各級教育行政部門所面臨的新課題新任務。當前，政府管理監(jiān)督體制尚未完全理順，相關制度建設相對滯后，對于營利性民辦學校的治理，存在設置審批、質量保障、規(guī)范辦學、風險防控等難題。借鑒境外國家及地區(qū)的做法和經(jīng)驗，立足我國基本國情，國家和地方政府應著力構建與完善營利性民辦學校準入、監(jiān)管、預警、懲戒、質量保障和法人自治等制度及機制。

作為教育體制改革的重要探索，如何對營利性民辦學校進行良善治理，是當前和今后一個時期各級教育行政部門所面臨的新課題新任務。本文從治理體系上研究營利性民辦學校的管理和監(jiān)督問題，試圖就完善民辦教育宏觀管理制度提出對策建議，并為《實施條例》的進一步修訂貢獻智慧、提供方案。

01營利性民辦學校發(fā)展中的治理難題

國內外實踐表明，適度發(fā)展營利性民辦學校，在增加教育供給、滿足多元需求、擴大社會投資、提升教育消費、激發(fā)教育活力等方面具有積極意義。從法律意義上講，民辦教育新法新政允許舉辦營利性民辦學校，意味著營利性民辦學校同樣是促進民辦教育發(fā)展的合法且有效的舉辦形式；從自身優(yōu)勢看，營利性民辦學校更能運用市場機制配置教育資源，也更能憑借體制機制上的優(yōu)勢進行教育創(chuàng)新；從市場需求看，營利性民辦學校以顧客為導向、適應市場變化，則更能滿足多樣化個性化的選擇性教育需求。因此，應當給予其恰當?shù)纳婵臻g，并為其健康發(fā)展創(chuàng)設基于公平而有差別的政策環(huán)境。

然而，由于政府管理監(jiān)督體制尚未完全理順，以及相關制度建設滯后等原因，對于營利性民辦學校，當下還存在不少治理難題。主要表現(xiàn)在：

一是如何實施營利性民辦學校設置審批問題。新修訂的《民促法》除了禁止義務教育階段新設或轉設營利性民辦學校外，法理上以“負面清單”方式開放了其他各級各類營利性教育的準入領域及范圍，同時明確了對各級各類營利性民辦學校都要實行前置許可制度。但是，除了民辦高等學校，國家教育行政部門對其制定有具體設置標準外，對于其他各級各類營利性民辦學校，各地目前仍然缺乏統(tǒng)一的設置標準。而且，就面廣量大、種類繁多的民辦培訓機構而言，如果按照《民促法》第十二條的規(guī)定，將其完全納入教育行政部門或人力資源社會保障部門的審批許可范疇的話，則既無可能，也無必要。此外，不同于非營利性民辦學校的監(jiān)管制度已經(jīng)相對比較健全，營利性民辦學校的日常管理和監(jiān)督制度，目前還極不完備，亟待建立健全。

二是如何保障營利性民辦學校教育質量問題。從國內外營利性民辦學校實際運營情況看，營利性民辦學校與其它市場主體一樣，或多或少都存在追求“短平快”和過度逐利等問題，這就勢必會導致其刻意減少教學投入，盡可能降低辦學成本，以實現(xiàn)投資效益最大化，從而損害教育教學質量。受功利驅動或對政策預期的原因，近年來，一些營利性或準營利性民辦學校舉辦者明顯減少或延緩了對學?；A設施及教學基本建設的資金投入，導致不少民辦學校辦學條件每況愈下，師資水平差強人意，教學環(huán)節(jié)極其薄弱，這嚴重影響了教育教學質量的穩(wěn)定和提高。

三是如何促進營利性民辦學校規(guī)范辦學問題。現(xiàn)實中，一些營利性教育機構存在夸大招生宣傳、強化應試導向、濫發(fā)學業(yè)證書乃至無證無照辦學等失范現(xiàn)象，造成了不良社會影響。有的營利性或準營利性民辦學校在辦學中，更是出現(xiàn)了挪用學費、抽逃資金、灰色交易等違法或違規(guī)套利行為，嚴重侵害了學校法人財產(chǎn)。不僅如此，一些營利性教育機構未經(jīng)批準，擅自選擇不具備消防條件的場所作為辦學點，存在著嚴重的安全隱患。上述種種問題，既有悖于社會公序良俗，也有損于教育的公益屬性，都不同程度損害了廣大受教育者的合法權益，亟待采取制度性措施加以有效規(guī)制。

四是如何防控營利性民辦學校運行風險問題。目前，在境外上市的教育公司，多數(shù)采用“可變利益實體”（VIE）架構，規(guī)避了《中華人民共和國外資企業(yè)法》及其實施細則和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2017年修訂）》對外資投資教育行業(yè)的限制。這些境外上市公司，一般都通過在境內設立外商控股企業(yè)（WFOE)，采取與其所控制的關聯(lián)學校訂立各種顯失公平的業(yè)務合作協(xié)議，并多以各種虛假交易方式，全部或部分轉移所控制學校的盈余，從而逃避非營利性民辦學校不能向舉辦者“分紅”的管制。這給所控制學校的穩(wěn)定運行帶來了很大風險。此外，營利性民辦學校法人治理結構也很不健全，普遍存在“內部人控制”和“資本雇傭勞動”現(xiàn)象，缺少權力制衡機制，使得各種失范行為和辦學風險得不到有效約束和管控。

02境外營利性教育機構的治理經(jīng)驗及借鑒

現(xiàn)階段，在對民辦學校實施非營利性和營利性分類管理的大背景下，破解營利性民辦學校的治理難題，在全面吸取國內醫(yī)療、養(yǎng)老院及科研機構實施非營利性和營利性分類改革經(jīng)驗教訓的基礎上，可以也應該借鑒美國、英國、日本、澳大利亞等營利性學校（教育機構）發(fā)展較為充分的國家的治理思路及治理手段。在過去一個時期，隨著全球范圍營利性學校的快速崛起，相關國家在對營利性學校治理體系建設上作了很好地探索，積累了許多寶貴的經(jīng)驗，值得我們效仿和借鑒。

1、通過立法賦予營利性學校合法地位，明確其進入領域

當前，各國營利性學校的準入領域，多以中學后教育為主。美國大多數(shù)州的法律都不禁止開辦營利性學校及營利性教育機構，受《退役軍人安置法案》和1986年國會通過的《高等教育法案》學生補助政策的刺激，美國營利性高校在各州發(fā)展迅速。英國保守黨曾經(jīng)一度反對營利性企業(yè)或機構在英國辦學，但最終通過設立相關高等教育法案，鼓勵商業(yè)公司涉足高等教育領域，允許私立大學進行營利性運營，因此催生了部分營利性高校。日本雖然在1949年制定的《私立學校法》中規(guī)定了學校法人的非營利性，但到2003年小泉內閣所頒布的《結構改革特別區(qū)域法》，則助推日本誕生了8所營利性大學?？傮w而言，大多數(shù)國家政府對中小學營利性學校都持一種謹慎或禁止態(tài)度，但對高等教育特別是高等職業(yè)培訓教育則允許營利性學校進入（見表1）。

2、設置最低辦學標準，保障營利性學校辦學條件和教育質量

在學校設立標準上，雖然不同時期、不同國家、不同學段的營利性學校的設置標準都有所差異，然而基本上在允許舉辦營利性學校的國家中，對于營利性學校一般都規(guī)定了最低設置標準。如，馬來西亞在《私立高等教育法案》中，規(guī)定了營利性學校校園設施建設的最低標準規(guī)范。美國允許營利性學校舉辦的州，也大多設立了最低辦學標準。

在學位授予標準上，對舉辦學歷教育的營利性學校，一般都與非營利性學校堅持相同的標準。譬如，美國各州通過學位授予標準來考量營利性學校的資質，規(guī)定具有學位授予權的營利性私立高校的實體校園必須與非營利性私立高校保持相同的辦學標準。

在教育質量保障上，一些國家及地區(qū)都對營利性學校實施最低限度標準，并由政府有關部門負責評估其教學項目是否合適以及學生能否從中受益。如，美國一些州就對營利性學校規(guī)定了注冊前標準，相關教育項目必須和學生的準備及技巧相適應，同時對營利性學校的課程及內容的目標和方法以及預期的學生學習結果等，進行評估檢查，以保障基本的教育質量。

3、通過給予學生助學貸款等方式，引導并支持營利性學校發(fā)展

在財政資助方面，總體而言，相關國家及地區(qū)除了通過購買服務方式對營利性學校有所資助外，對營利性非學歷教育機構則普遍不采取直接資助策略。在高等學歷教育階段，美國各州主要是以學生貸款和提供獎學金的方式給予營利性高校資助；而法國公共財政資金則多以政府購買教育服務的方式進入營利性高校。為了提高財政資金使用的安全性，美國政府還專門針對營利性高等教育機構制定了“90/10規(guī)則”和控制助學貸款違約率的規(guī)定，即要求營利性高等教育機構的收益中，來自聯(lián)邦政府助學金和助學貸款的比例不得超過90%，至少有10%的收益是來自學費或者其他收入，否則該教育機構將失去獲得聯(lián)邦各項助學項目的資格。[1]

在稅收優(yōu)惠方面，在允許營利性學校存在和發(fā)展的國家及地區(qū)，除了美國一些州外，一般都不對營利性學校采取稅收優(yōu)惠政策。美國一些州政府對營利性學校提供直接稅收減免。在美國50個州中，包括堪薩斯、科羅拉多、伊利諾伊等在內的21個州對所有營利性學校的動產(chǎn)和不動產(chǎn)財產(chǎn)免除財產(chǎn)稅，一些州對于營利性學校售賣的餐食、教科書、通勤校車等相關行為和收入免除稅賦。[2]而其他國家基本沒有稅收優(yōu)惠，如法國營利性私立學校需按民商法運行，依法納稅且不能接受政府資助和社會捐贈；日本相關法律也規(guī)定，營利性學校不能與學校法人所設立的私立學校享受同等的稅收優(yōu)惠待遇和捐贈稅收減免。

4、著力保護受教育者權益，加強對營利性學校經(jīng)營行為的監(jiān)管

一些國家及地區(qū)對營利性學校經(jīng)營行為的監(jiān)管重點，主要在于加強廣告與招生行為的監(jiān)管，建立受教育者權益侵害案件處理機制以及探索建立聯(lián)合監(jiān)管體制。

一是加強廣告與招生行為的監(jiān)管。為了招徠生意、擴大營利，營利性學校通常采用高強度的營銷手段和誤導性的廣告來吸引不符合入學條件的低收入家庭子女，而在描述就業(yè)前景、學校畢業(yè)率和學校辦學條件時會過分夸大甚至無中生有。對此，美國教育部采取了若干禁止性措施，奧巴馬政府還為此出臺了新的“失實陳述”條例，對營利性學校實施了更為嚴格的監(jiān)管，擴大了消費者可起訴的范圍。

二是建立受教育者權益侵害案件處理機制，多途徑保護受教育者權益。針對在營利性學校中營利行為與受教育者權益常常發(fā)生沖突，導致學生權益不同程度受到侵害的現(xiàn)象，美國有些州政府出于維護學生權益的需要，還會啟動針對營利性高校違法辦學行為的訴訟活動，從司法渠道給予受教育者必要的救濟。[3]

三是探索建立聯(lián)合監(jiān)管體制。在美國，營利性高校既被視為一項教育事業(yè)，也被視為一項生意。鑒于營利性學校的運行具有不穩(wěn)定性，所以，除了美國教育部，聯(lián)邦貿易委員會、美國證券交易委員會、消費者財政保障局、司法部、財政和退伍軍人事務部等其他聯(lián)邦政府部門也都會根據(jù)各自職責范圍，實質性介入營利性學校辦學行為的監(jiān)管和管控中，其中美國證券交易委員會重點監(jiān)管營利性高校的上市融資合規(guī)性。[4]

5、重視中介及行業(yè)組織建設，發(fā)揮社會多方共同監(jiān)管功能

營利性學校規(guī)模不斷擴大，特別是營利性職業(yè)培訓機構數(shù)量較多、分布較廣的現(xiàn)狀，使得政府缺少相應的資源和能力進行管理，因此中介機構及行業(yè)組織便在一些國家及地區(qū)營利性學校的設置準入、過程監(jiān)管、質量保障等方面，起到了不可替代的作用。譬如，美國有多個獨立的非營利性教育認證機構，接受營利性學校辦學質量的評估并確認營利性學校所報告情況的可信性。這些認證機構對營利性學校的評鑒管理有詳細的操作規(guī)范，這些規(guī)范不僅要求教育機構自律，而且認證協(xié)會還將定期進行督導，以確認教育機構的自律是否到位。[5]

此外，一些國家及地區(qū)還通過中介組織對營利性學校實施教師資格認證制度。如在教師準入方面，美國一些州政府教育當局一般對營利性大學教師都實行資格證書制度，規(guī)定教師任職通常必須持有教師執(zhí)照，且在學歷學位方面有一定要求，并具體交由相關中介機構進行資格認證。

03我國營利性民辦學校治理體系的構建

黨的十九大報告強調指出，要支持和規(guī)范社會力量辦學?！秶鴦赵宏P于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號）明確提出，要實行非營利性和營利性分類管理，同時強調要堅持教育的公益屬性，無論是非營利性民辦學校還是營利性民辦學校都要始終把社會效益放在首位。

未來一個時期，在民辦教育新法新政框架下，針對營利性民辦學校在發(fā)展中所存在的諸多問題及可能面臨的辦學風險，從平穩(wěn)實施民辦學校分類管理改革、促進營利性民辦教育規(guī)范發(fā)展角度，立足于社會主義初級階段基本國情，借鑒境外國家及地區(qū)的有效做法及成功經(jīng)驗，國家及地方政府應著眼于推進民辦教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在立法層面和行政規(guī)制上采取相應措施，著力完善營利性民辦學校治理制度及質量保障體系。

1、健全營利性民辦學校準入制度

在對營利性民辦學校準入實施“負面清單”管理基礎上，一方面，要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略需要，進一步明確營利性民辦學校的準入領域及發(fā)展空間，厘清政府部門的管理重點和監(jiān)督邊界，讓舉辦者選擇營利性辦學有方向、可實現(xiàn)。另一方面，要建立健全營利性民辦學校的許可登記制度，嚴把設置標準底線，可參照工商特許行業(yè)的做法，分級分類建立營利性民辦學校最低注冊資本金制度，并借鑒我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，設立風險保證金制度，在前置程序上防范可能出現(xiàn)的經(jīng)營風險。

建議此次修訂《實施條例》時，就營利性民辦學校的設置審批范圍及準入條件作出更加明晰的規(guī)定，以筑牢營利性學校的安全“防火墻”，提高各級各類民辦學校的抗風險能力。

2、完善營利性民辦學校日常運行監(jiān)管制度

這些監(jiān)管制度包含但不限于以下幾個方面：

• 一是完善營利性民辦學校招生及廣告監(jiān)管制度，杜絕各類虛假宣傳及欺詐行為，切實保護受教育者的合法權益。

• 二是完善營利性民辦學校的財務監(jiān)管制度，尤其要加強學費專戶監(jiān)管和財務審計制度，防范舉辦者違規(guī)套取和轉移學校辦學經(jīng)費。

• 三是完善營利性民辦學校教育督導制度，堅持同類學校相同質量標準，確保營利性學校基本辦學質量不降低。

• 四是完善營利性民辦學校年度檢查制度，尤其要加強學校法人治理制度是否健全以及教學場所及設施是否安全方面的檢查，規(guī)范學校辦學行為。

鑒于VIE架構在外資進入教育領域管控方面所存在的漏洞及風險，建議此次修訂《實施條例》時，作出專門規(guī)定，切實加強對各類以VIE架構運作特別是采取關聯(lián)交易的營利性教育企業(yè)的設置審查及運行監(jiān)控，消除監(jiān)管盲區(qū)。

3、建立信息強制公開及違規(guī)失信懲戒機制

依據(jù)修訂后的《民促法》和系列民辦教育新政的規(guī)定，各級教育行政部門要督促各級各類營利性民辦學校盡快建立辦學信息公開制度，通過學校官方網(wǎng)站、信息公告欄等渠道，及時公開和更新學校基本信息、教師基本情況、收費和退費制度以及各項規(guī)章制度等。同時，相關部門應建立健全營利性民辦學校信息系統(tǒng)及管理平臺，向社會公開營利性民辦學校的相關信息，包括證照基本信息、年度審查評估及日常監(jiān)督檢查結果、督導情況、行政處罰信息等，同時切實加強事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)測預警能力。

建議本次修訂《實施條例》時，明確規(guī)定對營利性民辦學校實施“白名單”和“黑名單”制度，并將其納入各級政府公共信用信息服務平臺統(tǒng)一管理，同步建立起違法失信懲戒機制。

4、健全辦學風險預警、防范及干預機制

重點要抓好三方面工作：

• 一要建立政府部門間聯(lián)動機制，加強對營利性民辦學校不規(guī)范辦學行為的監(jiān)管和治理，其中尤其要適時建立舉辦者變更行為的前置審查和事后報備制度。

• 二要建立營利性民辦學校財務運行狀況監(jiān)測及財務風險預警機制，綜合運用學費專戶監(jiān)管、經(jīng)費預決算報備以及經(jīng)濟合同審計等一系列措施，統(tǒng)籌治理營利性或準營利性民辦學校中廣泛存在的各種利益輸送、關聯(lián)交易和灰色套利問題。

• 三要切實加大對各種失范辦學行為的查處及懲戒力度，特別是針對舉辦者抽逃出資、挪用辦學經(jīng)費、侵害法人財產(chǎn)和惡意規(guī)避稅收等行為，相關部門要依法嚴格進行查處，追究當事人法律責任。

5、建立健全營利性民辦學校質量保障體系

• 一是實施營利性民辦學校最低教育質量標準。可按“學時”“學分”等效原則，創(chuàng)建和實施最低限度教育質量標準，抑制營利性民辦學校單純謀利做法，保障基本教育教學質量。

• 二是建立辦學信息及信用評級系統(tǒng)。利用互聯(lián)網(wǎng)技術，基于大數(shù)據(jù)，建立營利性民辦學校辦學信息系統(tǒng)，并開發(fā)相應的信用評級系統(tǒng)，保證學生基本權益，助力學生作出正確選擇。

• 三是導入并實施第三方質量評估評鑒。將營利性民辦學校招生指標的分配和相關扶持政策的落實，與其是否通過具有政府認可資質的第三方質量評估掛鉤，倒逼營利性民辦學校加大教學投入和提高教育質量。

• 四是完善營利性民辦學校內部質量保障機制。督促和指導營利性民辦學校建立健全內部質量保障體系，進一步明確質量觀及質量目標，將課程開發(fā)、學生學習效果評估和教師準備度等，確立為質量管理體系的關鍵因素。

6、健全營利性民辦學校內部治理機制

• 一要完善營利性民辦學校決策機制。探索建立由多元主體共同參與的學校董（理）事會，依法加強黨對營利性民辦學校的領導，保障廣大師生及其他利益相關者的合法權益。

• 二要健全董事會領導下的校長負責制。依法保障營利性民辦學校校長獨立行使教育教學和行政管理權，著力完善營利性民辦學校校長的激勵與約束機制。推動校長隊伍職業(yè)化發(fā)展，提高以校長為核心的行政管理團隊的執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力。

• 三要建立多方參與多元制衡的監(jiān)督機制。為了確保營利性民辦學校社會主義辦學方向和教育的公益屬性，除了要求其普遍設置由利益相關者多方參與的監(jiān)事會等獨立的內部監(jiān)督機構外，還應建立起強有力的外部公共問責制，探索建立營利性民辦學校獨立監(jiān)事制度。

最后需要指出的是，在我國發(fā)展營利性民辦教育還是一件新鮮的事物?，F(xiàn)階段，我國民辦教育的基本特征仍然是投資辦學。為了更好吸引社會資金進入教育領域，按舉辦者是否要求獲得辦學收益，對民辦學校實施非營利性和營利性分類管理、分類扶持，是未來宏觀政策的一大基本走勢。

對此，在合理定位和恰當監(jiān)管之下，一方面要大力倡導公益性辦學，重點扶持非營利性教育優(yōu)先發(fā)展；另一方面要正確看待并公平對待營利性教育，為其留足必要的發(fā)展空間。應當樹立起這樣的觀念，即民辦教育無論是否營利（盈利），只要依法、規(guī)范辦學，只要辦出了讓政府放心、人民滿意的教育，都是好的教育，都應得到尊重、鼓勵和支持。[6]

唯有如此，才能給營利性教育正名，促使其舉辦者對未來發(fā)展有更好預期，克服辦學行為的短期化和過度功利化，從而實現(xiàn)營利性教育的健康發(fā)展。

參考文獻

[1] 朱浩，陳娟.解讀奧巴馬政府對營利性高等教育行業(yè)監(jiān)管的新政[J].外國教育研究，2014,(9):3-12．

[2] 吳華，王習.營利性民辦學校應該享受稅收優(yōu)惠[J].中國教育學刊，2017,(3):14-18．

[3] Frank Donoghue.A Worst-Case Scenario at a For-Profit Institution[EB/OL].https://www.chronicle.com/blogs/innovations/aworst-case-scenario-at-one-for-profit-college/30099

[4] Ashley A. Smith.Uniting to Regulate For- Profits[EB/OL].https://www.insidehighered.com/news/2015/10/12/federal-agenciesjoin-forces-regulate-profit-colleges.

[5] 朱科蓉.美國營利性教育機構研究[J].教育與經(jīng)濟,2003,(1):53-57．

[6] 董圣足.教育現(xiàn)代化，民辦教育大有可為[N].中國教育報,2018-4-2．

本文轉載自微信公眾號“校董會”，文源教育與經(jīng)濟第34卷第3期2018年6月，作者董圣足、劉榮飛。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯(lián)系原作者。