圖源：圖蟲創(chuàng)意

*來源：中國教育學刊（ID：zgjyxk），作者：毛婧、祁占勇、答喆

隨著我國教育體制機制改革的不斷深入，市場參與教育活動儼然成為發(fā)展教育的重要方式，國家對教育培訓市場進一步加大了放開力度，教育培訓機構出現(xiàn)了井噴式發(fā)展。但與此同時，教育培訓機構違規(guī)辦學、非法辦學問題已成為國家及社會各界關注的焦點。雖然2018年印發(fā)的《國務院辦公廳關于規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》提出依法規(guī)范、分類管理、綜合施策、協(xié)同治理原則，促進校外培訓機構規(guī)范有序發(fā)展，同時，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》也明確了教育培訓機構的營利性，實施“分類登記、分類管理”，為我國教育培訓機構的治理指明了方向。但從整體上來講，教育培訓機構的發(fā)展還缺乏明確的法律規(guī)制，致使實踐中教育培訓機構參差不齊、無序發(fā)展現(xiàn)象比比皆是， 給教育培訓市場的健康發(fā)展造成了很大的傷害，這就亟需明確的法律規(guī)范。

一、教育培訓機構的法律屬性

從法理基礎來講，教育培訓機構享有的權利屬于社會教育權，其存在具有一定的法理基礎，教育培訓機構在民法中是“特殊企業(yè)法人”，其公益屬性是不同于一般企業(yè)法人最顯著的特征；在行政法中是“行政相對人”，與政府構成行政法律關系。歸屬于社會教育權范疇的教育培訓機構，相對于國家教育權而言，具有獨特的法律屬性。

（一）教育培訓機構的權利主體是非政府機構其他利益群體的組織或個人

《中華人民共和國教育法》規(guī)定了國家、企事業(yè)單位組織、社會團體、其他社會組織及公民個人有權舉辦學校及其他教育機構，即從權利主體的不同可以將舉辦主體分為國家和社會力量兩大類，教育培訓機構屬于社會力量辦學，在我國《民辦教育促進法》第2條中明確賦予了社會組織或個人以社會教育權。教育培訓機構的權利主體為非政府機構的利益群體組織或個人，其教育經(jīng)費來源主要依靠社會組織以及個人投資捐資、集資、貸款等，而不是靠國家的財政教育投入。從其舉辦者的身份來看，大多是依法成立的法人組織。因此，它最顯著的特征是具有營利性。

（二）教育培訓機構依循法不禁止即自由的原則

法不禁止即自由來源于西方法學，是私法自治的根本原則。1789年法國《人權宣言》規(guī)定：“凡未經(jīng)法律禁止的行為不得受到妨礙?！痹?791年《法蘭西共和國憲法》中明確規(guī)定了凡未經(jīng)法律禁止的，都不得加以取締。隨后這一原則被很多國家寫進成文法律中，使其變成了一項從效力范圍延伸到整個法律領域的憲法原則。在法治社會，對公民實行“法無禁止即自由”原則，是指只要公民不違反法律的強行性規(guī)范，國家行政機關就不能以任何名義干涉公民的行為，從而公民也不必為此承擔法律責任。依據(jù)“法不禁止即自由”原則，凡是法律不禁止的，都是許可的，與國家教育權不同，教育培訓機構所行使的社會教育權的自主和自由范圍更大一些，但前提是不能出現(xiàn)有損社會道德以及風氣的行為。

（三）教育培訓機構要遵守實體法的規(guī)定

社會教育權受實體法規(guī)限，只有在實體法范圍內活動才具有合法性。教育培訓機構是具有民事能力的社會組織，其設立程序、財產(chǎn)數(shù)額、機構設置等均由法律所明定，只能在法律規(guī)定的范圍內活動。必須嚴格遵守《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國公司法》等實體法規(guī)定，其運行才具有合法性。我國《民辦教育促進法》第61條規(guī)定了民辦學校不得違反教育法、教師法的規(guī)定，否則將給予相應處罰；《中華人民共和國公司法》第十二章明確規(guī)定了違反該法應承擔的法律責任，包括虛假登記、抽逃出資、違法經(jīng)營等行為，依法承擔吊銷營業(yè)執(zhí)照或民事賠償?shù)确韶熑巍＝逃嘤枡C構在運營過程中，必須嚴格依法辦學，不得做出損害受教育者合法權益的違法行為。

（四）教育培訓機構依賴于契約性法律或習慣法

社會教育權作為一種教育權利，是依賴于契約性法律或習慣法存在及運作的，所有社會教育權的權利主體（包括社會團體、個人）都具有法律上的平等地位。與國家教育權的法定權不同，社會教育權是人們在經(jīng)歷長期社會生活過程中所形成的、是從先前社會承傳下來的，或人們約定俗成、存在于人們意識和社會慣常中的，表現(xiàn)為群體性、重復性自由行動的一種權利。依照現(xiàn)行的法律制度，社會辦學主體與受教育者的監(jiān)護人之間基本是一種民事契約關系，可視為監(jiān)護人將家庭教育權委托給教育培訓機構，校方實際上是在代理監(jiān)護人行使教育權。如果監(jiān)護人認為校方未能很好地履行相應的教育責任，監(jiān)護人可以依據(jù)習慣契約收回對校方的委托權。同樣，校方也可以拒絕接受特定的人員入學，并依據(jù)特定的規(guī)定對學生進行個性化的管理，同時接受國家和社會其他成員的監(jiān)督，以保證公益性的實現(xiàn)。

（五）教育培訓機構要堅守教育的公共性原則

我國《教育法》明確規(guī)定了教育活動必須符合國家和社會的公共利益，教育培訓機構所具有的法律特點就是確立其教育的公共性原則。教育的公共原則表明，教育是非營利事業(yè)，學校是公益性組織。教育培訓機構的發(fā)展應堅守教育公共性原則，這種公共利益是指中華人民共和國的國家利益和中華人民共和國全體成員的利益。2017年教育部發(fā)布的《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》第3條明確規(guī)定了營利性民辦學校應堅持教育的公益性。不論是營利性或是非營利的培訓機構，他們可能在組織、管理、經(jīng)費來源等各有不同，但體現(xiàn)在公共性方面，都是一致的。從法人屬性來看，教育培訓機構主要以營利為目的，具有營利性；從服務產(chǎn)品屬性來看，教育培訓機構在實施教育權時，具有公益性，為公共利益服務。二者相互共生，并不必然發(fā)生沖突。中國教育的公益性之所以會與“不以營利為目的”畫上等號，而且發(fā)展成為一個問題，并不是由于它的公益性質所決定的，而是法律的規(guī)定使二者有了等同性。

二、教育培訓機構的法治缺失

近年來，我國教育培訓機構種類繁多，在滿足學生和家長對教育多元化需求的同時，也呈現(xiàn)出營利性教育立法缺失、政府部門監(jiān)管缺位、教育行政執(zhí)法困難以及守法意識淡薄等諸多失范現(xiàn)象，擾亂了行業(yè)發(fā)展秩序。

（一）營利性教育立法缺失

法律必須具有時效性和可操作性，才能體現(xiàn)其法律效力。當前我國規(guī)范教育培訓機構的法律法規(guī)僅有《教育法》和《民辦教育促進法》以及相關政策條例，缺乏專門針對校外培訓行業(yè)的法律法規(guī)。盡管《教育法》認可民辦教育的合法地位，《民辦教育促進法》為規(guī)范非學歷類文化教育服務的培訓機構也提供了基本法律規(guī)范。但教育培訓機構與普通民辦教育的本質不同，教育類法律并不能完全解決教育培訓市場出現(xiàn)的問題。在《民辦教育促進法》中也沒有明確針對培訓機構法律問題作出規(guī)定，導致其法律身份模糊，對于針對教育培訓機構的管理條款也比較少，程序不夠細化，且較為寬松。另外，基于教育培訓市場產(chǎn)品服務的特殊性，《公司法》《中華人民共和國統(tǒng)計法》等其他經(jīng)濟類法律也不能滿足教育產(chǎn)品屬性的基本要求，很多教育培訓機構依據(jù)《公司法》運行，忽視了其在教育領域的公益屬性?？傮w看來，現(xiàn)有法律政策的規(guī)范只涉及學校設立與管理層面，沒有上升到國家法律層面，使現(xiàn)實中教育執(zhí)法部門對非法辦學的教育培訓機構執(zhí)法無法可依。因此，加強營利性教育立法，出臺針對性的法律文件，是規(guī)范教育培訓市場的重中之重。

（二）政府部門對教育培訓機構監(jiān)管缺位

教育培訓機構急速擴大的市場背后，實則潛伏著混亂無序的管理現(xiàn)狀。政府對教育培訓機構進行監(jiān)管過程中出現(xiàn)了職責分工不明確、監(jiān)管范圍不完善等現(xiàn)實問題。依據(jù)《民辦教育促進法》的規(guī)定，民辦教育培訓機構兼具教育機構和商業(yè)機構的雙重屬性，因此要受雙重監(jiān)管。教育培訓機構要先取得辦學許可證，然后到工商部門登記辦理營業(yè)執(zhí)照。但由于《民辦教育促進法》中并沒有明確規(guī)定各個行政主管部門對教育機構的具體監(jiān)管職責，沒有形成明晰的監(jiān)管權責體系，使各地行政部門在執(zhí)行時出現(xiàn)無人監(jiān)管的現(xiàn)象。一旦出了事，則誰也管不著，往往不了了之。同時，對教育培訓機構的監(jiān)管也存在著范圍不完善的問題，國家對教育培訓機構的監(jiān)管范圍事項應包括機構設立的監(jiān)管、教學與師資的監(jiān)管、收費與財務的監(jiān)管以及機構變更和終止的監(jiān)管等。從設立方面來看，準入門檻較低，尤其是法人資質條件的限定，在《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》中，規(guī)定了舉辦者要提交資質證明、身份證明、個人存款證明等文件，但并沒有對法人資格標準的相關規(guī)定，包括針對舉辦者學歷背景、身體健康、文化素養(yǎng)等方面進行限定，會導致“只有數(shù)量而沒有質量”的結果。對于教育培訓機構而言，它是從事教育人的活動，對于舉辦者必須要有一定的準入門檻，以剔除無法滿足門檻標準的供給者，在一定程度上保障供給的質量。從教學與師資方面來看，培訓機構之間師資質量嚴重不均衡，表現(xiàn)在教師隊伍專業(yè)知識、能力水平、教學素養(yǎng)等方面的差異。從收費與財務方面來看，教育培訓機構的亂收費、預支收費等不法行為依然存在。從變更與終止方面來看，我國教育培訓機構的退出機制還不夠完善。

（三）教育培訓機構的行政執(zhí)法困難

教育行政執(zhí)法是教育行政部門根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定而履行的教育管理職權。當前教育行政部門在依法防范教育培訓機構糾紛案中存在的執(zhí)法困難主要體現(xiàn)在以下方面。一是執(zhí)法力量不足。教育培訓機構由教育局、工商局、人社局等多部門分別管理，但按照現(xiàn)行政策規(guī)定，教育部門負責辦學許可證審批，承擔了大部分的治理工作。教育部門雖然有執(zhí)法權，但沒有執(zhí)法隊伍，對無證無照培訓機構，既不能扣押，也不能查封，執(zhí)法威懾力不足。同時，大多數(shù)的教育行政人員不具備相關法律知識，會出現(xiàn)執(zhí)法不當、程序缺失等問題。此外，專門教育執(zhí)法機構的缺失也是執(zhí)法力量不足的主要表現(xiàn)。以廣州市為例，廣州的一個區(qū)有幾百家教育培訓機構，但負責管理的卻只有兩三個人，為其執(zhí)法增加了困難，要切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，就必須要加強執(zhí)法隊伍建設。二是執(zhí)法手段單一。教育部門執(zhí)法缺乏專業(yè)執(zhí)法隊伍，一旦出現(xiàn)非法辦學的教育培訓機構，很難及時發(fā)現(xiàn)，加之各部門間缺乏合作，各自為政，執(zhí)法手段單一，極大地影響了教育行政部門的執(zhí)法力度。如果各部門缺少配合，就會出現(xiàn)以下情況：沒有公安部門參與，教育執(zhí)法難以開展；沒有衛(wèi)生部門參與，就無法對教育培訓機構環(huán)境衛(wèi)生、食品安全等情況進行準確判定；沒有工商部門支持，無法掌握市場上教育培訓機構登記的精準數(shù)據(jù)，實現(xiàn)有效監(jiān)管。要提高執(zhí)法效率，各部門必須緊密配合，實現(xiàn)有效聯(lián)合執(zhí)法。

（四）教育培訓機構法律意識淡薄

守法是實現(xiàn)法治的前提，依法治國不僅要有法可依，而是要做到人人守法。只有全民守法才能真正將依法治國落到實處。目前，由于我國教育培訓機構的經(jīng)營者缺乏守法意識，不遵守教育培訓市場的運行規(guī)律，在經(jīng)濟利益的驅使下，出現(xiàn)了很多一味追求營利而忽視教育質量的培訓機構。如2018年西安市教育局對教育培訓機構進行了專項整治，停辦了734家培訓機構。之后有記者收集發(fā)現(xiàn)，有些培訓機構不管不顧，甚至改頭換面，繼續(xù)經(jīng)營，嚴重擾亂了教育培訓市場的正常秩序。由于教育培訓機構守法意識淡薄，導致了教育市場出現(xiàn)了大量跑路、虛假宣傳等違法辦學的教育機構，侵害了學員的合法權益，引發(fā)一系列教育法律糾紛案件。不可否認的是，在當前消費者投訴案中，教育消費投訴已經(jīng)占據(jù)了很大比例，應當引起公眾和國家足夠的重視。

三、教育培訓機構的法律規(guī)制

規(guī)制是以維護市場秩序為目的，教育培訓機構的治理是在其“合法化”的前提下，運用法律手段對其進行的完善和規(guī)范。對教育培訓機構的法律規(guī)制，其核心是遵循社會教育權發(fā)展理論，堅守教育公益性原則，并本著扶持與規(guī)范并舉的原則，從立法、監(jiān)管、執(zhí)法、守法等方面不斷完善法律體系，著力解決教育培訓機構在市場競爭中出現(xiàn)的失范現(xiàn)象，為整個教育培訓行業(yè)的發(fā)展提供法律保障。

（一）制定“社會教育法”等營利性教育機構的專門法律

加強教育立法，實施教育的法制化運行，是現(xiàn)代教育發(fā)展的要求。而營利性教育立法對加快推進和完善我國教育培訓機構的法制建設具有重要意義。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出要規(guī)范各種社會補習機構，2016年《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》專門針對教育培訓機構的監(jiān)管進行了規(guī)定，2018年發(fā)布的《國務院辦公廳關于規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》則強調要進一步強化校外培訓機構整治工作。但從總體上來看，這些文件范圍都比較籠統(tǒng)和過于原則，不能滿足當下教育培訓機構綜合治理的現(xiàn)實需要。為此，可以將國家現(xiàn)有政策中關于教育培訓機構工作章程、設立審批、組織機構等加以匯總、修改和充實，制定“社會教育法”，推進教育培訓機構規(guī)范化發(fā)展。以韓國為例，2016年韓國制定了《輔導法》來專門規(guī)制教育培訓機構的做法值得借鑒，該法對教育培訓機構的設立、教學活動、師資管理等方面進行了全面的立法規(guī)制，構建了完善的立法體系。通過立法明確了教育培訓機構經(jīng)營者的義務、強化監(jiān)督機制、建立嚴密法律責任體系等。我國教育培訓機構的法律規(guī)制可參考韓國經(jīng)驗，通過制定“社會教育法”等專門法律，促進教育培訓機構的合法化運行，其主要內容應包含立法宗旨、監(jiān)管對象、經(jīng)營者的權利與義務、監(jiān)管內容、政府管理職責、法律責任等。

（二）完善權責利統(tǒng)一的教育培訓機構的監(jiān)管體系

法律的存在是為了規(guī)范社會公眾的行為，它規(guī)定了公民應享有的權利和義務，而國家機關的工作則是依據(jù)法律法規(guī)，依法對社會行為進行規(guī)范和監(jiān)督。政府需要完善的監(jiān)管體系確保教育培訓機構的規(guī)范發(fā)展。首先，要明確政府監(jiān)管責任，各地區(qū)要切合自身現(xiàn)實情況，明確監(jiān)管部門及相關部門的職責分工，分清責任，出了問題歸誰來管，如何管，使教育培訓機構的治理做到有據(jù)可依。對于教育行政部門而言，應當側重于對業(yè)務內容的監(jiān)管，配合其他部門做好未取得辦學許可證等非法行為的查處及執(zhí)法工作。工商行政部門要做好教育培訓機構的登記管理等工作，對于未取得營業(yè)執(zhí)照的，未經(jīng)教育部門許可的超范圍經(jīng)營的公司進行嚴厲查處，加強法人注冊登記、招生宣傳等事項的監(jiān)督。衛(wèi)生、公安等部門要各司其職，做好對教育培訓機構衛(wèi)生及安全等領域的日常監(jiān)督工作。其次，要完善政府監(jiān)管范圍，在設立條件方面，要提高準入條件，尤其是對經(jīng)營者辦學資格條件的提高；嚴格審查辦學資質，對教育培訓機構辦學條件、收費標準等方面進行具體詳細的規(guī)范，沒有達到標準不予辦理；在教學與師資監(jiān)管方面，要加強對教育培訓機構辦學宗旨、授課內容、教學質量等方面政策法律的規(guī)定，防止條件較差的培訓機構進行非法辦學，降低教育培訓市場的教育質量；在收費與財務監(jiān)管方面，應建立教育培訓機構資金監(jiān)管服務平臺，規(guī)范教育培訓機構收退費程序，嚴格落實預付式消費的有效監(jiān)管；在機構變更和終止監(jiān)督方面，要完善終止清算的程序，加強破產(chǎn)退出的法律規(guī)制，完善退出條件、退出方式、退出程序、監(jiān)管及懲治機制等，切實保護受教育者的合法權益。

（三）加強教育行政部門對教育培訓機構的綜合執(zhí)法力度

教育行政部門是教育行政執(zhí)法的主體，加強教育行政執(zhí)法工作是當前教育系統(tǒng)落實全面依法治國、推進依法治教的重要舉措。首先，要設立專門執(zhí)法部門，2014年發(fā)布的《教育部辦公廳關于開展教育行政執(zhí)法體制改革試點工作的通知》要求“整合調整行政執(zhí)法力量，設立專門執(zhí)法機構或者隊伍，充實基層執(zhí)法力量”。其中，上海、青島、深圳等城市成為改革試點。這些先行地區(qū)探索設立專門業(yè)務科室和直屬事業(yè)單位等機構。如上海市成立了教育行政執(zhí)法事務中心，浙江義烏市成立了義烏市教育監(jiān)察大隊等，這些做法對我國設立教育行政執(zhí)法機構具有重要的借鑒意義。同時，要提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，教育部門的行政人員作為實施法律法規(guī)的執(zhí)行者，代表的是國家。作為行政執(zhí)法人員必須要有較高的法律素養(yǎng)，以身作則，在執(zhí)法過程中要有規(guī)范性，依據(jù)法律要求嚴格執(zhí)行。提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，需定期進行法律培訓，了解學習法律知識，不斷增強教育行政執(zhí)法力度。其次，要嚴格教育執(zhí)法程序，教育執(zhí)法要做到公平公正，最重要的就是嚴格按照法律程序來加強執(zhí)法力度。通常來講，教育行政執(zhí)法程序應包括：學員提出申請，教育行政部門依法受理；對于受理案件要查明事實，并進行分析判斷，確定案件是否屬實；確認屬實后，依據(jù)國家相關法律法規(guī)文件，審查案件的法律適用，并作出解釋。隨后要將案件事實及過程向教育培訓機構當事人及社會公開，并進行聽證，在充分聽取當事人說明后，作出規(guī)定，制作法律文書，送達當事人。最后，由教育行政部門按照文書規(guī)定來進行教育執(zhí)法。這些程序是教育執(zhí)法過程中必不可少的。同時，教育行政部門要依據(jù)憲法和法律對行政機關職權的規(guī)定，依法行使行政命令、行政處罰、行政強制、行政許可及行政獎勵等措施，以保障法律法規(guī)在現(xiàn)實中落到實處。最后，要創(chuàng)新執(zhí)法手段，為了規(guī)避教育行政部門單獨執(zhí)法的局限性，各部門應加大聯(lián)合執(zhí)法力度，明確相關部門的職能分工，相互配合與協(xié)調，由教育、市場監(jiān)督、公安、消防等部門劃出重點區(qū)域，聚集執(zhí)法力量，建立聯(lián)合執(zhí)法機制。此外，也應對政府工作人員的工作進行監(jiān)督和責任追究，提高政府工作人員的服務意識和工作熱情。

（四）提高教育培訓機構中不同法律關系主體的守法意識

防止教育培訓機構法律糾紛案件發(fā)生的關鍵在于學法懂法用法，以期達致守法，心中有法，依法辦事。

首先，教育培訓機構要不斷提高守法意識，這是促進教育培訓市場穩(wěn)定運行的內驅力。第一，應增強法律意識，嚴格遵守《民辦教育促進法》《公司法》等法律法規(guī)的規(guī)定，按照國家法定程序設立申請學校，維護法律權威，依法誠信經(jīng)營，不能一味追求謀利而超越法律的邊界。第二，行業(yè)間要互相監(jiān)督、良性競爭，通過成立機構行業(yè)協(xié)會來增強內部自律機制，一旦發(fā)現(xiàn)有培訓機構在辦學資質、招生、教育教學等方面存在違規(guī)行為，及時向有關部門反映，共同抵制不正當競爭。第三，經(jīng)營者在與學員簽訂服務合同時，嚴格遵守合約規(guī)定，履行義務，不斷增強社會責任感。

其次，教育培訓機構的學員要增加自身維權意識。對于學員而言，要提高自身維權意識，增強維權能力。學員要學習法律知識，提高自身辨別能力，一旦權益受到侵害，能夠運用法律途徑來維護。第一，學習法律知識，不斷增強自身法律素養(yǎng)，依法履行法定義務，對待教育培訓機構要理性消費，不能盲目聽信其虛假宣傳。在選擇教育培訓機構時，要仔細審核其辦學許可及資質證明，防止教育培訓機構有意隱瞞相關事實。第二，與培訓機構簽訂合同時，要認真閱讀條款內容，包括其教學內容、師資水平、學費標準等基本情況，查看有沒有不合理甚至不合法的條款以及其他預支收費情況，防止侵權行為的發(fā)生。如發(fā)現(xiàn)有不合理的條款，可要求教育培訓機構充分解釋。第三，當其合法權益受到侵害時，可以通過法定程序使受損害的權益獲得法律救濟。法律救濟對于保障學生合法權益具有重要意義。當學員與教育培訓機構發(fā)生法律糾紛時，可以通過訴訟、申訴、調解等途徑來解決。

本文轉載自微信公眾號“中國教育學刊”，作者毛婧、祁占勇、答喆。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯(lián)系原作者。