圖源：圖蟲創(chuàng)意

*來源：北京大學(xué)教育學(xué)院（ID：pkugse），作者：陳學(xué)飛

1998年5月4日，中國國家主席江澤民在慶祝北京大學(xué)建校100周年大會(huì)上的講話中宣布：“為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，我國要有若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)?！保?］根據(jù)這次講話所確定的方針，教育部在《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中，把支持部分高等學(xué)校創(chuàng)建具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)和一流學(xué)科列為優(yōu)先的戰(zhàn)略目標(biāo)。上述決定被稱為“985工程”，即創(chuàng)辦世界一流大學(xué)工程。

“985工程”是中央政府的一項(xiàng)重大政策決定，對(duì)全國高等教育的格局和發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響。對(duì)于這項(xiàng)政策進(jìn)行研究和具體分析，有助于認(rèn)識(shí)中國重大公共政策的形成過程，也有助于提煉有一定解釋力的政策理論，并預(yù)測(cè)今后中國教育政策的走向。

一、“985工程”作為國家政策的形成過程

北京大學(xué)是由清朝政府于1898年創(chuàng)辦的我國第一所現(xiàn)代意義上的高等學(xué)府，其創(chuàng)辦和發(fā)展對(duì)于近現(xiàn)代中國高等教育事業(yè)和國家的歷史進(jìn)程產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。1998年5月4日，北京大學(xué)建校100周年。為了紀(jì)念這個(gè)重要的日子，學(xué)校很早即開始籌劃，并成立了以校長為首的校慶籌辦委員會(huì)?；I委會(huì)面臨一系列繁重的工作，如籌集經(jīng)費(fèi)、整飭校容、興建標(biāo)志性建筑（如新圖書館、百年紀(jì)念講堂、校史館等等）、籌劃紀(jì)念儀式和活動(dòng)（如世界著名大學(xué)校長論壇等）……

在所有活動(dòng)中，核心的或最重要的問題是如何確定紀(jì)念活動(dòng)的目的：是為了回顧和宣傳過去百年的輝煌還是為今后百年的發(fā)展確定方向？為此學(xué)校曾發(fā)動(dòng)師生進(jìn)行討論，同時(shí)國家教育委員會(huì)以及全國教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組、國家教育發(fā)展研究中心負(fù)責(zé)人等也曾先后來到北京大學(xué)，建議北大在國家實(shí)施科教興國戰(zhàn)略的大好時(shí)機(jī)下，參照中國科學(xué)院發(fā)起“知識(shí)創(chuàng)新工程”的經(jīng)驗(yàn)，向中央政府提出政策訴求，爭(zhēng)取得到中央政府對(duì)今后發(fā)展的更大支持。北大校方采納了這些重要建議，并與教育界的有關(guān)人士協(xié)商，討論制定相應(yīng)計(jì)劃，以期能夠影響到中央最高決策。

1998年2月24日，國家教育委員會(huì)與北京市政府聯(lián)合召開專題辦公會(huì)議，聽取北京大學(xué)校長陳佳洱等匯報(bào)關(guān)于百年校慶籌備工作，并著重研究落實(shí)校慶工作有關(guān)重要事宜。會(huì)議由國家教委主任主持，北京市政府秘書長、國家教委辦公廳、人事司、計(jì)劃建設(shè)司、財(cái)務(wù)司、外事司、高教司、學(xué)位辦、直屬高校辦公室的負(fù)責(zé)人等參加了會(huì)議。陳佳洱校長提出：

1.擬邀請(qǐng)國家主席江澤民出席5月4日慶祝大會(huì)，并作重要講話；邀請(qǐng)賈慶林（時(shí)任北京市委書記）、朱開軒（時(shí)任國家教委主任）、陳至立（時(shí)任國家教委黨組書記）等出席；邀請(qǐng)李嵐清副總理出席5月2日由北京大學(xué)主辦的“世界著名大學(xué)校長論壇”開幕式和5月4日北大圖書館新館竣工典禮并作講話；請(qǐng)教委和北京市協(xié)助落實(shí)重大活動(dòng)的安排。

2.希望能以北京市政府名義于5月4日中午在人民大會(huì)堂舉行招待會(huì)。（《教育部辦公會(huì)議紀(jì)要》1998年第2號(hào)。）

會(huì)議議定，北大盡快就邀請(qǐng)江澤民等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人出席提出方案，然后由教委和北京市聯(lián)署行文向中央辦公廳請(qǐng)示，請(qǐng)中辦審定，并將會(huì)議紀(jì)要報(bào)送主管副總理李嵐清。

會(huì)議確定的上述事項(xiàng)報(bào)告中央辦公廳后很快得到了同意的批復(fù)。國家教育委員會(huì)、北京市政府和北京大學(xué)隨即開始了各項(xiàng)籌備工作。

依照常例，國家領(lǐng)導(dǎo)人在校慶大會(huì)上的講話稿由學(xué)校方面起草。北京大學(xué)負(fù)責(zé)起草工作的小組在講話稿中明確提出“為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，我國要有若干所世界先進(jìn)水平的社會(huì)主義一流大學(xué)”。草稿報(bào)送中央審定時(shí)，國家領(lǐng)導(dǎo)人將“世界先進(jìn)水平的社會(huì)主義一流大學(xué)”改為了“世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)”。

1998年4月29日，江澤民主席在校慶前夕來到北大考察，在講話中再次強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)定不移地實(shí)施科教興國戰(zhàn)略”。［2］1998年5月2日，李嵐清副總理在北京大學(xué)舉辦的“面向21世紀(jì)的高等教育——世界著名大學(xué)校長論壇”開幕式上發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)加快發(fā)展高等教育對(duì)實(shí)施科教興國戰(zhàn)略的重要作用。［3］1998年5月4日，北京大學(xué)在人民大會(huì)堂隆重舉行慶祝建校一百周年大會(huì)，國家黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人全部出席了大會(huì)。國家主席江澤民發(fā)表了被稱為“科教興國的動(dòng)員令”的著名講話。江澤民以中央政府的名義鄭重宣布：“為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，我國要有若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)。這樣的大學(xué)，應(yīng)該是培養(yǎng)和造就高素質(zhì)的創(chuàng)造性人才的搖籃，應(yīng)該是認(rèn)識(shí)未知世界、探求客觀真理、為人類解決面臨的重大課題提供科學(xué)依據(jù)的前沿，應(yīng)該是知識(shí)創(chuàng)新、推動(dòng)科學(xué)技術(shù)成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的重要力量，應(yīng)該是民族優(yōu)秀文化與世界先進(jìn)文明成果交流借鑒的橋梁?！保?］

就在江澤民講話的當(dāng)天，教育部向全國教育系統(tǒng)發(fā)出《關(guān)于深入學(xué)習(xí)江澤民同志在慶祝北京大學(xué)建校一百周年大會(huì)上的重要講話精神的通知》。1998年5月5日，教育部召開會(huì)議，學(xué)習(xí)江澤民4月29日和5月4日的講話，研究部署學(xué)習(xí)貫徹兩次重要講話精神的意見和措施。

1998年6月25日，國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，當(dāng)時(shí)的國務(wù)院總理朱镕基任組長，副總理李嵐清任副組長。1998年10月28日，國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組召開第二次工作會(huì)議，審議并原則通過了教育部報(bào)送的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》。

1998年12月24日，教育部發(fā)布《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，決定在推行“面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃”中，重點(diǎn)支持部分高等學(xué)校創(chuàng)建具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)和一流學(xué)科?！队?jì)劃》指出：“建設(shè)世界一流大學(xué)，具有重大的戰(zhàn)略意義”；“經(jīng)過長期的建設(shè)和積累，我國少數(shù)大學(xué)在少數(shù)學(xué)科和高新技術(shù)領(lǐng)域已達(dá)到和接近國際先進(jìn)水平，擁有一批高水平的教授，尤其是本科生培養(yǎng)質(zhì)量較高，為創(chuàng)建世界一流大學(xué)創(chuàng)造了條件”；“一流大學(xué)建設(shè)要有政府的支持，資金的投入”；“要相對(duì)集中國家有限財(cái)力，調(diào)動(dòng)多方面積極性，從重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)入手，加大投入力度，對(duì)于若干所高等學(xué)校和已經(jīng)接近并有條件達(dá)到國際先進(jìn)水平的學(xué)科進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)。今后10～20年，爭(zhēng)取若干所大學(xué)和一批重點(diǎn)學(xué)科進(jìn)入世界一流水平”。1999年1月13日國務(wù)院批轉(zhuǎn)了該項(xiàng)計(jì)劃。（參見http://www.pep.com.cn/2004061/ca448198.htm. 2005。）至此，“985工程”正式啟動(dòng)。

上述“985”工程政策議程的建立是一個(gè)先“自下而上”再“自上而下”、大學(xué)與政府合作和互動(dòng)的過程。在這一過程中有以下幾個(gè)關(guān)鍵性的構(gòu)成要素：

1. 具有重大象征性意義的事件——北京大學(xué)百年校慶。

一個(gè)國家的政府，尤其是像中國這樣大國的中央政府，總是面臨著成千上萬的各種各樣的社會(huì)問題，其中能夠進(jìn)入政府議事日程的問題，即成為政策問題的只是極少數(shù)。社會(huì)問題能夠進(jìn)入政府議事日程的引發(fā)機(jī)制一般有：［5］

（1）權(quán)力精英的創(chuàng)議（即“內(nèi)部輸入”的政策議程設(shè)置）；

（2）例行的政府政黨會(huì)議和重大紀(jì)念活動(dòng)（如人代會(huì)、黨代會(huì)、國慶等）；

（3）危機(jī)或突發(fā)事件（特大災(zāi)害、重大突發(fā)事故等）；

（4）廣泛的民意（包括大規(guī)模的抗議活動(dòng)、游行示威等）；

（5）社會(huì)精英的主張和建議（如博士后制度、“863工程”、高校擴(kuò)招等）；

（6）新聞媒介的報(bào)道。

北京大學(xué)百年校慶應(yīng)當(dāng)說并不是一個(gè)全國性事件，但由于北大獨(dú)特的歷史地位，它可能會(huì)引起政府的注意，提供了一個(gè)進(jìn)入政府議事日程的機(jī)會(huì)，打開了一扇“政策之窗”（關(guān)于“政策窗”的理論，可參見：約翰·W·金登《議程、備選方案與公共政策[第2版]》，丁煌、方興譯，中國人民大學(xué)出版社2004年版）。

2. 明確的能夠引起決策者共鳴的政策訴求。

“985工程”的核心概念是“創(chuàng)建世界一流大學(xué)”。早在1986年，北京大學(xué)校長丁石孫在總結(jié)改革建設(shè)工作時(shí)即明確地提出，要把“創(chuàng)辦世界一流大學(xué)”作為學(xué)校辦學(xué)的指導(dǎo)思想。［6］1994年7月，北京大學(xué)第九次黨代會(huì)首次確定了把“創(chuàng)建一流大學(xué)”作為學(xué)校的整體建設(shè)目標(biāo)。然而，在當(dāng)代要?jiǎng)?chuàng)辦一所世界一流大學(xué)，其代價(jià)是極為昂貴的，單靠一所大學(xué)自身的努力幾乎是不可能的。而要把這一目標(biāo)變?yōu)檎恼吣繕?biāo)，就需要機(jī)會(huì)。當(dāng)然，如果有了機(jī)會(huì)而沒有清晰的政策訴求，機(jī)會(huì)也會(huì)喪失。北京大學(xué)恰好不失時(shí)宜地抓住了這次機(jī)會(huì)。在“985工程”政策的形成過程中，非常重要的環(huán)節(jié)是由北大為領(lǐng)導(dǎo)人起草講話稿，這是將政策訴求變?yōu)檎呗暶鞯年P(guān)鍵性機(jī)會(huì)之一。

3. 政策活動(dòng)分子的積極參與。

政策活動(dòng)分子包括一些政府官員、高級(jí)政策研究人員、知名學(xué)者、資深校友、學(xué)校的主要管理人員等。有的學(xué)者把這些人稱作“政策企業(yè)家”（關(guān)于“政策企業(yè)家”的表述，可參見：米切爾·黑堯《現(xiàn)代國家的政策過程[第3版]》，趙成根譯，中國青年出版社2004年版，第98頁）。這些政策活動(dòng)人員往往既了解大學(xué)，也清晰政府的政策過程。由于他們的獻(xiàn)言獻(xiàn)策，積極活動(dòng)，才使“985”的政策訴求及路徑逐漸清晰明確起來。

4. 主管政府部門的積極支持。

這是指當(dāng)時(shí)的北京市政府和國家教育委員會(huì)。北京市政府在人民大會(huì)堂為北大百年校慶舉辦盛大招待會(huì)，國家教育委員會(huì)把北大的百年校慶列入自己的工作日程，并通過教委開啟了高校的政策訴求通向國家最高決策層的渠道。紀(jì)念活動(dòng)結(jié)束后，國家教委迅即組織了大規(guī)模的政策宣傳活動(dòng)，并積極主動(dòng)、自上而下地推行這一政策。在“985工程”政策形成的過程中，國家教委（后改為教育部）始終是積極的倡導(dǎo)者、推動(dòng)者，與學(xué)校處于同一個(gè)利益共同體，與北京大學(xué)構(gòu)成了共同策劃的關(guān)系。

5. 國家領(lǐng)導(dǎo)人的出席并講話。

黨和國家的重要領(lǐng)導(dǎo)人集體參加一所大學(xué)的校慶活動(dòng)，在歷史上是極為少見的，它表明政府意見的一致和重要政策的發(fā)布?！?85講話”作為政府最高領(lǐng)導(dǎo)人的正式講話，實(shí)質(zhì)上是向全社會(huì)公布公共政策的一種形式，其運(yùn)作和內(nèi)容具有當(dāng)然的合法性，其發(fā)表過程可以看作是政策議程的建立，同時(shí)也是政策合法化的過程。 

“985工程”政策是先有宏大政策目標(biāo)的宣示，之后才有政策方案的設(shè)計(jì)（由教育部和學(xué)校操作），是一種比較典型的理想導(dǎo)向而非問題導(dǎo)向型的政策制定。價(jià)值判斷在先，政策方案在后；決策在先，具體方案設(shè)計(jì)在后；理想目標(biāo)宣示在先，部門或具體政策在后，是“985工程”政策制定過程的一個(gè)鮮明特點(diǎn)。

二、“985工程”政策形成的宏觀背景

“985工程”作為中國政府的一項(xiàng)重大政策，其形成并不是一件孤立的、偶然的事件，它與整個(gè)國家的宏觀政策目標(biāo)相一致，是國家政策系統(tǒng)中的一項(xiàng)子政策。

1. “985工程”是國家政策系統(tǒng)的一個(gè)組成部分。

改革開放以來，中國政府制定了一系列政策，形成一個(gè)宏大的政策群或政策系統(tǒng)。這個(gè)政策群由國家元政策、國家基本政策、部門政策和具體政策構(gòu)成。

國家元政策是指用以指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的一套理念和方法，如國家憲法、國家行政許可法等。國家基本政策是指用以指導(dǎo)部門政策的國家主導(dǎo)性政策，如改革開放、科教興國、人才強(qiáng)國、可持續(xù)發(fā)展、一國兩制。部門政策（也稱“方面政策”），如產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、科技政策、教育政策、外交政策。具體政策，如教育部門政策中的高等學(xué)校人事政策、招生政策、科研政策，等等。

“985”工程之所以能夠成為國家政策，最重要的決定因素是它與國家元政策的目標(biāo)緊密相關(guān)，即“為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，要有若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)”。為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，1995年5月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》，提出要“堅(jiān)定不移地實(shí)施科教興國的戰(zhàn)略”；“堅(jiān)持教育為本，把科技和教育擺在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要位置”；“切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)性研究的支持和投入”；“充分發(fā)揮高等教育及其他各類教育在培養(yǎng)科技人才方面的主渠道作用”。［7］1998年2月4日，中央政府批準(zhǔn)中國科學(xué)院開展“知識(shí)創(chuàng)新工程”試點(diǎn)的申請(qǐng)。1998年底，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于核定中國科學(xué)院知識(shí)創(chuàng)新工程試點(diǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的通知》，批準(zhǔn)1998~2000年中央財(cái)政專項(xiàng)安排中科院知識(shí)創(chuàng)新工程試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)、標(biāo)本館建設(shè)經(jīng)費(fèi)和隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)費(fèi)共計(jì)48.02億元，以支持中國科學(xué)院開展“知識(shí)創(chuàng)新工程”試點(diǎn)工作（目前已開始第三期工程建設(shè)）。（參見中國科學(xué)院網(wǎng)站，http://www.ibp.ac.cn/c/sitesscitech/htdocs.）與“211工程”相比，“知識(shí)創(chuàng)新工程”的資助對(duì)象更集中，建設(shè)目標(biāo)更高，撥款數(shù)額相對(duì)也更大，這對(duì)“985工程”政策的謀劃和出臺(tái)產(chǎn)生了直接的刺激、仿效和推動(dòng)作用。

2. “985工程”政策是國家重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科政策的延續(xù)。

中國政府在高等教育發(fā)展過程中，一直堅(jiān)持“沒有重點(diǎn)就沒有政策”的方針，建國不久就開始試辦重點(diǎn)大學(xué)。1954年以來重點(diǎn)高校數(shù)量的變化如下所示。

在上述重點(diǎn)高校的建設(shè)項(xiàng)目中，“211工程”政策影響特別重大。1995年11月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由中央政府撥出專項(xiàng)資金實(shí)施“211工程”建設(shè)。同年，“211工程”作為教育領(lǐng)域唯一國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，被列入國家“九五”計(jì)劃開始實(shí)施?！熬盼濉逼陂g“211工程”建設(shè)規(guī)劃的任務(wù)包括：重點(diǎn)建設(shè)北大、清華兩所高校，使其接近和達(dá)到國際先進(jìn)水平；著重提高和改善25所國內(nèi)重點(diǎn)示范高校；加強(qiáng)300余個(gè)重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)建設(shè)?！笆濉逼陂g的目標(biāo)和任務(wù)是：繼續(xù)進(jìn)行重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，力爭(zhēng)使其中部分學(xué)科接近或達(dá)到世界先進(jìn)水平，建成我國高等教育布局和結(jié)構(gòu)比較合理的重點(diǎn)學(xué)科體系。到1999年6月為止，教育部先后批準(zhǔn)了101所高校開展預(yù)審工作，共批復(fù)99所學(xué)校（到2000年）立項(xiàng)?！?11工程”的實(shí)施，為后來“985工程”政策的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。

“985工程”與“211”工程的主要區(qū)別在于：

（1）建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)有差別?！?85工程”的目標(biāo)主要是建設(shè)世界一流大學(xué)和學(xué)科。一期工程側(cè)重學(xué)校的整體建設(shè)和重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，二期工程的任務(wù)是“鞏固一期建設(shè)成果，為創(chuàng)建世界一流大學(xué)和一批國際知名的高水平研究型大學(xué)進(jìn)一步奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，使一批學(xué)科達(dá)到或接近國際一流學(xué)科水平”（參見教育部、財(cái)政部文件教重［2004］1號(hào)）?！?11工程”的一期則重在重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、公共服務(wù)體系建設(shè)（如中國教育和科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)、圖書文獻(xiàn)保障體系）和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“爭(zhēng)取有若干所高等學(xué)校在21世紀(jì)初接近或達(dá)到國際一流大學(xué)的學(xué)術(shù)水平”［8］；二期“繼續(xù)重點(diǎn)建設(shè)‘211工程’院校，使其中大多數(shù)學(xué)校整體教學(xué)、科研水平達(dá)到國內(nèi)領(lǐng)先地位?！訌?qiáng)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，……力爭(zhēng)使其中部分學(xué)科接近或達(dá)到世界先進(jìn)水平”。［9］

（2）選擇學(xué)校的方式和數(shù)量不同?！?85工程”院校的選擇主要通過政治過程和非公開競(jìng)爭(zhēng)的方式（指專家非淘汰性審核），“211工程”院校的選擇是政治過程與專家評(píng)審（指淘汰性評(píng)審）相結(jié)合。

“985工程”建設(shè)的學(xué)校更為集中，一期工程總計(jì)34所，二期工程38所。“211工程”建設(shè)的院?！熬盼濉逼陂g64所，學(xué)科600余個(gè)，“十五”期間院校達(dá)到99所，學(xué)科800余個(gè)。

（3）政府資助的資金數(shù)額不同?！?11工程”建設(shè)資金采取國家、部門、地方和高等學(xué)校共同籌集的方式解決?！熬盼濉逼陂g，建設(shè)資金總量為108.94億元，其中，中央專項(xiàng)資金27.55億元，主管部門配套建設(shè)資金31.72億元，地方政府配套建設(shè)資金24.89億元，學(xué)校自籌建設(shè)資金23.63億元，其他渠道建設(shè)資金1.15億元。此外，另由部門和地方政府安排相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套經(jīng)費(fèi)74.72億元。［10］

中央政府用于“985”工程的資金比投入“211工程”的資金大幅度增加，例如“211工程”一期北京大學(xué)獲得建設(shè)資金總計(jì)1.25億元，而“985”一期北大獲得的資金達(dá)到18億元。

3. 國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升和多渠道籌措經(jīng)費(fèi)支持重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)能力的增強(qiáng)。

改革開放以來國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)。1980~2000年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值和國家財(cái)政收入的增長如下表所示。

同時(shí)，高等學(xué)校多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的能力也不斷提高，以北京大學(xué)1994~1998年的經(jīng)費(fèi)收入及其構(gòu)成為例：

就整個(gè)高等教育而言，除了上述經(jīng)費(fèi)來源之外，還有各級(jí)政府征收的用于教育的稅費(fèi)中高等教育支出、企業(yè)辦學(xué)校高等教育經(jīng)費(fèi)支出、校辦產(chǎn)業(yè)、勤工儉學(xué)、社會(huì)服務(wù)和其他國家財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人辦學(xué)用于高等教育的經(jīng)費(fèi)支出等。

4. 國際競(jìng)爭(zhēng)的壓力。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)和高等教育國際化都得到了迅速發(fā)展，形成了明顯的中心國家、邊陲國家和半邊陲國家的世界體系。在這一體系中，中國面對(duì)著前所未有的國際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)和壓力。例如1978年，中國的對(duì)外貿(mào)易依存度僅為9.8%，1990年突破30%，1994年增至43.6%［11］。在經(jīng)濟(jì)全球化的過程中，中國遭遇的最嚴(yán)重問題是國內(nèi)人才儲(chǔ)備不足，某些方面的人才奇缺。據(jù)了解，1999年中國在反傾銷方面的高級(jí)人才只有6人。［12］而要應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的大潮，中國需要的各類專業(yè)人才又何止成千上萬！同時(shí)，中國還出現(xiàn)了大量的人才外流。從1978年到1996年，全國出國留學(xué)人員27萬余人，回國9萬人，回歸率為33%。其中：

• 公派13.2萬人，回國8.5萬人，回歸率近65%；
  

• 國家公派4.4萬人，回國3.7萬人，回歸率84%；
  

• 單位公派8.6萬人，回國4.8萬人，回歸率56%；
  

• 自費(fèi)留學(xué)13.9萬人，回國0.4萬人，回歸率3%。［13］
  

要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)和問題，中國迫切需要發(fā)展高等教育，加快高級(jí)專門人才的培養(yǎng)和提高科學(xué)研究的水平；需要加快建設(shè)高水平的大學(xué)，使這些大學(xué)真正成為傳播和創(chuàng)造高深知識(shí)的中心，成為凝聚和吸引國內(nèi)外優(yōu)秀學(xué)術(shù)人才的殿堂，成為加速國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)。

三、“985工程”政策的延續(xù)

“985”工程自1999年初開始啟動(dòng)，到2002年一期工程結(jié)束。在此期間，進(jìn)入“985”工程建設(shè)的學(xué)校普遍擔(dān)心的一個(gè)問題是，這一政策能否延續(xù)，政府是否能夠繼續(xù)重點(diǎn)支持這些學(xué)校的建設(shè)。

2004年，中央政府決定實(shí)施“985”二期工程建設(shè)（2004—2007），承諾資金投入總數(shù)不少于一期工程?！?85工程”政策所以得以延續(xù)，除了實(shí)施這一政策的國際國內(nèi)背景沒有重大變化之外，起直接作用的原因有：

1. “985”一期工程建設(shè)取得了明顯的效果。

參與“985”工程建設(shè)的學(xué)校對(duì)內(nèi)部的管理體制、人事分配制度、教學(xué)科研的管理等進(jìn)行了一系列重大改革，使學(xué)校在運(yùn)行機(jī)制上進(jìn)一步適應(yīng)國際國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的需要；學(xué)校在經(jīng)費(fèi)籌措能力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)生培養(yǎng)和重大科研項(xiàng)目等等方面都取得了新的進(jìn)展。下面以北京大學(xué)為例進(jìn)行說明。

為了落實(shí)“985工程”建設(shè)目標(biāo)，北京大學(xué)實(shí)施了兩步走的方針，并制定了明確的時(shí)間表和在時(shí)間表內(nèi)各階段的具體任務(wù)。其中，第一步，1999~2005年的七年是北京大學(xué)為實(shí)現(xiàn)世界一流大學(xué)目標(biāo)而進(jìn)行基礎(chǔ)性準(zhǔn)備的時(shí)間，在此階段內(nèi)將完成學(xué)科的整合；第二步，從2006~2015年的10年，通過艱苦努力，堅(jiān)持不懈地奔向世界一流大學(xué)的目標(biāo)。

根據(jù)分兩步走的方針，北京大學(xué)在“985工程”一期建設(shè)中，在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、學(xué)科發(fā)展、管理體系、師資隊(duì)伍建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整等方面進(jìn)行了全面的整合，在教學(xué)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)方面取得了顯著的成績。比如，1988年北京大學(xué)有國家重點(diǎn)學(xué)科53個(gè)；在2001年的評(píng)審中，北京大學(xué)的重點(diǎn)學(xué)科增加到了81個(gè)。在新增加的28個(gè)重點(diǎn)學(xué)科中，大多是交叉學(xué)科，如教育經(jīng)濟(jì)與管理、考古學(xué)及博物館學(xué)、比較文學(xué)與世界文學(xué)、概率論與數(shù)理統(tǒng)計(jì)、粒子物理與原子核物理、生物化學(xué)與分子生物學(xué)、微電子學(xué)和固體電子學(xué)等。北大目前有15個(gè)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，8個(gè)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，7個(gè)衛(wèi)生部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室數(shù)為全國之首。北京大學(xué)同時(shí)還有14個(gè)國家基礎(chǔ)研究與教學(xué)人才培養(yǎng)基地。北京大學(xué)圖書館藏書已達(dá)551萬冊(cè)，是亞洲最大的大學(xué)圖書館。

“985工程”建設(shè)的進(jìn)展還產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益，最明顯的是極大地提高了知識(shí)分子的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，促進(jìn)了中國高等教育事業(yè)的全面發(fā)展，提高了中國高等教育在世界的影響力和競(jìng)爭(zhēng)力。

教育部、財(cái)政部在關(guān)于繼續(xù)實(shí)施“985”工程建設(shè)項(xiàng)目的意見中，對(duì)該工程一期的效果的總體評(píng)價(jià)是：“調(diào)整和優(yōu)化了學(xué)校的學(xué)科結(jié)構(gòu)和學(xué)科方向，快速積聚了一批優(yōu)秀人才充實(shí)師資隊(duì)伍，提高了高層次創(chuàng)造性人才的培養(yǎng)質(zhì)量，取得了一批接近或達(dá)到世界先進(jìn)水平的研究成果，增強(qiáng)了所建高等學(xué)校的整體實(shí)力，帶動(dòng)了高等教育整體水平的提高，為在中國建設(shè)世界一流大學(xué)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，奠定了較好的基礎(chǔ)，為國家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。”［14］

2. 形成了一個(gè)強(qiáng)有力的“985工程”政策支持聯(lián)盟（Advocacy Coalition）。

任何公共政策的制定、實(shí)施和延續(xù)都需要相關(guān)政策聯(lián)盟的支持。這種聯(lián)盟可能是一個(gè)，也可能是幾個(gè)。構(gòu)成聯(lián)盟的條件至少有三個(gè)：基本的共同的“政策信仰”、隱性或顯性的共享利益、正式或非正式的組織聯(lián)系。其中聯(lián)盟的紐帶是共同的“政策信仰”，聯(lián)盟的基礎(chǔ)是“共享利益”，而“組織聯(lián)系”則是“信仰”和“利益”的基本保障。繼續(xù)實(shí)施“985工程”的政府文件清楚地表達(dá)了政府和相關(guān)高校的共同“政策信仰”：

第一，世界一流大學(xué)是一個(gè)國家科學(xué)文化和教育發(fā)展水平的標(biāo)志。中國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，增強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力，就必須要建設(shè)世界一流大學(xué)和一批國際知名的高水平研究型大學(xué)。建設(shè)世界一流大學(xué)，也是振奮民族精神和提高民族凝聚力的需要。

第二，國外實(shí)踐證明，建設(shè)世界一流大學(xué)需要良好的基礎(chǔ)和較長時(shí)間的建設(shè)與積累。雖然經(jīng)過多年建設(shè)，我國高等學(xué)校與世界一流大學(xué)的差距正在縮小，但是建設(shè)若干所世界一流大學(xué)是一個(gè)長期而艱巨的任務(wù)，需要不懈努力。因此，要繼續(xù)實(shí)施“985工程”，需要加大改革和投入力度。

在“985工程”建設(shè)的初期，中央政府支持的大學(xué)只有兩所，即北京大學(xué)和清華大學(xué)。國家在三年內(nèi)（1999~2001）對(duì)兩校各投入建設(shè)經(jīng)費(fèi)18億元人民幣。該政策的實(shí)施極大地振動(dòng)了中國教育界，引起了其他大學(xué)、一些省市政府和部門的高度關(guān)注。中國科技大學(xué)等相繼提出申請(qǐng)進(jìn)入“985工程”建設(shè)學(xué)校。

經(jīng)教育部與學(xué)校所在?。ㄖ陛犑校┱椭鞴懿块T協(xié)商，決定通過共建的方式再增加重點(diǎn)建設(shè)的高等學(xué)校。從1999年7月到1999年11月，教育部與相關(guān)省市、部門和高等學(xué)校先后簽署了關(guān)于重點(diǎn)共建中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、南京大學(xué)、西安交通大學(xué)、浙江大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)的協(xié)議。至此，列入“985工程”重點(diǎn)建設(shè)的高校達(dá)到9所，即“2+7”。復(fù)旦大學(xué)獲得12億元，上海交大等其他6所高校獲得6億元以上數(shù)額不等的撥款。9所高校還建立了一個(gè)非正式的聯(lián)盟，每年舉行會(huì)議，討論有關(guān)政策問題。

此后，進(jìn)入“985工程”建設(shè)的高校繼續(xù)增加。到2000年，教育部與有關(guān)省市和部門陸續(xù)對(duì)其他21所高校實(shí)行“985工程”重點(diǎn)共建，到2003年底，重點(diǎn)共建的學(xué)校又增加了4所。這些學(xué)校分別是中國人民大學(xué)、北京師范大學(xué)、天津大學(xué)、南開大學(xué)、北京航空航天大學(xué)、北京理工大學(xué)、東南大學(xué)、華中科技大學(xué)、武漢大學(xué)、大連理工大學(xué)、重慶大學(xué)、電子科技大學(xué)、四川大學(xué)、華南理工大學(xué)、中山大學(xué)、蘭州大學(xué)、東北大學(xué)、西北工業(yè)大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、中國海洋大學(xué)、湖南大學(xué)、廈門大學(xué)、山東大學(xué)、中南大學(xué)、吉林大學(xué)。“985工程”學(xué)?？倲?shù)達(dá)到34所。“985工程”重點(diǎn)建設(shè)的學(xué)校由“2+7”模式變成了“2+X”模式。

上述這些大學(xué)在全國1348所全日制普通高等學(xué)校中所占比例不到3%，而在校博士生數(shù)、重點(diǎn)學(xué)科數(shù)、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室數(shù)、兩院院士數(shù)和研究生院數(shù)均占50%以上，在國家的高等教育事業(yè)和科學(xué)研究事業(yè)中具有舉足輕重的作用。

3. 與一期工程相比，“985工程”二期發(fā)生了一些變化。

（1）學(xué)校數(shù)量增加。列入“985工程”建設(shè)的院校由34所增加到38所，新增院校為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、中央民族大學(xué)、國防科技大學(xué)、西北農(nóng)林科技大學(xué)。

（2）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以國家目標(biāo)為導(dǎo)向，增進(jìn)國家核心競(jìng)爭(zhēng)力，解決國家建設(shè)的重大問題，為全面建設(shè)小康社會(huì)做出重大貢獻(xiàn)。

（3）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)高等學(xué)校內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革和創(chuàng)新，建立適應(yīng)世界一流大學(xué)需要的新體制。

（4）學(xué)校整體建設(shè)與重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)相結(jié)合，重點(diǎn)建設(shè)一批“985工程”科技創(chuàng)新平臺(tái)和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地，促進(jìn)一批世界一流學(xué)科的形成。

（5）教育部、財(cái)政部成立“985”工程領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，協(xié)商決定工程建設(shè)中的重大方針政策問題和總體規(guī)劃。有關(guān)高校成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本?！?85工程”規(guī)劃和實(shí)施。

四、“985工程”政策存在的問題

1. 政策目標(biāo)較為模糊。

所謂模糊性是指“對(duì)于同樣的環(huán)境和現(xiàn)象有著多種思考方式的狀態(tài)”［15］，也可以說對(duì)于同一個(gè)命題可以給予不同的解釋。但對(duì)于政策目標(biāo)的制定而言，至少要求有三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：第一，政策目標(biāo)的具體明確程度；第二，政策目標(biāo)的有效協(xié)調(diào)；第三，政策目標(biāo)與政策手段的統(tǒng)一。［16］

“985工程”的主要目標(biāo)是要建設(shè)世界一流大學(xué)和學(xué)科。但什么是一流大學(xué)，迄今世界上并沒有一致公認(rèn)的可度量的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一流大學(xué)，不同的人可以依照不同的標(biāo)準(zhǔn)給以不同的界定。上海交通大學(xué)高等教育研究所2001年發(fā)表一份研究報(bào)告，他們采用國際常用的大學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)國內(nèi)幾所重點(diǎn)大學(xué)進(jìn)行了分析，得出的結(jié)論是，北京大學(xué)和清華大學(xué)處在世界大學(xué)體系的200~300名之間，國內(nèi)其他幾所名牌大學(xué)則處在300~500名之間。這一研究表明，截至上世紀(jì)90年代末，中國的高等教育與世界發(fā)達(dá)國家的水平相比仍然有著相當(dāng)大的差距。［17］又據(jù)英國《泰晤士報(bào)》“高等教育增刊”于2004年11月5日推出的一份世界最佳200高校排行榜，美國哈佛大學(xué)排名第一，北京大學(xué)排名第17。據(jù)增刊主編約翰·奧萊利稱，這次推出的“世界榜”是對(duì)全球各國大學(xué)做綜合比較的首次嘗試。該排名根據(jù)五項(xiàng)指標(biāo)評(píng)出，分別是各國學(xué)者對(duì)大學(xué)聲譽(yù)的評(píng)價(jià)、國際教師比例、國際學(xué)生比例、教師與學(xué)生比例以及教師研究成果的引用數(shù)。88個(gè)國家的1300名學(xué)者接受了《泰晤士報(bào)》的問卷調(diào)查。

由于標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)某一所大學(xué)是否是世界一流大學(xué)的評(píng)價(jià)就會(huì)不同。因此，對(duì)“985工程”政策中確定的政策目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)、何時(shí)實(shí)現(xiàn)和在多大程度上實(shí)現(xiàn)，都會(huì)出現(xiàn)不同的解釋，造成難于評(píng)價(jià)這項(xiàng)政策的真實(shí)結(jié)果。

2. 實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的代價(jià)尚難于計(jì)算。

中國政府對(duì)于“985工程”已經(jīng)投入了相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)費(fèi)。如2001年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為3057億元，“985工程”一期投入的經(jīng)費(fèi)（含中央財(cái)政和地方財(cái)政）估計(jì)相當(dāng)于國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的六分之一。“985工程”二期投入的經(jīng)費(fèi)不少于一期。政府投入的總量多少才能達(dá)到建成世界一流大學(xué)的目標(biāo)，迄今還是未知數(shù)。

3. 高等學(xué)校內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革能否取得預(yù)期成效，存在很大的不確定性。這主要是因?yàn)樵械闹贫群瓦\(yùn)行機(jī)制具有強(qiáng)大的慣性和惰性，新的管理制度和運(yùn)行機(jī)制只能漸進(jìn)性地建立，并且需要社會(huì)環(huán)境的配合。

4. 政府能夠在多長時(shí)期內(nèi)持續(xù)支持存在不確定性。

盡管已經(jīng)形成了一個(gè)較強(qiáng)的“985工程”政策的“支持聯(lián)盟”，但這并不是一個(gè)十分穩(wěn)固的聯(lián)盟，其中關(guān)鍵的、起決定作用的是核心領(lǐng)導(dǎo)人以及教育部、財(cái)政部的主要領(lǐng)導(dǎo)者。領(lǐng)導(dǎo)人員的更替、國家形勢(shì)的重大變化，都可能使該項(xiàng)政策發(fā)生改變。

5. 可能帶來負(fù)面效果。

正如阿特巴赫所指出的，“過于強(qiáng)調(diào)獲得世界一流大學(xué)的地位，可能會(huì)損害某一特定的大學(xué)或院校系統(tǒng)。這樣做有可能使得精力和資源偏離更重要并且可能更現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)。它或許會(huì)使人們以犧牲大學(xué)的入學(xué)率與為國家服務(wù)為代價(jià)，將精力過多地投在了建設(shè)研究型大學(xué)也就是精英大學(xué)上。它也可能導(dǎo)致提出一些不現(xiàn)實(shí)的期望，以致有損教師的信心和工作表現(xiàn)”。［18］

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陳學(xué)飛，北京大學(xué)教育學(xué)院教授，曾任北京大學(xué)教育學(xué)院常務(wù)副院長，國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)教育學(xué)科組成員。主要研究領(lǐng)域?yàn)槊绹叩冉逃氨容^高等教育、教育政策學(xué)，著有《美國高等教育發(fā)展史》《美國、德國、法國、日本當(dāng)代高等教育思想研究》《西方怎樣培養(yǎng)博士——法、英、德、美的模式與經(jīng)驗(yàn)》《教育政策研究基礎(chǔ)》等，發(fā)表《理想導(dǎo)向型的政策制定》等論文80余篇，指導(dǎo)畢業(yè)碩士、博士研究生50余人。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“北京大學(xué)教育學(xué)院”，作者陳學(xué)飛，原文刊載于《北京大學(xué)教育評(píng)論》2006年第1期。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。