鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的農(nóng)村小學(xué)（以下簡(jiǎn)稱“村小”）是我國(guó)教育體系的神經(jīng)末梢，也是我國(guó)學(xué)校系統(tǒng)中數(shù)量最為龐大、最為基層的組織單位，關(guān)系著教育總體質(zhì)量的提升，以及教育公平和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。村小一般規(guī)模小、發(fā)展水平較低，在人事、教育教學(xué)、經(jīng)費(fèi)等諸多方面受縣級(jí)教育行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和中心校的領(lǐng)導(dǎo)和管理。作為法人的村小校長(zhǎng)的責(zé)權(quán)關(guān)系及其實(shí)際運(yùn)行，對(duì)校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮和村小的發(fā)展具有重大影響。

自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“中小學(xué)逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”以來，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制成為我國(guó)中小學(xué)普遍實(shí)行的教育領(lǐng)導(dǎo)體制。實(shí)踐表明，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施總體符合當(dāng)前教育改革和發(fā)展的要求，對(duì)中小學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但我們對(duì)全國(guó)419位村小校長(zhǎng)的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村小校長(zhǎng)權(quán)責(zé)不對(duì)等的矛盾較為突出（不同地區(qū)、不同省份沒有顯著差異）。那么，村小校長(zhǎng)應(yīng)有哪些責(zé)權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中其責(zé)權(quán)關(guān)系到底如何，如何改善、優(yōu)化其責(zé)權(quán)關(guān)系？對(duì)這些問題的厘清，有助于改善我國(guó)村小及農(nóng)村教育發(fā)展生態(tài)。

一、村小校長(zhǎng)的應(yīng)有責(zé)權(quán)

在我國(guó)教育體制中，公立中小學(xué)校長(zhǎng)的權(quán)力來源于整個(gè)國(guó)家公共權(quán)力體系的分配，村小校長(zhǎng)作為義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)，根據(jù)“職、權(quán)、責(zé)相對(duì)應(yīng)”的原則承擔(dān)責(zé)任，理應(yīng)有相應(yīng)權(quán)力。

1995年，全國(guó)人大制定并通過的《中華人民共和國(guó)教育法》對(duì)校長(zhǎng)責(zé)權(quán)作出了規(guī)定：“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)?！薄督逃ā纷鳛槲覈?guó)教育的基本大法，其相關(guān)規(guī)定為學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施提供了法律保障，也基本厘清了校長(zhǎng)責(zé)權(quán)的類型，包括專業(yè)責(zé)權(quán)與行政責(zé)權(quán)。

（一）專業(yè)責(zé)權(quán)

校長(zhǎng)的專業(yè)責(zé)權(quán)主要是指校長(zhǎng)在學(xué)校課程和教學(xué)方面的管理責(zé)任以及與之相對(duì)應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。根據(jù)2013年教育部出臺(tái)的《義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等文件，我們認(rèn)為，村小校長(zhǎng)的專業(yè)責(zé)權(quán)主要包含以下幾個(gè)方面。

一是領(lǐng)導(dǎo)組織教學(xué)。一方面，校長(zhǎng)要領(lǐng)導(dǎo)和組織學(xué)校的教學(xué)工作，組織學(xué)校相關(guān)人員編訂和實(shí)施學(xué)期、學(xué)年教學(xué)計(jì)劃，并對(duì)教育教學(xué)計(jì)劃的實(shí)施情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；另一方面，校長(zhǎng)需按照國(guó)家或地方的相關(guān)規(guī)定以及學(xué)生、學(xué)校的實(shí)際情況，組織學(xué)校人員完成學(xué)校的課程設(shè)置、教材選用等。

二是評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲。校長(zhǎng)要帶領(lǐng)全校教職人員依據(jù)學(xué)校實(shí)際情況制訂相關(guān)考核制度，并對(duì)全校教職人員的職責(zé)履行、教育教學(xué)、專業(yè)發(fā)展等情況進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)，根據(jù)考核結(jié)果對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，以保證學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量和教師隊(duì)伍整體素質(zhì)。

三是引領(lǐng)發(fā)展。校長(zhǎng)負(fù)有引領(lǐng)學(xué)校教師專業(yè)成長(zhǎng)和發(fā)展，建設(shè)教師隊(duì)伍的責(zé)任。當(dāng)然，校長(zhǎng)也有權(quán)通過多種途徑促進(jìn)自身的專業(yè)發(fā)展，不斷提升其領(lǐng)導(dǎo)力水平。在此基礎(chǔ)上，校長(zhǎng)要努力營(yíng)造良好的教師學(xué)習(xí)的文化氛圍和學(xué)校氛圍，做好教師在職培訓(xùn)和相應(yīng)的制度建設(shè)工作，逐步引領(lǐng)全校教職工的行為達(dá)到專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保學(xué)生的全面發(fā)展和學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。

（二）行政責(zé)權(quán)

一般而言，校長(zhǎng)的行政責(zé)權(quán)主要是指負(fù)責(zé)學(xué)校的行政事務(wù)、行政活動(dòng)和行政關(guān)系（包括學(xué)校全體人員）的處理以及與之相對(duì)應(yīng)的權(quán)力，旨在保證學(xué)校的整體運(yùn)行以及學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1996年國(guó)家教委頒布的《小學(xué)管理規(guī)程》第8條規(guī)定：“小學(xué)校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)學(xué)校的行政工作。”根據(jù)《義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》（2013）和《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（2014）等政策文件，我們認(rèn)為，村小校長(zhǎng)的行政責(zé)權(quán)主要包括以下幾個(gè)方面。

一是決策指揮。校長(zhǎng)作為學(xué)校的最高行政長(zhǎng)官和法人代表，對(duì)學(xué)校的一切行政事務(wù)有著最終決策和指揮的權(quán)力，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其中包括負(fù)責(zé)學(xué)校的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排、職工福利等方面的工作，在充分聽取學(xué)校教職工代表大會(huì)意見的基礎(chǔ)上，校長(zhǎng)有權(quán)作出最終決斷，學(xué)校的各部門、各成員均應(yīng)服從校長(zhǎng)的指揮。

二是人事管理。校長(zhǎng)有權(quán)對(duì)全校教職工的引進(jìn)和退出進(jìn)行全程管理，并對(duì)其負(fù)責(zé)。校長(zhǎng)應(yīng)本著盡可能提高學(xué)校運(yùn)作效率的原則，在報(bào)請(qǐng)上級(jí)教育行政主管部門審批的前提下，對(duì)學(xué)校教職工進(jìn)行定崗、定責(zé)，對(duì)符合聘任條件的教職工頒發(fā)聘任證書并簽訂聘用合同，對(duì)犯有重大錯(cuò)誤、造成惡劣影響的教職工進(jìn)行解聘，不斷優(yōu)化學(xué)校教職工隊(duì)伍。

三是財(cái)務(wù)管理。這里主要指對(duì)學(xué)校資金、設(shè)備使用與管理方面的權(quán)責(zé)。校長(zhǎng)有權(quán)對(duì)上級(jí)撥付的教育資金、社會(huì)捐助和學(xué)校創(chuàng)收等費(fèi)用，按照財(cái)務(wù)規(guī)章制度進(jìn)行合理安排和使用，并對(duì)其使用情況負(fù)責(zé)。校長(zhǎng)有權(quán)根據(jù)校舍校產(chǎn)的實(shí)際使用情況進(jìn)行添置、維修，并做好相應(yīng)的妥善保管工作，不得隨意調(diào)動(dòng)和轉(zhuǎn)讓學(xué)校的設(shè)備、土地和房屋等。

二、村小校長(zhǎng)責(zé)權(quán)失衡的現(xiàn)實(shí)鏡像

（一）應(yīng)有權(quán)力與實(shí)有權(quán)力不匹配

關(guān)于村小校長(zhǎng)的權(quán)力，調(diào)研對(duì)象中70.5%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為“實(shí)際權(quán)力不夠”，24.1%的認(rèn)為“說不清”。村小校長(zhǎng)的應(yīng)有權(quán)力與實(shí)際權(quán)力不匹配，實(shí)際權(quán)力不足主要表現(xiàn)為三方面。

1.人事權(quán)不充分

作為村小的行政最高負(fù)責(zé)人，校長(zhǎng)理應(yīng)有權(quán)對(duì)學(xué)校內(nèi)部的各種人力資源進(jìn)行合理配置和調(diào)整，《教育法》第二十八條也規(guī)定：“校長(zhǎng)有權(quán)聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和處分?！钡珡默F(xiàn)實(shí)情況來看，29.5%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為自己的人事權(quán)不充分，57.8%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為自己幾乎沒有人事權(quán)。具體地，有97.6%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為自己沒有學(xué)校教師的招考、招聘的權(quán)力；當(dāng)學(xué)校出現(xiàn)不合格教師時(shí)，98.2%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為自己無權(quán)辭退；40.7%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為自己“沒有權(quán)力”對(duì)教師實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和處分。

對(duì)于村小來講，受傳統(tǒng)行政管理體制的影響，其人事權(quán)大多在上級(jí)教育行政部門的人事主管單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)。學(xué)校中層管理人員一般由縣級(jí)教育行政部門任免，而對(duì)于教師的招聘和分配，也一般都由縣級(jí)人事部門會(huì)同縣級(jí)教育行政部門來運(yùn)作，將招聘的教師分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)往往會(huì)優(yōu)先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，導(dǎo)致有22.8%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為近三年學(xué)校新進(jìn)的教師不是學(xué)校所急需的。村小校長(zhǎng)人事管理的無權(quán)作為，使學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師各行其是、各自為政，難以結(jié)成共同體，而村小校長(zhǎng)則成了名副其實(shí)的“管家婆”。

2.財(cái)權(quán)不完整

村小校長(zhǎng)財(cái)權(quán)不完整、不充分的主要原因有二：一方面，村小一般規(guī)模小、數(shù)量多，且分布分散，很多地方為了方便教育教學(xué)經(jīng)費(fèi)的管理，或者是“擔(dān)心經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范”，不給村小放權(quán)；另一方面，財(cái)權(quán)是核心權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)認(rèn)為控制財(cái)權(quán)是能夠控制村小的最有效手段，所以將村小的財(cái)權(quán)壓縮收緊。認(rèn)為村小校長(zhǎng)的財(cái)權(quán)“不充分”和“幾乎沒有”的校長(zhǎng)分別占50.9%和19.1%，50.6%的村小沒有獨(dú)立的銀行賬戶。

在經(jīng)費(fèi)使用方面，96.6%的村小要先將超過1000元的支出預(yù)算上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)，而撥付往往需要經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)審核后才能下?lián)?，?jīng)費(fèi)的具體使用情況，要上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)審核。如此煩瑣的程序，導(dǎo)致村小的一些急需經(jīng)費(fèi)支出和靈活使用經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目被迫流產(chǎn)。而且，村小校長(zhǎng)對(duì)于學(xué)校經(jīng)費(fèi)沒有完整的使用權(quán)，學(xué)校列支的項(xiàng)目和數(shù)量也受到嚴(yán)格的控制。有村小校長(zhǎng)坦言：“政府用于學(xué)?；ê蛢x器購置的財(cái)政撥款，具體用在哪兒、用多少，全由上級(jí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)說了算，我們根本插不上話。”

3.辦學(xué)自主權(quán)不足

認(rèn)為村小校長(zhǎng)的辦學(xué)自主權(quán)“不充分”和“幾乎沒有”的校長(zhǎng)分別占56.9%和18.0%。具體來看，關(guān)于村小的發(fā)展規(guī)劃及其實(shí)施，39.4%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為“完全由上級(jí)教育主管部門說了算”，不足12%的校長(zhǎng)認(rèn)為“學(xué)校說了算”。就學(xué)校招生規(guī)模和數(shù)量，43.6%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為“完全由上級(jí)教育主管部門說了算”，不足22%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為“學(xué)校說了算”。校長(zhǎng)個(gè)人的辦學(xué)思想和理念在學(xué)校的落地，僅有16.0%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為“完全可以自己做主”?？梢姡逍〉陌l(fā)展規(guī)劃、招生規(guī)模等事項(xiàng)，大多由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)決定。如此，村小校長(zhǎng)其實(shí)僅僅是村小的被動(dòng)管理者，而非主動(dòng)辦學(xué)者。

教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)對(duì)村小事務(wù)的大包大攬，使村小校長(zhǎng)的辦學(xué)自主權(quán)不充分。久而久之，一方面導(dǎo)致村小校長(zhǎng)出現(xiàn)了對(duì)村小發(fā)展的“群體無意識(shí)”，極大地影響了校長(zhǎng)的辦學(xué)積極性和理想抱負(fù)的實(shí)現(xiàn)；另一方面導(dǎo)致村小辦學(xué)缺乏個(gè)性和特色，千校一面，活力不強(qiáng)，發(fā)展后勁不足。

（二）責(zé)任與權(quán)力不對(duì)等

同是校長(zhǎng)，村小校長(zhǎng)實(shí)際上擔(dān)負(fù)著諸多相對(duì)于城市學(xué)校校長(zhǎng)、大規(guī)模學(xué)校校長(zhǎng)之額外的工作和責(zé)任。對(duì)內(nèi)，不少村小校長(zhǎng)不僅需要面對(duì)學(xué)校教師少、流失嚴(yán)重的問題，還要面對(duì)占比較大、缺失家庭教育的學(xué)生以及受教育水平偏低、教育觀念落后的學(xué)生家長(zhǎng)，更要想方設(shè)法地做好“控輟保學(xué)”工作。對(duì)外，村小校長(zhǎng)要奔波周旋于村委、縣鄉(xiāng)級(jí)政府部門和教育行政部門來解決學(xué)校的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、基建和歷史欠賬等問題。調(diào)查中，96.9%的校長(zhǎng)認(rèn)為“責(zé)任過多”，98.8%的校長(zhǎng)認(rèn)為“責(zé)任大于、多于權(quán)力”，由此導(dǎo)致的責(zé)權(quán)不對(duì)等也是其責(zé)權(quán)失衡的一個(gè)重要表現(xiàn)。在此僅以學(xué)生安全責(zé)任為例。

當(dāng)前，村小有大量留守兒童，多數(shù)村小有大量的寄宿學(xué)生，這使村小校長(zhǎng)必然要擔(dān)負(fù)大量繁重的學(xué)生安全責(zé)任，“學(xué)生安全、不出事”成為部分村小校長(zhǎng)的最大期望。調(diào)查中83.6%的校長(zhǎng)認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中學(xué)校的工作“學(xué)生安全第一”，而教育教學(xué)和教師發(fā)展自然居于次要位置。有許多村小的學(xué)生校外實(shí)踐活動(dòng)被取消，94.5%的校長(zhǎng)認(rèn)為最主要的原因是“學(xué)校擔(dān)心學(xué)生出現(xiàn)安全問題”。此外，35.0%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為學(xué)生在放學(xué)后校外發(fā)生的飲食安全、人身安全、交通安全等問題，事實(shí)上學(xué)校“承擔(dān)責(zé)任”。目前，學(xué)生安全已然成為懸置在村小校長(zhǎng)頭上的一把“利劍”，這導(dǎo)致“不求有功，但求無過”成為一些村小校長(zhǎng)的為“官”之道。村小校長(zhǎng)承擔(dān)了本不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，一方面加大了校長(zhǎng)的管理壓力，另一方面也使校長(zhǎng)不能很好地盡職權(quán)內(nèi)的責(zé)任。

（三）行政責(zé)任多于專業(yè)權(quán)力

一般而言，校長(zhǎng)的行政責(zé)任主要包括負(fù)責(zé)學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)和教育主管部門交辦的其他行政事務(wù)的責(zé)任，旨在保證學(xué)校的整體運(yùn)行以及學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而校長(zhǎng)的專業(yè)權(quán)力主要體現(xiàn)為對(duì)學(xué)校課程和教學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、引領(lǐng)帶動(dòng)教師專業(yè)發(fā)展的權(quán)利。理想中的專家型、教育家型校長(zhǎng)，除了要擔(dān)負(fù)必要的行政責(zé)任以外，更重要的是行使、表達(dá)相應(yīng)的專業(yè)權(quán)力。

但從現(xiàn)實(shí)情況來看，89.4%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為“村小校長(zhǎng)的行政責(zé)任多于專業(yè)權(quán)力（包括引領(lǐng)學(xué)校教學(xué)、促進(jìn)教師發(fā)展等方面）”。經(jīng)常感到學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)“過多”和“較多”的村小校長(zhǎng)分別占60.9%和34.8%。認(rèn)為學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)對(duì)教育教學(xué)“有很大的負(fù)面影響”和“有一定的負(fù)面影響”的村小校長(zhǎng)分別為38.7%和59.4%。村小校長(zhǎng)整日忙于處理學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)，且事無巨細(xì)，難以分出輕重緩急，對(duì)于其具有的專業(yè)權(quán)力的行使和表達(dá)往往無暇顧及、力不從心，自然就出現(xiàn)了“事務(wù)型”“會(huì)議式”的校長(zhǎng)。

除此之外，承辦和應(yīng)付教育主管部門和其他部門交辦的其他行政事務(wù)的行政責(zé)任，干擾了村小校長(zhǎng)專業(yè)權(quán)力的行使，也干擾了村小正常的教育教學(xué)活動(dòng)。認(rèn)為村小校長(zhǎng)及其村小承辦和應(yīng)付教育主管部門的行政事務(wù)“過多”和“較多”的校長(zhǎng)分別為58.9%和38.8%，認(rèn)為這些行政事務(wù)對(duì)村小教育教學(xué)、學(xué)校發(fā)展“較少有利”和“很少有利”的校長(zhǎng)分別為48.4%和26.4%；認(rèn)為校長(zhǎng)及其村小承辦和應(yīng)付非教育主管部門的行政事務(wù)“過多”和“較多”的校長(zhǎng)分別為68.9%和28.3%，認(rèn)為這些行政事務(wù)對(duì)村小教育教學(xué)、學(xué)校發(fā)展“較少有利”和“很少有利”的校長(zhǎng)分別為44.4%和43.8%。

上述行政事務(wù)主要包括三大方面。一是上級(jí)部門對(duì)村小的督導(dǎo)、檢查活動(dòng)頻繁，名目繁多，且大多數(shù)活動(dòng)需要村小提前準(zhǔn)備各種材料，而且在檢查活動(dòng)的過程中，村小校長(zhǎng)要迎來送往，全程陪同。二是村小校長(zhǎng)要經(jīng)常離開學(xué)校，去參加上級(jí)部門召開的會(huì)議，當(dāng)面匯報(bào)情況，有時(shí)候還會(huì)被硬性要求參加與教育毫無關(guān)聯(lián)的部門的工作會(huì)議。上一學(xué)年離開學(xué)校、去參加上級(jí)部門組織的會(huì)議15次以上的村小校長(zhǎng)占到41.4%，有的會(huì)議甚至需要村小校長(zhǎng)在往返路途上花一整天的時(shí)間。三是上級(jí)部門下發(fā)的文件多，且多數(shù)是與村小教育教學(xué)和學(xué)校發(fā)展無關(guān)的文件，但都要求校長(zhǎng)執(zhí)行落實(shí)。上一學(xué)年，30.5%的村小收到各個(gè)上級(jí)部門下發(fā)的文件超過200份，認(rèn)為這些文件與村小教育教學(xué)和學(xué)校發(fā)展“較少有關(guān)”和“很少有關(guān)”的校長(zhǎng)占比分別為44.6%和16.5%。這些情況使村小校長(zhǎng)疲于應(yīng)付，難以靜下心來關(guān)注學(xué)校的教育教學(xué)工作以及自身專業(yè)素質(zhì)和水平的提高。

多重的“責(zé)任人”身份，使村小校長(zhǎng)承擔(dān)了過多本不應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，在這種情況下，校長(zhǎng)很難真正扮演好學(xué)校管理者和教育者的角色，運(yùn)用好應(yīng)有的專業(yè)權(quán)力。2019年10月，“湖南湘西教師李田田”事件同樣反映出村小校長(zhǎng)的相關(guān)行政責(zé)任過度干擾其專業(yè)權(quán)力的問題，也干擾了村小正常的教育教學(xué)，同時(shí)也折射出村小在整個(gè)教育管理體制中的邊緣地位，以及教師和校長(zhǎng)的弱勢(shì)地位。

三、村小校長(zhǎng)責(zé)權(quán)失衡問題的歸因

教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)的權(quán)力過分集中，對(duì)村小校長(zhǎng)的事務(wù)干預(yù)過多，必然會(huì)造成校長(zhǎng)的實(shí)際權(quán)力被窄化，責(zé)多權(quán)少和責(zé)大權(quán)小的責(zé)權(quán)不對(duì)等，以及行政責(zé)任多于專業(yè)權(quán)力，這些都嚴(yán)重阻礙了村小校長(zhǎng)的專業(yè)發(fā)展和管理水平的提升，也成為制約村小發(fā)展的重要因素。因此，有必要找到村小校長(zhǎng)責(zé)權(quán)失衡問題的原因，以便有針對(duì)性地提出相應(yīng)的解決策略。

（一）法律政策的界定不清晰

村小校長(zhǎng)在現(xiàn)實(shí)中的責(zé)權(quán)失衡問題，在很大程度上源于法律政策本身的缺陷，即相關(guān)法律政策條文對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力的界定帶有一定的模糊性。認(rèn)為相關(guān)法律政策條文對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力的規(guī)定“很模糊”和“有一定的模糊性”的村小校長(zhǎng)的比例分別為33.0%和49.2%。

《教育法》規(guī)定，校長(zhǎng)的職責(zé)是“負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理”，其第二十八條對(duì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的權(quán)力作出了規(guī)定，但是學(xué)校組織的權(quán)力并非等同于校長(zhǎng)個(gè)人的權(quán)力，從內(nèi)容上來看，《教育法》對(duì)校長(zhǎng)的權(quán)力并沒有作出明確界定。1991年6月原國(guó)家教育委員會(huì)頒發(fā)的《全國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)任職條件和崗位要求(試行)》明確指出，校長(zhǎng)的主要職責(zé)包括：全面貫徹和執(zhí)行黨和國(guó)家的教育方針、政策、法規(guī)；認(rèn)真執(zhí)行黨的知識(shí)分子政策和干部政策；全面主持學(xué)校工作；發(fā)揮學(xué)校教育的主導(dǎo)作用。這些要求雖然涵蓋面較廣，但是在具體執(zhí)行過程中，村小校長(zhǎng)應(yīng)該如何承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)哪些具體責(zé)任并沒有作出明確規(guī)定。責(zé)任界定的不清晰往往容易導(dǎo)致村小校長(zhǎng)在現(xiàn)實(shí)中承擔(dān)過多的職權(quán)外的責(zé)任，權(quán)力則相對(duì)弱化，村小校長(zhǎng)的權(quán)與責(zé)表現(xiàn)出相對(duì)的不平等?！读x務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》（2013）從規(guī)劃學(xué)校發(fā)展、營(yíng)造育人文化、領(lǐng)導(dǎo)課程教學(xué)、引領(lǐng)教師成長(zhǎng)、優(yōu)化內(nèi)部管理、調(diào)試外部環(huán)境這六大方面（共60條）具體規(guī)定了校長(zhǎng)的專業(yè)職責(zé)，對(duì)校長(zhǎng)的權(quán)力則沒有提及。

由于缺乏明確的法律政策依據(jù)，加上學(xué)校的教育教學(xué)和行政事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，并且每一種權(quán)力又都存在范圍邊界的問題，這就使校長(zhǎng)在具體的辦學(xué)和管理過程中難以恰如其分地實(shí)施其權(quán)力。

（二）教育管理體制的消極影響

首先，從村小及其校長(zhǎng)的角度來講，在教育系統(tǒng)行政內(nèi)部，為了確保各項(xiàng)教育政策和制度得以貫徹落實(shí)，我國(guó)逐步建立起一種嚴(yán)密的、自上而下的教育行政管理體制。受整個(gè)教育管理體制的影響以及村小自身發(fā)展特征的限制，在縣域內(nèi)，我國(guó)基本形成了從區(qū)縣教育局到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)，再到村小的層級(jí)式、隸屬性的管理模式。村小校長(zhǎng)自上而下地受縣教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，而且大多村小校長(zhǎng)沒有行政級(jí)別。一方面，村小作為具體執(zhí)行國(guó)家意志、貫徹教育方針政策的“村落中的國(guó)家”，其籌建與經(jīng)費(fèi)的撥付大多由上級(jí)政府及教育主管部門負(fù)責(zé)，經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)劃撥，因而村小校長(zhǎng)不得不按上級(jí)部門的意志行事。另一方面，村小校長(zhǎng)的產(chǎn)生大多是上級(jí)教育主管部門直接任命，存在著一定的上下級(jí)隸屬關(guān)系，自然地，村小的發(fā)展規(guī)劃、教師的調(diào)配和學(xué)校經(jīng)費(fèi)的管理大多由教育主管部門控制。

其次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級(jí)教育行政部門的角度來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級(jí)教育行政部門都是由具體的個(gè)人組成的，而個(gè)人和組織都具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)。一方面，任何政策的實(shí)施都是對(duì)利益的重新分配和調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級(jí)教育行政部門出于對(duì)自身利益的考慮，必然會(huì)重新解釋和執(zhí)行教育政策。另一方面，權(quán)力即資本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級(jí)教育行政部門想要牢牢把握權(quán)力資本，進(jìn)行教育行政。此外，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級(jí)教育行政部門，擔(dān)心將權(quán)力下放給村小校長(zhǎng)后，村小校長(zhǎng)濫用、亂用權(quán)力，給村小教育帶來混亂，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)亟逃曌u(yù)與政績(jī)。再有，48.0%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為村小上級(jí)教育行政部門工作人員的素質(zhì)“一般”，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級(jí)教育行政部門人員思想覺悟較低、缺少民主意識(shí)，傳統(tǒng)官本位思想嚴(yán)重，在教育行政過程中不能立足于全局，專橫獨(dú)裁，將權(quán)力凌駕于法律政策之上。

最后，從跨部門的角度來看，我國(guó)很多行業(yè)存在著上級(jí)對(duì)下級(jí)跨界行政管理的問題，教育系統(tǒng)也不例外?，F(xiàn)實(shí)情況中，村小校長(zhǎng)要承辦和應(yīng)付許多來自非教育主管部門的上級(jí)部門交辦的其他行政事務(wù)，其根源就在于上級(jí)部門對(duì)教育的跨界管理和干預(yù)，這也與教育系統(tǒng)在整個(gè)國(guó)家行政系統(tǒng)中的弱勢(shì)地位相關(guān)。

（三）村小校長(zhǎng)的素質(zhì)不高

“打鐵還需自身硬?！蹦壳按逍⌒ｉL(zhǎng)一般都由其上級(jí)部門（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)、縣教育局）直接任命，對(duì)于其領(lǐng)導(dǎo)水平并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的考核，而且在這一過程中極易產(chǎn)生權(quán)錢交易，導(dǎo)致村小校長(zhǎng)的素質(zhì)和能力很難得到保證。

盡管《義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》中全面涵蓋了對(duì)校長(zhǎng)的理念、能力、素質(zhì)的要求，但由于我國(guó)城鄉(xiāng)、校際差距長(zhǎng)期存在，使部分村小校長(zhǎng)在理念、能力、素質(zhì)方面與這一專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍有不小的差距。調(diào)查中，高達(dá)38.7%的村小校長(zhǎng)認(rèn)為村小校長(zhǎng)的素質(zhì)“一般”。我們了解到，相當(dāng)多的村小校長(zhǎng)在任期間，由于無暇顧及自身專業(yè)素質(zhì)和水平的提高，存在思想觀念落后、教育理念落伍、能力水平低下、不盡職盡責(zé)等多方面的問題。雖然近年來針對(duì)農(nóng)村校長(zhǎng)的培訓(xùn)項(xiàng)目不在少數(shù)，但是村小校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)力的獲得并非一蹴而就，部分校長(zhǎng)盡管擁有豐富的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，但是缺乏對(duì)學(xué)校發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃，對(duì)學(xué)校管理也僅僅停留在經(jīng)驗(yàn)層面，對(duì)政策所賦予的人事管理、經(jīng)費(fèi)使用和教育教學(xué)等相關(guān)權(quán)力不能很好地行使，甚至發(fā)生濫用職權(quán)的案例，這也使部分村小校長(zhǎng)失去了鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)、縣教育局的信任。

四、優(yōu)化村小校長(zhǎng)責(zé)權(quán)關(guān)系的策略及建議

村小校長(zhǎng)是學(xué)校發(fā)展的靈魂和關(guān)鍵所在，深刻影響著教育改革進(jìn)程和農(nóng)村教育發(fā)展。如何走出“一管就死”“一放就亂”的怪圈，優(yōu)化村小校長(zhǎng)的責(zé)權(quán)關(guān)系，是當(dāng)下亟須解決的問題。

（一）明確權(quán)力：加強(qiáng)研究和法制建設(shè)

加強(qiáng)村小校長(zhǎng)責(zé)權(quán)的相關(guān)研究。研究者要從政策法律的角度，走進(jìn)村小，走近村小校長(zhǎng)，深入調(diào)研，在學(xué)理層面建立起既符合客觀實(shí)際又能指導(dǎo)教育實(shí)踐的校長(zhǎng)職責(zé)和權(quán)力體系，明確校長(zhǎng)的責(zé)任和權(quán)力邊界。

加快制定《學(xué)校法》及相關(guān)配套的法律法規(guī)。根據(jù)目前村小校長(zhǎng)責(zé)權(quán)失衡現(xiàn)狀及出現(xiàn)的一系列問題，充分結(jié)合我國(guó)當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的背景，考慮學(xué)校治理的發(fā)展趨勢(shì)，加快制定《學(xué)校法》及相關(guān)配套的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確校長(zhǎng)的具體職責(zé)與權(quán)力，以及村小與鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門、政府之間的關(guān)系，適當(dāng)限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門的權(quán)力，從而保證村小校長(zhǎng)權(quán)力的執(zhí)行有法可依、有章可循。

同時(shí)，為了防止校長(zhǎng)的權(quán)力濫用，還要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)要建立校長(zhǎng)、校黨支部、教代會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門五者之間相互監(jiān)督和相互制約的制度，著力提高村小管理的科學(xué)性和民主性。對(duì)于村小校長(zhǎng)的選拔和任用問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)要建立相應(yīng)的考核和評(píng)價(jià)機(jī)制，從源頭上保證村小校長(zhǎng)隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

（二）賦予權(quán)力：讓村小校長(zhǎng)有權(quán)可用

校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施實(shí)質(zhì)上就是要突出學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，保證校長(zhǎng)權(quán)力的有效發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理現(xiàn)代化和推動(dòng)學(xué)校發(fā)展的重要前提。為此，上級(jí)教育行政主管部門應(yīng)實(shí)現(xiàn)一定的職能轉(zhuǎn)變，改變過去“統(tǒng)得過死，管得過寬”的傳統(tǒng)管理模式，大處著眼，小處放權(quán)，變微觀管理為宏觀指導(dǎo)，讓國(guó)家賦予校長(zhǎng)的各種權(quán)力真正落實(shí)到村小校長(zhǎng)手中。切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)人員的思想水平和素質(zhì)，樹立全局觀念。將必要的人事管理權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)和教育教學(xué)管理權(quán)直接下放給村小校長(zhǎng)，建立村小校長(zhǎng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)直接負(fù)責(zé)的機(jī)制，使其在職權(quán)范圍內(nèi)充分行使應(yīng)有權(quán)力，而非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)間接管理。

第一，賦予村小校長(zhǎng)一定的人事管理權(quán)，包括對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的組建、對(duì)教師聘任與辭退以及日常的人事管理等。對(duì)于新分配的教師，校長(zhǎng)可與上級(jí)教育部門簽訂合同，學(xué)校在一定期限內(nèi)對(duì)其進(jìn)行考察，不合格的教師可以予以清退處理，從而解決村小教師數(shù)量短缺、教師素質(zhì)低下等問題，不斷提升村小校長(zhǎng)的權(quán)威性與話語權(quán)，推動(dòng)村小健康有序發(fā)展。

第二，在教育經(jīng)費(fèi)管理方面，一方面要建立相關(guān)教育投資政策，保證村小辦學(xué)經(jīng)費(fèi)按時(shí)、足額發(fā)放和使用的透明化；另一方面要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)的調(diào)配權(quán)，為村小設(shè)立獨(dú)立的銀行賬戶，將教育經(jīng)費(fèi)管理權(quán)直接下放給村小校長(zhǎng)，使其能夠根據(jù)本校實(shí)際情況，將經(jīng)費(fèi)真正用于村小硬件和軟件設(shè)施的改善。此外，應(yīng)將教職工工資的發(fā)放權(quán)下放到每個(gè)學(xué)校，由學(xué)校統(tǒng)一管理和掌握，按照教師的實(shí)際出勤、考核等情況發(fā)放工資和津貼，從而有效調(diào)動(dòng)教師工作的積極性，保證村小校長(zhǎng)對(duì)于學(xué)校教師的管理權(quán)。

第三，賦予村小校長(zhǎng)一定的教育教學(xué)管理權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)以校長(zhǎng)為核心的校本管理，使其在權(quán)力范圍內(nèi)充分發(fā)揮個(gè)人智慧和能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和上級(jí)教育主管部門給予相應(yīng)的支持和有效的建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)應(yīng)盡量減少不必要的檢查和督導(dǎo)活動(dòng)，對(duì)于村小的教育教學(xué)管理，應(yīng)從學(xué)校實(shí)際出發(fā)，從大方向上把握學(xué)校的發(fā)展，并為學(xué)校發(fā)展和教育教學(xué)提供必要的物力、人力資源的支撐。

（三）用好權(quán)力：提升村小校長(zhǎng)的自身素質(zhì)

一個(gè)好校長(zhǎng)可以成就一所好學(xué)校，村小校長(zhǎng)應(yīng)著力提升其自身素質(zhì)。第一，要充分發(fā)揮校長(zhǎng)的個(gè)人自主性，充分了解地區(qū)總體，共情上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的難處，并給予充分的理解和體諒，主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持。同時(shí)，要樹立一定的維權(quán)意識(shí)，依法維護(hù)個(gè)人權(quán)益，對(duì)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的要求和做法如有不同意見，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定合理合法申述。第二，通過參加農(nóng)村校長(zhǎng)培訓(xùn)、增加閱讀量、走訪名校等方式，切實(shí)提高自身素質(zhì)，樹立正確的教育觀念，在借鑒他人治校經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上充分結(jié)合村小的自身特點(diǎn)，不斷提升自己的工作能力和管理水平，逐步改善學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制和辦學(xué)觀念。轉(zhuǎn)變過去“等、靠、要”的傳統(tǒng)觀念和做法，在不違反法律法規(guī)的條件下，充分發(fā)揮個(gè)人的主觀能動(dòng)性，積極創(chuàng)造條件。第三，要加強(qiáng)法制及維權(quán)方面的學(xué)習(xí)，提升自身的法制意識(shí)，在法律規(guī)定的前提下學(xué)會(huì)用權(quán)以及恰當(dāng)用權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從“不治”轉(zhuǎn)向“善治”。

作者：

周曄/西北師范大學(xué)西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心研究員，西北師范大學(xué)教育學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；

張文斌/西安思源學(xué)院教育學(xué)院教師，教育學(xué)碩士

本文轉(zhuǎn)載自《中國(guó)教育學(xué)刊》2020年第四期，著作權(quán)歸原作者所有。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。