*來(lái)源：IPP評(píng)論（ID：IPP-REVIEW），作者：張若梅、李海濱

自港澳回歸以來(lái)，在中央政府相關(guān)部門和單位的積極推動(dòng)下，港澳與內(nèi)地的教育合作交流日益密切。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展路徑作出全面規(guī)劃，并提出將粵港澳大灣區(qū)打造成教育和人才高地的設(shè)想。細(xì)數(shù)這二十年間的高等教育合作歷程，可以發(fā)現(xiàn)三地已經(jīng)形成跨境招生、合作辦學(xué)、聯(lián)合培養(yǎng)、共建產(chǎn)學(xué)研合作平臺(tái)以及階段性教師培訓(xùn)等常規(guī)合作體系。

然而三地高等教育合作的深化仍然有巨大的空間，新的合作和融合模式仍然需要探討，這些都需要國(guó)家及地方層面予以協(xié)調(diào)解決。本文在指出粵港澳大灣區(qū)背景下高等教育合作存在的困境，并借鑒歐盟相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性的建議。 

一、粵港澳大灣區(qū)高等教育合作的困境

當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)高等教育合作既存在需要國(guó)家層面予以解決的問(wèn)題，也存在需要地方層面予以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

需要國(guó)家層面加以解決的問(wèn)題包括：?jiǎn)栴}一，廣東、香港和澳門高等教育合作缺乏積極的行政力量的干預(yù)，合作進(jìn)程緩慢。截至2019年已經(jīng)舉行“粵港合作聯(lián)席會(huì)議”24次，其中多次強(qiáng)調(diào)將“創(chuàng)新模式合作”作為今后教育合作的理念，但缺乏后續(xù)合作細(xì)則。另外會(huì)議所確定的多是“粵港澳高校聯(lián)盟”“粵港澳高校圖書(shū)館聯(lián)盟”“粵港澳一小時(shí)學(xué)術(shù)圈”等空中樓閣式的理念，缺乏實(shí)操價(jià)值。

粵港合作聯(lián)席會(huì)議第二十次會(huì)議（圖源：網(wǎng)絡(luò)）

問(wèn)題二，廣東、香港和澳門不同的行政架構(gòu)導(dǎo)致合作項(xiàng)目的審批程序不同，可能影響未來(lái)三地高等教育合作的進(jìn)程。尤其是香港近年來(lái)“泛政治化”現(xiàn)象不斷影響港人的核心價(jià)值和凝聚力，多個(gè)黨派之間為了削弱政府決策，一些惠民項(xiàng)目常常被一些擁有較高民意支持度的反對(duì)派作為攻擊政府的武器，使得項(xiàng)目推進(jìn)難度加大，未來(lái)三地教育合作項(xiàng)目的審批也可能會(huì)因此受到影響。

需要地方層面予以協(xié)調(diào)的問(wèn)題包括：問(wèn)題三，廣東、香港和澳門的優(yōu)質(zhì)高等教育資源分布不均。一方面，香港高校產(chǎn)能過(guò)剩，但缺乏優(yōu)秀生源。香港作為普及型高等教育社會(huì)，擁有香港大學(xué)、香港中文大學(xué)以及香港科技大學(xué)在內(nèi)的多所世界一流院校，其中6所高校在亞洲大學(xué)排名前五十以內(nèi)。但與歐美同水平名校相比，香港高校吸引世界一流生源的能力明顯處于弱勢(shì)。

另一方面，廣東雖然高校數(shù)量眾多，但世界一流院校建設(shè)乏力。廣東省普通高校數(shù)量達(dá)到141所，其中70所集中在廣州市。但在2020年QS世界大學(xué)綜合排名前五百名的院校中，僅中山大學(xué)、華南理工大學(xué)兩所高校入圍。盡管近年來(lái)深圳集中力量興辦深圳大學(xué)及南方科技大學(xué)等高等院校，但距離教育強(qiáng)市仍存距離。

問(wèn)題四，廣東、香港和澳門的異質(zhì)化學(xué)科結(jié)構(gòu)未能通力合作。一方面，港澳學(xué)科結(jié)構(gòu)單一，“實(shí)用主義”至上的高等教育培養(yǎng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)衍生出畸形就業(yè)環(huán)境，貧富差距過(guò)大和失業(yè)率逐年遞增的窘境使得香港試圖以科技創(chuàng)新尋找經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新優(yōu)勢(shì)，但其單一學(xué)科結(jié)構(gòu)不能為科技產(chǎn)業(yè)提供所需人才。

另一方面，廣東高校經(jīng)濟(jì)學(xué)、醫(yī)學(xué)以及管理學(xué)在國(guó)際學(xué)科排名中遠(yuǎn)低于香港高校，如2020年QS世界大學(xué)學(xué)科排名前50的榜單中，香港九所院校中76個(gè)學(xué)科榜上有名，而廣東高校只有華南農(nóng)業(yè)大學(xué)的農(nóng)學(xué)與林學(xué)專業(yè)上榜。

目前兩地優(yōu)質(zhì)學(xué)科資源并未形成互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，尤其是近年來(lái)港粵合作辦學(xué)以及港澳赴內(nèi)地辦學(xué)等合作模式，其學(xué)科設(shè)置缺乏系統(tǒng)性和特色化，不僅未能將本校優(yōu)質(zhì)學(xué)科和優(yōu)秀師資合理移植復(fù)制，反而還存在過(guò)度追求技術(shù)前沿、盲目開(kāi)設(shè)科學(xué)理論課程的現(xiàn)象。

問(wèn)題五，港澳高?？蒲谢A(chǔ)與廣東成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)尚未形成合力。香港多所全球頂尖大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)，以極具競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬和科研環(huán)境留住一流科研工作者，但因其自身市場(chǎng)較小、金融產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以及缺乏工業(yè)基礎(chǔ)支持，盡管科研實(shí)力雄厚但科研成果轉(zhuǎn)化存在缺陷。而廣東極具規(guī)模的市場(chǎng)需求、相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈以及科技創(chuàng)新園區(qū)的興建，使其具有科技成果轉(zhuǎn)化能力。然而兩者的科技合作一直只是處于倡議階段。

問(wèn)題六，廣東與港澳之間存在人才流動(dòng)的需求但彼此往來(lái)意愿不佳。一方面，香港和澳門在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要大量科技型人才，“科技人才入境計(jì)劃”和“輸入內(nèi)地人才計(jì)劃”為香港引來(lái)超過(guò)5萬(wàn)的科技人才，但僅3%從事信息科技業(yè)。原因在于香港缺乏大型科創(chuàng)企業(yè)，人才赴港無(wú)用武之地。

另一方面，廣東對(duì)金融行業(yè)人才需求在逐年遞增。早在2014年廣州市在全國(guó)率先推出高層次金融人才支持項(xiàng)目，截至2019年共評(píng)出人才1361人，高層次金融人才缺口依然存在。但由于廣州金融人才平均薪酬遠(yuǎn)低于香港本地，可能會(huì)導(dǎo)致金融行業(yè)人才赴粵意愿不強(qiáng)。 

二、歐盟的經(jīng)驗(yàn)與啟示

對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作需要國(guó)家層面在制度建設(shè)方面為其掃清障礙，也需要地方在合作項(xiàng)目推進(jìn)中加以協(xié)調(diào)。而歐盟多個(gè)主權(quán)國(guó)家間的高等教育合作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)解決灣區(qū)高等教育合作的問(wèn)題具有一定借鑒意義。

國(guó)家層面：第一，超區(qū)域教育行政機(jī)構(gòu)：負(fù)責(zé)灣區(qū)高等教育合作的組織協(xié)調(diào)。歐盟高等教育合作項(xiàng)目的開(kāi)展流程是：“歐洲委員會(huì)提案—?dú)W洲議會(huì)及部長(zhǎng)理事會(huì)決議—?dú)W洲委員會(huì)宣布并推進(jìn)其合作項(xiàng)目”。這三大機(jī)構(gòu)都代表了公民利益、成員國(guó)利益以及歐盟本身利益，在提案的協(xié)商談判中往往能兼顧到各方利益，便于合作項(xiàng)目的順利推進(jìn)。另外，高等教育項(xiàng)目中的經(jīng)費(fèi)撥款權(quán)力也集中在歐盟委員會(huì)，為項(xiàng)目推進(jìn)解決資金困境。

因此建議由國(guó)家授權(quán)成立對(duì)中央負(fù)責(zé)的“高等教育”聯(lián)合行政機(jī)構(gòu)，即“粵港澳大灣區(qū)高等教育委員會(huì)”。委員會(huì)成員可對(duì)灣區(qū)高等教育合作方向、方案進(jìn)行提議，由委員會(huì)成員對(duì)可行性進(jìn)行評(píng)估，再?zèng)Q定是否向中央遞交提案，而該提案則由中央教育部及科技部決議，一旦提案獲批則由委員會(huì)成員聯(lián)合三地政府全力執(zhí)行，加快三地高等教育合作進(jìn)程。而項(xiàng)目執(zhí)行中的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題建議由中央及三地政府平均分擔(dān)。

第二，粵港澳大灣區(qū)教育基金：用于“粵港澳高等教育區(qū)”的籌劃與建設(shè)。歐盟資金來(lái)源主要是關(guān)稅、農(nóng)業(yè)稅、增值稅以及成員國(guó)GDP上繳，每個(gè)成員國(guó)每年要上繳本國(guó)GDP的1%作為歐盟預(yù)算經(jīng)費(fèi)，用于推行民生、經(jīng)濟(jì)及教育計(jì)劃，歐洲議會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)對(duì)計(jì)劃預(yù)算進(jìn)行審批，由歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)財(cái)政撥款問(wèn)題。

因此建議設(shè)立粵港澳大灣區(qū)教育基金池，確定年度預(yù)算總額，按比例由中央政府（50%）、廣東省政府（20%）、香港特區(qū)政府（15%）以及澳門特區(qū)政府（15%）出資籌措。由粵港澳大灣區(qū)高等教育委員會(huì)對(duì)跨地高等教育合作項(xiàng)目進(jìn)行審核驗(yàn)證，并負(fù)責(zé)后續(xù)經(jīng)費(fèi)撥付問(wèn)題。

港珠澳大橋一隅（圖源：網(wǎng)絡(luò)）

地方層面：第一，“粵港澳高等教育區(qū)”：灣區(qū)內(nèi)部高校間的學(xué)生學(xué)歷互認(rèn)，在滿足考核條件的情況下三地學(xué)生就讀選擇自由、畢業(yè)生就業(yè)自由以及教員流動(dòng)自由。1999年6月歐盟成員國(guó)共同簽署《博洛尼亞宣言》，并達(dá)成2010年建立歐洲高等教育區(qū)的一致目標(biāo)。

在歐洲高等教育區(qū)建設(shè)過(guò)程中，一是統(tǒng)一歐洲高校學(xué)位資格框架，實(shí)現(xiàn)學(xué)士三年、碩士五年以及博士八年的三級(jí)學(xué)位結(jié)構(gòu)改革；二是構(gòu)建歐洲高等教育質(zhì)量保障體系，統(tǒng)一指標(biāo)考核平衡成員國(guó)間高校建設(shè)水平；三是采納歐洲學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換系統(tǒng)和文憑補(bǔ)充說(shuō)明，便于區(qū)域內(nèi)的畢業(yè)生能夠跨國(guó)就業(yè)。

因此建議在設(shè)立粵港澳大灣區(qū)高等教育委員會(huì)的基礎(chǔ)上，三地以構(gòu)建“粵港澳高等教育區(qū)”為建設(shè)目標(biāo)。首先，協(xié)商訂立三地高校的學(xué)分積累與轉(zhuǎn)化系統(tǒng)和文憑補(bǔ)充說(shuō)明，便于不同高校間學(xué)生跨校修讀課程和畢業(yè)后的跨地就業(yè)；其次，統(tǒng)一三地建設(shè)世界一流高校的質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)，由粵港澳大灣區(qū)高等教育委員會(huì)以年為單位對(duì)三地高校進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，就其突出問(wèn)題進(jìn)行整改，以提高灣區(qū)高等教育整體質(zhì)量；再次，統(tǒng)一三地教員聘用資格，甚至可以特制三地教員的教師資格證替代其簽證和就業(yè)證，實(shí)現(xiàn)三地高校教員跨地就業(yè)、流動(dòng)不受限制。

第二，“粵港澳重點(diǎn)學(xué)科計(jì)劃”：三地高校中至少三所大學(xué)間聯(lián)合開(kāi)設(shè)高品質(zhì)碩士/博士課程。2004年9月歐盟發(fā)起“伊拉斯謨世界計(jì)劃”，由歐盟至少三個(gè)國(guó)家三所大學(xué)共同開(kāi)設(shè)高品質(zhì)碩士課程，學(xué)生赴歐洲攻讀該碩士課程1—2年，并在兩個(gè)不同的歐洲國(guó)家中至少兩所大學(xué)就讀，畢業(yè)時(shí)授予雙學(xué)位、多學(xué)位或聯(lián)合學(xué)位文憑。該計(jì)劃共提供103門碩士課程，覆蓋工程技術(shù)、自然科學(xué)、生命科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、商學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)及法學(xué)。歐盟初期為該計(jì)劃的實(shí)施提供兩億歐元作為獎(jiǎng)學(xué)金，鼓勵(lì)碩士積極申請(qǐng)就讀。

建議粵港澳三地政府作為主要計(jì)劃責(zé)任人，聯(lián)合三地高校、企業(yè)共同負(fù)責(zé)籌措就讀學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金。同時(shí)地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)灣區(qū)內(nèi)三地不同高校的核心優(yōu)質(zhì)學(xué)科強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，共同開(kāi)設(shè)高品質(zhì)碩士/博士等研究型課程（尤其人文社科領(lǐng)域）；或者是一所高校提供基礎(chǔ)知識(shí)學(xué)習(xí)、一所高校提供實(shí)驗(yàn)研究平臺(tái)和一所企業(yè)提供實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，并最終由兩所高校共同授予學(xué)位文憑（尤其科技工程領(lǐng)域）；或者兩所高校聯(lián)合開(kāi)辦碩士暑期跨學(xué)科課程學(xué)習(xí)等。

第三，“粵港澳合作研發(fā)策略”：成立灣區(qū)科技研究委員會(huì)進(jìn)行跨境統(tǒng)籌創(chuàng)新研發(fā)活動(dòng)。2014年歐盟在“研發(fā)框架計(jì)劃”的基礎(chǔ)上，提出“地平線2020”科技發(fā)展戰(zhàn)略。計(jì)劃周期從2014到2020年共7年，預(yù)算總額約為770.28億歐元。其中“卓越科研”戰(zhàn)略聚焦于優(yōu)秀科研人員領(lǐng)銜的前沿研究、未來(lái)和新興技術(shù)的創(chuàng)新領(lǐng)域、科研人員培訓(xùn)及職業(yè)生涯發(fā)展，以及建造世界一流基礎(chǔ)設(shè)施研究這四個(gè)部分。

具體舉措為：鼓勵(lì)研究人員跨國(guó)別、跨部門、跨學(xué)科更加自由地提出創(chuàng)新性技術(shù)解決方案，以流動(dòng)促進(jìn)人才重組；向處于早期職業(yè)生涯的博士畢業(yè)生、青年頂級(jí)研究人員和領(lǐng)域頂尖專家分類資助研究項(xiàng)目；設(shè)定聯(lián)合研究項(xiàng)目由高校、研究機(jī)構(gòu)和大中型企業(yè)共同完成。

因此建議嘗試在“港深創(chuàng)新及科技園”成立灣區(qū)科技研究委員會(huì)，管理并負(fù)責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、伙伴實(shí)驗(yàn)室以及高校內(nèi)的科技研發(fā)單位，聚焦國(guó)際前沿科技研究領(lǐng)域以及灣區(qū)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以年為周期發(fā)布研究項(xiàng)目及資助領(lǐng)域，由灣區(qū)內(nèi)的高校、研究機(jī)構(gòu)以及企業(yè)聯(lián)合申請(qǐng)。項(xiàng)目完成共包含三個(gè)階段：研究主題申請(qǐng)—研究基本成果展現(xiàn)—研究項(xiàng)目的概念驗(yàn)證。研究者在提交已結(jié)題項(xiàng)目后應(yīng)進(jìn)入概念驗(yàn)證階段，由委員會(huì)協(xié)助項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與大中型企業(yè)聯(lián)合進(jìn)行成果驗(yàn)證和產(chǎn)品落地嘗試。

第四，“緊缺型高層次人才引進(jìn)計(jì)劃”：明確區(qū)域人才需求，建立有競(jìng)爭(zhēng)力的引才留才標(biāo)準(zhǔn)。歐盟自《單一歐洲法案》頒布以來(lái)，以多項(xiàng)立法手段打破人員跨境流動(dòng)障礙以及構(gòu)建開(kāi)放性勞動(dòng)市場(chǎng)。而當(dāng)前西歐國(guó)家占據(jù)高端市場(chǎng)，中東歐國(guó)家主動(dòng)承接中低端產(chǎn)品生產(chǎn)，因此在人員自由流動(dòng)的背景下出現(xiàn)高端人才流向西歐國(guó)家和中低端勞動(dòng)人口向中東歐國(guó)家轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，一定程度上滿足雙方不同人才需求。

因此建議香港、澳門和廣東三地政府明確各地人才所需，對(duì)于尖端科技人才和高級(jí)金融人才等“緊缺性人才”開(kāi)通“人才跨境綠色通道”，進(jìn)一步簡(jiǎn)化人才入境手續(xù)。對(duì)于緊缺性人才的引進(jìn)，應(yīng)在薪酬及福利設(shè)定方面高于其所在地的基本薪酬福利，增加地區(qū)對(duì)高端人才的吸引力。此外也要為引入人才搭建工作平臺(tái)，如香港在引進(jìn)高科技人才的過(guò)程中，應(yīng)為技術(shù)性人才搭建科技研發(fā)平臺(tái)，或引入大中型科技企業(yè)落戶香港，為留住人才提供平臺(tái)空間。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“IPP評(píng)論”，作者張若梅，華南理工大學(xué)公共政策研究院研究助理；李海濱，華南理工大學(xué)公共政策研究院研究員。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。