民辦學(xué)校分類管理的頂層設(shè)計(jì)已基本形成，“強(qiáng)供給”成為新時(shí)期民辦教育改革發(fā)展政策的重要特征。同時(shí)也應(yīng)看到，目前階段政策供給大體上仍具有粗放型的特點(diǎn)，新舊制度銜接和操作細(xì)節(jié)方面存在諸多政策盲點(diǎn)。

非營利性和營利性民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，是黨中央、國務(wù)院確定的重大改革方向，是深化教育綜合改革的重要探索。

2016年11月，全國人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行修改，確立了民辦學(xué)校分類管理的法律依據(jù)。隨后，國務(wù)院及有關(guān)部門制定出臺(tái)一系列配套文件，各地方政府也密集出臺(tái)實(shí)施意見。

可以說，民辦學(xué)校分類管理的頂層設(shè)計(jì)已基本形成，“強(qiáng)供給”成為新時(shí)期民辦教育改革發(fā)展政策的重要特征。同時(shí)也應(yīng)看到，目前階段政策供給大體上仍具有粗放型的特點(diǎn)，新舊制度銜接和操作細(xì)節(jié)方面存在諸多政策盲點(diǎn)。

無論國家還是地方層面，多以綱領(lǐng)性、原則性政策為主，對(duì)具體的實(shí)踐困惑回應(yīng)不足，影響了分類管理改革的推進(jìn)。鑒此，我們對(duì)來自30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的教育行政部門分管民辦教育的負(fù)責(zé)人、民辦學(xué)校舉辦者和校長等89名參訓(xùn)人員進(jìn)行了問卷調(diào)查和座談訪談，總結(jié)歸納出當(dāng)前民辦學(xué)校分類管理亟需政策回應(yīng)的十大問題，這些問題大體上可歸入分類登記、轉(zhuǎn)型政策和學(xué)校治理三大類別。

新政下分類登記的三大實(shí)踐困惑

分類登記是分類管理的首要環(huán)節(jié)。普遍認(rèn)為，法人屬性不清是制約民辦教育發(fā)展的根源問題，分類管理就是要從根本上破解此難題，明確區(qū)分“非營利性”與“營利性”兩大法人類型，對(duì)不同民辦學(xué)校進(jìn)行重新登記，并使之享受差別化的土地、稅收、收費(fèi)和投融資等政策。

盡管國家層面推出了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》，各地也推出了多項(xiàng)實(shí)施辦法，但現(xiàn)實(shí)中仍有若干重要操作性問題亟待政策回應(yīng)：

一、現(xiàn)有民辦學(xué)校重新登記過渡期到底多長為宜

修改后的《民辦教育促進(jìn)法》將規(guī)定過渡時(shí)間的權(quán)限下放到省級(jí)政府，從已出臺(tái)的地方實(shí)施意見看，除遼寧、甘肅、天津、青海未明確規(guī)定過渡期外，其他各地均作出相應(yīng)安排：

• 湖北要求原則上在2020年9月1日前完成分類登記；

• 安徽、河南規(guī)定民辦高校須在2022年底前完成分類登記，其他學(xué)段的民辦學(xué)校分類登記過渡期由各市、省直轄縣決定；

• 其余各地均將全面完成重新登記的期限設(shè)置在2021至2023年間。

換言之，給予現(xiàn)有學(xué)校的過渡期最多為5年。

不過，不同群體對(duì)過渡期長短持有不同認(rèn)識(shí)。圖中表格統(tǒng)計(jì)了對(duì)各方意見的調(diào)查數(shù)據(jù)：

可見，校長和舉辦者的認(rèn)知出現(xiàn)分歧：

校長們普遍認(rèn)為，過渡期既不能太短，也不能太長。過渡期太短就無法完成內(nèi)部資產(chǎn)核算、章程修訂等相關(guān)工作，時(shí)間太長又“像一把懸著的劍”，影響舉辦方繼續(xù)投入的意愿。

民辦學(xué)校舉辦者，既希望在可預(yù)見的未來完成學(xué)校登記轉(zhuǎn)型，又對(duì)短期內(nèi)真正建立起重新登記制度缺乏信心。

而目前各省級(jí)政府出臺(tái)的過渡期方案，更多反映教育行政部門和校長的意向。

二、民辦學(xué)校在營利性和非營利性之間如何進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換

在我國，由于非營利性民辦學(xué)校將享受傾向性政策優(yōu)惠，民辦學(xué)校由非營利性轉(zhuǎn)為營利性時(shí)涉及政策優(yōu)惠的清算和變現(xiàn)問題。是否允許民辦學(xué)校進(jìn)行變更登記，影響民辦學(xué)校的當(dāng)下選擇。

• 云南省規(guī)定，民辦學(xué)校一經(jīng)完成非營利性或營利性登記，無特殊情況的，在學(xué)校一個(gè)辦學(xué)周期內(nèi)不得變更登記；

• 湖北省、海南省規(guī)定，登記為非營利性民辦學(xué)校的，不得再轉(zhuǎn)為營利性民辦學(xué)校。

這基本反映了當(dāng)前的主流觀點(diǎn)，但從更多的省級(jí)政府實(shí)施意見來看，各地目前仍未對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)踐界仍心存疑慮。

調(diào)查表明，教育行政部門和學(xué)校管理者的態(tài)度更為接近；舉辦者則較多傾向于可自由變更，認(rèn)為“允許自由變更，是尊重舉辦者真實(shí)出資目的，又避免利用非營利性法人規(guī)則漁利的兩全選擇”。

三、哪些非營利性民辦學(xué)?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位

按照《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和各地規(guī)定，非營利性民辦學(xué)?？梢缘怯洖槊褶k非企業(yè)單位，也可以登記為事業(yè)單位。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多達(dá)75.9%的教育行政部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為將非營利性民辦學(xué)校登記為民辦事業(yè)單位法人最為合理。

事實(shí)上，在本次修改《民辦教育促進(jìn)法》之前，很多地方就有將民辦學(xué)校作為民辦事業(yè)單位予以扶持的先例。如湖南省早在2008年就將民辦學(xué)校界定為民辦事業(yè)單位，使之享受事業(yè)單位法人待遇；浙江省溫州市于2011年啟動(dòng)分類管理試點(diǎn)工作，明確規(guī)定全日制非營利性民辦學(xué)校按照民辦事業(yè)單位法人登記。

但就全國而言，民辦學(xué)校登記為民辦事業(yè)單位存在諸多法律法規(guī)障礙，絕大多數(shù)民辦學(xué)校在民政局登記為“民辦非企業(yè)單位法人”，這造成長期以來民辦學(xué)校法人身份不清，無法真正切合“公益事業(yè)”的本質(zhì)屬性，也間接導(dǎo)致政府支持缺位。

實(shí)踐界早有呼吁，希望通過非營利性和營利性民辦學(xué)校分類管理，重新界定事業(yè)法人的范圍，加強(qiáng)同類型社會(huì)組織的統(tǒng)一登記管理。

各省的實(shí)施意見一律照搬“符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等事業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記為事業(yè)單位法人”的國家規(guī)定，并未出臺(tái)可付諸操作的細(xì)則。非營利性民辦學(xué)校想要爭取法律對(duì)其事業(yè)法人身份的認(rèn)定，并依此要求與公辦學(xué)校一視同仁的政策待遇，仍存在較大困難。

轉(zhuǎn)型政策的四項(xiàng)空白

“從道理上講，用‘分類管理’這種思路引導(dǎo)和改造中國民辦教育的走向，不僅可以避免之前出現(xiàn)的‘合理回報(bào)’難以操作的問題，而且有利于將中國民辦教育改造成為純粹的公益事業(yè)，使得財(cái)政經(jīng)費(fèi)可以正當(dāng)?shù)亓飨蛎褶k學(xué)校，從而有利于進(jìn)一步消除對(duì)民辦教育的歧視?！保ㄒ浴睹褶k教育政策推進(jìn)為何緩慢？——基于組織行為決策視角的考察》）

因此，實(shí)施分類管理無疑是大勢(shì)所趨。

但是，在轉(zhuǎn)型過程中，政策必須處理好改革目標(biāo)和既有利益之間存在的沖突。如果舉辦者的利益訴求符合“正當(dāng)”價(jià)值原則，具有普遍性、合理性和正義性，成為群體大部分成員的集體訴求，與社會(huì)規(guī)范保持一致，不侵害其他權(quán)利主體的利益，就可以成為應(yīng)有權(quán)利，應(yīng)受到承認(rèn)和保護(hù)。

調(diào)查顯示，對(duì)于關(guān)涉平衡改革目標(biāo)和民辦學(xué)校及其舉辦者的既有利益，保障改革平穩(wěn)推進(jìn)的一些重要問題，仍然存在一些政策缺位的情況。

一、民辦學(xué)校清產(chǎn)核資費(fèi)用負(fù)擔(dān)和資產(chǎn)過戶稅費(fèi)征繳何去何從

• 現(xiàn)有學(xué)校重新登記為營利性學(xué)校，須經(jīng)過清產(chǎn)核資程序；

• 現(xiàn)有學(xué)校重新登記為非營利性學(xué)校，也須經(jīng)過清產(chǎn)核資，作為產(chǎn)權(quán)界定和未來終止辦學(xué)時(shí)舉辦者獲得補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的必要依據(jù)。

但是，現(xiàn)有政策并未明確清產(chǎn)核資的組織方和相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)方，從而使得清產(chǎn)核資的實(shí)施面臨較大難題。

接受調(diào)查的民辦學(xué)校校長、舉辦者和教育行政部門多傾向于認(rèn)為，學(xué)校資產(chǎn)清算由政府和民辦學(xué)校舉辦者共同指定第三方機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行，但在清產(chǎn)核資產(chǎn)生費(fèi)用由誰承擔(dān)方面存在明顯的觀點(diǎn)爭議。

舉辦者不希望政府入校查賬，認(rèn)為清產(chǎn)核資不應(yīng)由政府組織，卻又傾向于認(rèn)為清產(chǎn)核資費(fèi)用應(yīng)由政府承擔(dān)。

因此，盡管各方都理想化地認(rèn)為，清產(chǎn)核資應(yīng)共同組織實(shí)施，但矛盾性的立場使“最穩(wěn)妥的方案成為最難實(shí)施的方案”。

此外，民辦學(xué)校資產(chǎn)清算后還需要繳納相關(guān)稅費(fèi)，才能重新登記，繼續(xù)辦學(xué)。資產(chǎn)過戶可能涉及大額稅費(fèi)，接受調(diào)查的舉辦者一致認(rèn)為，如果選擇登記為非營利性民辦學(xué)校，則不應(yīng)當(dāng)全額征繳稅費(fèi)。

大多數(shù)校長、舉辦者和教育行政部門負(fù)責(zé)人都認(rèn)為，對(duì)非營利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)予以過戶稅費(fèi)全免，而對(duì)營利性學(xué)校則可傾向于給予部分減免。

二、民辦學(xué)校清產(chǎn)核資后，如何對(duì)舉辦者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償

已出臺(tái)的政策都涉及對(duì)舉辦者的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償。尤其是對(duì)重新登記為非營利性民辦學(xué)校的舉辦者，“綜合考慮出資、取得合理回報(bào)的情況及辦學(xué)效益等因素，給予相應(yīng)補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)”。

這里涉及兩個(gè)問題：

一是選擇登記為非營利性民辦學(xué)校，舉辦者前期投入是否計(jì)入辦學(xué)成本并獲得利息償還？雖然各方基本認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將前期投入計(jì)入辦學(xué)成本，但如何給予補(bǔ)償需要細(xì)致的政策規(guī)定。
訪談中遇到兩個(gè)傾向性觀點(diǎn)：即是“將前期投入按固定資產(chǎn)登記”或“將前期投入作為原始資本，一次性清算后，按銀行同期存款利率計(jì)息，逐年償還”；

二是非營利性民辦學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)，學(xué)校增值資產(chǎn)多少比例可用于獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償舉辦者？調(diào)查顯示，不同群體的觀點(diǎn)差異較大。

三、如何處理現(xiàn)有民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)前后債權(quán)債務(wù)銜接問題

受限于《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為擔(dān)保人”的規(guī)定，民辦學(xué)校不能通過自身擔(dān)保從銀行或其他金融機(jī)構(gòu)借貸。

但在實(shí)踐中，由于民辦學(xué)?！白杂匈Y金有限、正常融資渠道不暢、財(cái)政撥款不足”，不乏民辦學(xué)校舉辦者作為民辦學(xué)校資金借貸活動(dòng)擔(dān)保人，甚至以個(gè)人名義獲得高利貸投入學(xué)校發(fā)展，使舉辦者個(gè)人債務(wù)與學(xué)校債務(wù)混纏在一起。

訪談發(fā)現(xiàn)，舉辦者以個(gè)人名義借貸籌措用于學(xué)校建設(shè)的資金，有些計(jì)入了其投入份額(舉辦者已按照相應(yīng)份額逐年抽取了合理回報(bào))，有些則未計(jì)入投入份額。如果這些現(xiàn)有的民辦學(xué)校登記為非營利性的，那么原舉辦者以個(gè)人名義借貸并投入學(xué)校的債務(wù)，究竟是舉辦者自己的債務(wù)還是學(xué)校的債務(wù)，又應(yīng)如何償還？

調(diào)查中，民辦學(xué)校校長、舉辦者和教育行政部門均傾向于認(rèn)為，原舉辦者籌措資金用于學(xué)校建設(shè)，但已計(jì)入其投資份額，由學(xué)校按額逐年向其返還辦學(xué)借款，原舉辦者用于償還個(gè)人貸款債務(wù)。對(duì)于這一問題，已出臺(tái)的政策尚未予以明確規(guī)定。

四、政府如何為非營利性民辦學(xué)校提供生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼

“如果分類管理改革導(dǎo)致未來社會(huì)資金進(jìn)入民辦教育的規(guī)模和速度下降，或者未來的社會(huì)資金全部涌入營利性民辦學(xué)校，則民辦學(xué)校分類管理的初衷就無法實(shí)現(xiàn)?！?/p>

修改后的《民辦教育促進(jìn)法》第46條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府對(duì)非營利性民辦學(xué)校還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施?！备魇?shí)施意見也紛紛提出，要建立健全政府補(bǔ)貼民辦教育制度，明確補(bǔ)貼項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、用途。

一直以來，政府用于向民辦學(xué)校購買就學(xué)名額的生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，有利于縮小公辦、民辦生均教育經(jīng)費(fèi)差距，是具有標(biāo)志性作用的政府補(bǔ)貼方式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，舉辦者群體認(rèn)為政府向非營利性民辦學(xué)校提供財(cái)政補(bǔ)貼，不應(yīng)低于公辦學(xué)校生均撥款的40%，理想情況下，應(yīng)按照100%的比例補(bǔ)貼。這一比例有待各地政策予以明確。

學(xué)校治理的三點(diǎn)疑問

民辦教育的健康發(fā)展、民辦學(xué)校的成長壯大，不僅需要全面有力的扶持政策，而且還需要建立起良好有序的學(xué)校治理架構(gòu)。當(dāng)前的民辦教育新政雖然提出了諸如建立監(jiān)督機(jī)制、舉辦者根據(jù)學(xué)校章程參與學(xué)校管理、加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校黨的建設(shè)等綱領(lǐng)性的民辦學(xué)校治理改革舉措，但對(duì)于一些具體問題仍然沒有涉及，制約著民辦學(xué)校走向善治。

一、民辦學(xué)校到底應(yīng)公開哪些信息

建立健全信息公示制度是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的有效方式。修改后的《民辦教育促進(jìn)法》第41條規(guī)定：“教育行政部門及有關(guān)部門依法對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行督導(dǎo)，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，促進(jìn)提高辦學(xué)質(zhì)量；組織或者委托社會(huì)中介組織評(píng)估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布?！薄稜I利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》明確了營利性學(xué)校應(yīng)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示年度報(bào)告、行政許可、行政處罰等信用信息。

在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，《教育部關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)信息公開工作的意見》規(guī)定，應(yīng)主動(dòng)公開學(xué)?；厩闆r、規(guī)章制度、招生、收費(fèi)、教學(xué)科研工作、師資建設(shè)、經(jīng)費(fèi)收支、安全管理、物資采購等信息。但是在新法新政下，民辦學(xué)校，尤其是非營利性民辦學(xué)校，還應(yīng)該公開哪些具體信息，尚缺乏明確規(guī)定。

我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在公開校領(lǐng)導(dǎo)班子構(gòu)成方面，民辦學(xué)校校長、舉辦者和教育行政部門已不存在意見分歧。但在是否公開董事會(huì)構(gòu)成、舉辦方信息和涉及師生的重大風(fēng)險(xiǎn)決策方面，存在明顯的意見差異。總的來看，校長和舉辦者對(duì)信息公開內(nèi)容較為保守，尤其是在公開董事會(huì)構(gòu)成和舉辦方信息方面；而教育行政部門負(fù)責(zé)人則較多期望盡可能全面地公開信息。

二、民辦學(xué)校監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何產(chǎn)生

“監(jiān)督制度的作用，旨在通過逆向控制和行為約束，增強(qiáng)組織自我控制、相互制衡的能力，引導(dǎo)和規(guī)范組織行為朝著目標(biāo)機(jī)制指引的方向高效運(yùn)行。對(duì)民辦學(xué)校任何權(quán)力的配置和運(yùn)用，也應(yīng)建立起相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。”為此，修改后的《民辦教育促進(jìn)法》第20條要求：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制?！?/p>

但對(duì)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何產(chǎn)生、監(jiān)督機(jī)制如何形成，目前相關(guān)法律法規(guī)尚未予以明確。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，舉辦者中絕大多數(shù)人認(rèn)為應(yīng)由學(xué)校黨組織建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而多數(shù)校長和教育行政部門負(fù)責(zé)人則認(rèn)為應(yīng)由政府建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，群體間意見具有顯著差異。

三、舉辦者在學(xué)校治理中的角色如何定位

修改后的《民辦教育促進(jìn)法》第20條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理?！薄睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(征求意見稿)》規(guī)定，舉辦者依法制定學(xué)校章程，負(fù)責(zé)推選民辦學(xué)校首屆理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的組成人員。
舉辦者依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限與程序參加或者委派代表參加學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，參與學(xué)校的辦學(xué)和管理活動(dòng)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，舉辦者在學(xué)校治理中的角色、權(quán)力范圍仍有待明確。其中，最為突出的問題是舉辦者及其代表在董事會(huì)的比例。除一定比例的校長、舉辦者和教育行政部門負(fù)責(zé)人都認(rèn)為不宜統(tǒng)一要求外，舉辦者中最大多數(shù)認(rèn)為該比例應(yīng)在41%～50%，參與學(xué)校治理的訴求強(qiáng)烈。

以精細(xì)化政策回應(yīng)實(shí)踐

上述調(diào)查證實(shí)了開篇提出的觀點(diǎn)，即當(dāng)前民辦學(xué)校分類管理政策處于“強(qiáng)供給”階段，但這些政策仍不免是“粗線條”的。對(duì)實(shí)踐中的一些關(guān)鍵問題回應(yīng)力度不夠。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因主要有三。

• 一是宏觀體制支持不夠。
  

分類管理改革不僅是教育領(lǐng)域內(nèi)部的調(diào)適，它能否成功是與事業(yè)單位轉(zhuǎn)型發(fā)展和非營利組織培育等更為宏大的體制改革聯(lián)結(jié)在一起的。若更為宏觀的體制環(huán)境不能提供足夠支持，分類管理這一局部改革難免陷入孤軍奮戰(zhàn)。

• 二是盡管改革注重前瞻性，旨在為未來繪就藍(lán)圖，但卻對(duì)我國民辦教育發(fā)展歷史以及由此形成的獨(dú)特性重視不足。

如果我們沒有有效的策略去兼顧和平衡各種“既得利益”，那么改革勢(shì)必會(huì)面臨重重阻力。

• 三是雖然分類管理大方向已定，但對(duì)于某些具體問題，各方仍缺乏明確的共識(shí)，從而導(dǎo)致大家在一些具體的實(shí)踐操作問題上無所適從。
  

總之，在后續(xù)改革中，政策供給有必要從“粗放型”走向“精細(xì)化”，對(duì)這些問題逐一予以回應(yīng)。針對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的十大問題，我們?cè)诖颂岢鲆韵鲁醪剿悸泛徒ㄗh。

一、細(xì)化分類登記規(guī)定

• 第一，在整體上，將現(xiàn)有民辦學(xué)校重新登記的過渡期規(guī)定為5年左右是合理的。同時(shí)，政策也應(yīng)考慮到不同學(xué)校所面臨的具體、特定情況。為此，建議規(guī)定過渡期一般為5年，且規(guī)定有特殊情況的，經(jīng)學(xué)校舉辦者和校長申請(qǐng)，政府主管部門審查同意，可以適當(dāng)延長。

• 第二，將營利性民辦學(xué)校轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利性民辦學(xué)校，屬于舉辦者的捐助行為，實(shí)踐上可行，而且由于此舉具有公益性，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)。同時(shí)，所謂非營利性民辦學(xué)校即為捐資舉辦的學(xué)校，“民辦學(xué)校出資人完成出資行為后，便永久性地失去了其出資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，并且不能以任何方式收回出資”，學(xué)校成立后不再為舉辦者所有，而是屬于社會(huì)所有，由于舉辦者不能將已經(jīng)捐出的學(xué)校再行收回，所以這類學(xué)校無論是在邏輯上還是在實(shí)踐操作上，都不具有重新轉(zhuǎn)變?yōu)闋I利性民辦學(xué)校的可能性。

• 第三，事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位的制度分野緣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單位體制對(duì)所有制的限定，這一雙軌制已不能適應(yīng)當(dāng)今公私融合趨勢(shì)，兩者均應(yīng)共同定位于第三部門，這就為公辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校法人制度統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。從短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的角度考慮，可以先著手修改有關(guān)法規(guī)政策對(duì)事業(yè)單位舉辦主體和資金來源的限定，將非營利性民辦學(xué)校和公辦學(xué)校一同定位于事業(yè)單位，并享受同等待遇。

二、填補(bǔ)轉(zhuǎn)型政策空白

目前現(xiàn)有民辦學(xué)校無論重新登記為營利性還是非營利性，均須清產(chǎn)核資。對(duì)于重新登記為營利性民辦學(xué)校的，其清產(chǎn)核資費(fèi)用理應(yīng)由舉辦者負(fù)擔(dān)。重新登記為非營利性民辦學(xué)校的，由于此舉系捐助行為，因此不應(yīng)由舉辦者負(fù)擔(dān)費(fèi)用；

同時(shí)，考慮到政府有義務(wù)鼓勵(lì)捐資辦學(xué)，所以清產(chǎn)核資費(fèi)用可以由政府與學(xué)校共同負(fù)擔(dān)。對(duì)于資產(chǎn)過戶涉及的稅費(fèi)問題，應(yīng)從不同類型學(xué)校公益性強(qiáng)弱出發(fā)，采納被調(diào)查者的建議，即免除舉辦非營利性民辦學(xué)校過戶費(fèi)用，適當(dāng)減免舉辦營利性民辦學(xué)校過戶費(fèi)用。

第二，應(yīng)及時(shí)制定非營利性民辦學(xué)校舉辦者獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償辦法，將舉辦者前期投入計(jì)入辦學(xué)成本，最大限度平衡改革目標(biāo)和舉辦者的既有利益。由于大部分民辦學(xué)校在主客觀條件的約束下會(huì)選擇成為非營利性民辦學(xué)校，國家政策需合理保護(hù)舉辦者的合法權(quán)益，避免其產(chǎn)生被剝奪感

第三，關(guān)于現(xiàn)有民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)前后債權(quán)債務(wù)銜接問題，各界實(shí)際上已有共識(shí)，即現(xiàn)有民辦學(xué)校登記為非營利性的，原舉辦者籌措資金用于學(xué)校建設(shè)，但已計(jì)入其投資份額，由學(xué)校按額逐年向其返還辦學(xué)借款，原舉辦者用來償還個(gè)人債務(wù)。有關(guān)部門需及時(shí)出臺(tái)規(guī)范性文件將共識(shí)轉(zhuǎn)化為制度。

第四，非營利性民辦學(xué)校同公辦學(xué)校均是公益事業(yè)，兩者應(yīng)具有同等法律地位，政府有責(zé)任為其提供生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，目前不宜規(guī)定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但有必要比照對(duì)公辦學(xué)校的生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，制定全國統(tǒng)一的民辦學(xué)校生均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下限，具體的生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼額度由各地在此基準(zhǔn)線以上綜合考慮實(shí)際情況加以確定。

三、完善學(xué)校治理體制

• 第一，民辦學(xué)校信息公開的范圍，有必要在營利性與非營利性分類基礎(chǔ)上分別劃定。

  在理想意義上，除舉辦主體和資金來源有別外，非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校法律地位并無本質(zhì)差異，均應(yīng)共同列入提供教育公共產(chǎn)品的公共事業(yè)單位。

  因此此類學(xué)校的信息公開應(yīng)與公辦學(xué)校遵循共同的規(guī)范，同樣需要接受公法規(guī)制。營利性民辦學(xué)校在性質(zhì)上屬于公司企業(yè)，其信息公開應(yīng)遵照公司信息披露制度有關(guān)要求。

• 第二，民辦學(xué)校監(jiān)督機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，目前分歧集中于應(yīng)由學(xué)校黨組織建立還是政府建立，實(shí)際上，兩者并不是對(duì)立的。

  按照協(xié)調(diào)黨政關(guān)系的邏輯，黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)應(yīng)依照黨章規(guī)定設(shè)置，學(xué)校監(jiān)事會(huì)等行政性監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)依法按章程規(guī)定產(chǎn)生；同時(shí)，基于學(xué)校自主性原則，政府監(jiān)督應(yīng)限于外部監(jiān)督，而不應(yīng)在學(xué)校內(nèi)部直接設(shè)置或組建監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

• 第三，關(guān)于舉辦者在董事會(huì)中所占比例，應(yīng)尊重學(xué)校自主權(quán)，政府不宜做過于具體的規(guī)定。

  不過對(duì)于非營利性民辦學(xué)校而言，為避免滑向家族化治理，保障教師、學(xué)生和社會(huì)賢達(dá)等各界人士的治理權(quán)利，主管部門有必要對(duì)此類學(xué)校治理結(jié)構(gòu)作出框架性規(guī)定。

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