圖源：圖蟲創(chuàng)意

*來源：中國教育學(xué)刊（ID：zgjyxk），作者：張宗倩、秦玉友

我國農(nóng)村教育主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的優(yōu)質(zhì)教育需求與不平衡不充分的教育發(fā)展之間的矛盾。教師是教育的第一資源，我國農(nóng)村教師面臨供需復(fù)雜與編制標(biāo)準(zhǔn)單一、分配簡單的矛盾。根據(jù)全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2001年小學(xué)師生比為1∶21.64，普通初中師生比為1∶19.24；發(fā)展到2018年，小學(xué)師生比已達(dá)到1∶16.97，初中階段師生比為1∶12.79，師生比大幅提高且均已高于現(xiàn)行編制標(biāo)準(zhǔn)，師資隊(duì)伍建設(shè)成效顯著。但在教育實(shí)踐中，代課教師現(xiàn)象依舊存在，2018年我國農(nóng)村小學(xué)階段代課教師占比為3.02%，代課教師的存在一定程度上可以說是教師編制不足與校際分配不合理的一種反映。依據(jù)簡單師生比標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)域教師編制供需核算與校際分配，缺乏對(duì)教師供給與需求變相增量動(dòng)因的考慮，準(zhǔn)確挖掘并滿足造成供需增量的動(dòng)因，是有效解決農(nóng)村教師供需矛盾的重要途徑。

一、超越簡單師生比標(biāo)準(zhǔn)：縣域教師供需增量的動(dòng)因分析

教師配置的核心內(nèi)容是教師需求與教師供給的相互調(diào)適。依據(jù)簡單師生比標(biāo)準(zhǔn)配置教師的兩個(gè)基本假設(shè)是：第一，學(xué)校功能單一與達(dá)到一定規(guī)模，教師需求可以簡單以學(xué)生數(shù)量為依據(jù)；第二，以工作量為表征，任何教師個(gè)體勞動(dòng)供給均可飽滿。但縣域內(nèi)學(xué)生需求側(cè)與教師供給側(cè)的客觀環(huán)境與該基本假設(shè)之間存在張力。小規(guī)模學(xué)校規(guī)模消耗與寄宿制學(xué)校功能擴(kuò)展使分?jǐn)偟矫總€(gè)學(xué)生個(gè)體身上的工作量增加，相應(yīng)地其教師需求就超越了簡單地按學(xué)生計(jì)算的教師需求，教師需求變相增大。教師專業(yè)與年齡性別特征會(huì)稀釋其工作量，因此教師不是完全“經(jīng)濟(jì)的”勞動(dòng)供給個(gè)體，教師供給變相減小。已有研究對(duì)師生比標(biāo)準(zhǔn)中學(xué)生的空間分布與上學(xué)狀態(tài)、教師結(jié)構(gòu)特征挖掘不夠，現(xiàn)實(shí)中縣域內(nèi)學(xué)生端對(duì)教師的需求變相增大與教師端供給變相減小，教師配置超越簡單師生比標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了教師供需增量。

（一）小規(guī)模學(xué)校與班級(jí)面向產(chǎn)生規(guī)模消耗型需求增量

以簡單師生比標(biāo)準(zhǔn)配置教師對(duì)學(xué)校的規(guī)模假設(shè)是區(qū)域內(nèi)學(xué)校均具有一定規(guī)模且班級(jí)規(guī)模相當(dāng)，不符合這一規(guī)模假設(shè)，就會(huì)產(chǎn)生規(guī)模消耗型需求增量。一方面，小規(guī)模學(xué)校班級(jí)面向的師資消耗產(chǎn)生需求增量?，F(xiàn)實(shí)中班級(jí)數(shù)量與學(xué)生數(shù)量往往非同步增長。小規(guī)模學(xué)校學(xué)生數(shù)量少，依據(jù)師生比標(biāo)準(zhǔn)配置教師數(shù)量會(huì)相應(yīng)較少。但小規(guī)模學(xué)校班級(jí)面向的工作量對(duì)教師的需求不會(huì)簡單地、成比例地隨著學(xué)生數(shù)量減少而減少，小規(guī)模學(xué)校產(chǎn)生了教師需求增量。另一方面，極端小規(guī)模學(xué)校對(duì)教師產(chǎn)生保底性消耗。小規(guī)模學(xué)校對(duì)師資的保底性消耗可以從班級(jí)面向與學(xué)校面向兩個(gè)角度切入，班級(jí)面向的師資保底性消耗以保證課程開齊開足為目標(biāo)，每個(gè)班級(jí)至少需要1名教師。學(xué)校面向的師資保底性消耗以保證學(xué)校安全運(yùn)行與應(yīng)急情況處理為目標(biāo)，每所學(xué)校至少配置2名教師。

（二）寄宿制學(xué)校非教學(xué)服務(wù)促生功能擴(kuò)展型需求增量

以簡單師生比為標(biāo)準(zhǔn)配置教師的學(xué)生上學(xué)狀態(tài)假設(shè)是區(qū)域內(nèi)學(xué)校普遍以走讀上學(xué)為基本上學(xué)狀態(tài)。寄宿制學(xué)校增加寄宿生日常生活和課后學(xué)習(xí)的管理、服務(wù)與教育工作，不符合這一假設(shè)，學(xué)校功能向非教學(xué)服務(wù)功能擴(kuò)展，產(chǎn)生了寄宿生面向的生活教師需求。低齡寄宿生在學(xué)習(xí)、生活和心理方面表現(xiàn)得更消極，對(duì)生活教師的需求更加明顯?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村寄宿制學(xué)校生活教師在數(shù)量上還存有很大的缺口，寄宿制學(xué)校便會(huì)增加專任教師非教學(xué)服務(wù)的工作量，承擔(dān)生活教師職責(zé)。在嚴(yán)格限制編制增加的政策語境中，生活教師編制增加空間被擠壓，同時(shí)農(nóng)村寄宿制學(xué)校購買服務(wù)能力較弱，無法配齊生活教師。但非教學(xué)服務(wù)需求并不會(huì)因生活教師缺乏而消失，專任教師在范疇與時(shí)間維度上跨界承擔(dān)起非教學(xué)工作，產(chǎn)生功能擴(kuò)展型教師需求增量。

（三）學(xué)教匹配與多學(xué)科教學(xué)推動(dòng)學(xué)科面向型供給增量

一般來講，年級(jí)越高課程專業(yè)要求越強(qiáng)。年級(jí)不同教師教學(xué)工作量的稀釋邏輯不同。初中階段，高專業(yè)性的課程要求教師所學(xué)與所教匹配。在小規(guī)模初中學(xué)校，尤其是在單軌的初中學(xué)校，為保證教育質(zhì)量，一些科目盡管周課時(shí)量很少，但是這些科目仍然需要專業(yè)教師來教授。不同課程課時(shí)量不同，在一些平行班級(jí)數(shù)量少的學(xué)校，課時(shí)量少的學(xué)科教師工作量往往不飽滿，這會(huì)產(chǎn)生教師供給增量。在低年級(jí)課程開設(shè)上，存在跨學(xué)科教學(xué)現(xiàn)象。調(diào)查顯示，小學(xué)任教3門課程及以上的教師占48.31%。為有質(zhì)量地完成課堂教學(xué)與專業(yè)發(fā)展，多學(xué)科教師的備課、多學(xué)科專業(yè)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)時(shí)間直接疊加，產(chǎn)生教師供給增量。

（四）教師年齡性別弱勢特征引發(fā)存量稀釋型供給增量

教師年齡與性別特征長期伴隨教師個(gè)體存在，并影響教師所承擔(dān)的工作量，教師工作量與教師存量相關(guān)，教師工作量不飽滿將直接稀釋教師存量。教師因年齡產(chǎn)生的功能定位影響其工作量，年長教師因特定的精力狀態(tài)與專業(yè)發(fā)展階段，普遍缺乏行動(dòng)力與動(dòng)力，工作量不飽滿；年輕教師適應(yīng)與學(xué)習(xí)需消耗一定時(shí)間，教學(xué)工作時(shí)間被稀釋。女性教師生育與家庭角色分工會(huì)減少其在工作崗位上的時(shí)間分配，研究表明，男女教師的教學(xué)工作時(shí)間存在顯著差異，女性教師工作量約是男性教師的88%，即女性教師也無法完全“經(jīng)濟(jì)地”進(jìn)行勞動(dòng)供給。教師在編不在崗現(xiàn)象對(duì)教師存量直接抽離，影響教師編制供給與需求的精準(zhǔn)匹配，引起在編人數(shù)與實(shí)際到崗人數(shù)的沖突，從而引發(fā)教師供給增量。

二、進(jìn)步與提升空間：教師編制政策反思

縣域內(nèi)師資供需增量滿足依賴教師編制供給。當(dāng)下我國教師編制現(xiàn)狀與問題是已有所有教師編制供給政策的累積效果，不同教師編制供給政策針對(duì)不同時(shí)期的問題，對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)產(chǎn)生了積極作用，同時(shí)也具有一定的時(shí)代局限性。教師編制政策考慮了學(xué)生端的需求與教師端的供給，但對(duì)教師需求與供給變相增大雙向擠壓形成的教師供需增量的回應(yīng)不夠。

（一）教師編制標(biāo)準(zhǔn)向城取向逐漸破除，但慣性思維阻礙教師存量重組

2014年我國教師編制標(biāo)準(zhǔn)改革之前，教師編制標(biāo)準(zhǔn)具有向城取向特征。1984年《關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》規(guī)定城鎮(zhèn)的師班比標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村。2001年《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》規(guī)定師生比標(biāo)準(zhǔn)沿城市、縣鎮(zhèn)與農(nóng)村依次降低。2014年城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，農(nóng)村師生比標(biāo)準(zhǔn)提高，這是改善農(nóng)村教師編制供給相對(duì)缺乏的政策起點(diǎn)，但不可否認(rèn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)農(nóng)村學(xué)校教師實(shí)際需求的一個(gè)遲到的肯定。

長期向城取向的教師編制配置思維使農(nóng)村教師存量重組仍然面臨困難。一方面，依據(jù)師生比標(biāo)準(zhǔn)配置教師，教師向城鎮(zhèn)一定規(guī)模學(xué)校聚集具有規(guī)模效益合理性。向城取向下形成的城鎮(zhèn)一定規(guī)模學(xué)校已是既成事實(shí)，城鄉(xiāng)學(xué)校規(guī)模差異大，基于師生比配置教師，使城鎮(zhèn)一定規(guī)模學(xué)校對(duì)教師產(chǎn)生“規(guī)模效益”，城鎮(zhèn)學(xué)校教師需求依據(jù)編制政策規(guī)定的師生比標(biāo)準(zhǔn)就可以得到滿足。

在理想規(guī)模學(xué)校假設(shè)的認(rèn)識(shí)慣性下，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校與寄宿制學(xué)校的師資消耗長期以來被忽視。教師資源的向城取向，更多被觀察到的是“規(guī)模效益”取向，如果不改變簡單依據(jù)在校學(xué)生數(shù)量核算教師需求方式（單一以學(xué)生數(shù)量與師生比的乘積確定教師編制供給），城鄉(xiāng)之間教師編制供給將穩(wěn)定“合法”地保持著這種差異。另一方面，城市學(xué)校教師資源需求中“棘輪效應(yīng)”影響區(qū)域教師資源再分配。

“棘輪效應(yīng)”即消費(fèi)習(xí)慣形成后難以降低標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)學(xué)校由于規(guī)模效益，享受了相對(duì)充裕的師資，師資的充裕又會(huì)吸引生源，規(guī)模效益意味著規(guī)模大的學(xué)校其財(cái)政性投入增加與辦學(xué)條件也更容易改善；鄉(xiāng)村與之相反。城鎮(zhèn)學(xué)校規(guī)模優(yōu)勢循環(huán)與鄉(xiāng)村學(xué)校規(guī)模劣勢循環(huán)逐漸形成。城鎮(zhèn)學(xué)校基于充裕的教師、經(jīng)費(fèi)與辦學(xué)條件資源運(yùn)行，形成“棘輪效應(yīng)”。在“棘輪效應(yīng)”作用下，城鎮(zhèn)學(xué)校不愿意向下調(diào)整學(xué)校資源，如果調(diào)減城鎮(zhèn)學(xué)校教師，城鎮(zhèn)學(xué)校會(huì)表現(xiàn)出更大的反差?！凹喰?yīng)”在一定程度上阻礙教師存量重組。

（二）供需增量動(dòng)因逐漸納入編制標(biāo)準(zhǔn)，但政策表達(dá)尚需進(jìn)一步可操作化

從縣域內(nèi)教師的需求與供給現(xiàn)實(shí)特征出發(fā)，應(yīng)該在教師編制供給與分配中對(duì)教師供需增量產(chǎn)生的動(dòng)因有所回應(yīng)。教師編制標(biāo)準(zhǔn)政策是否回應(yīng)教師供需增量動(dòng)因主要考察兩方面：動(dòng)因是否納入教師編制標(biāo)準(zhǔn)與動(dòng)因被納入后對(duì)現(xiàn)實(shí)供需增量的回應(yīng)程度如何。

班級(jí)規(guī)模（以師班比的操作性指標(biāo)出現(xiàn)在教師編制標(biāo)準(zhǔn)政策中）是教師需求增量產(chǎn)生的動(dòng)因中唯一被操作性界定的動(dòng)因，但對(duì)班級(jí)面向的教師需求回應(yīng)不夠。1984年《關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》進(jìn)行了以班師比標(biāo)準(zhǔn)配置城鄉(xiāng)師資的探索，但農(nóng)村學(xué)校師班比標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)。2002年《教育部關(guān)于貫徹<國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知>的實(shí)施意見》將2001年出臺(tái)的師生比編制標(biāo)準(zhǔn)基于標(biāo)準(zhǔn)班額折算成師班比。師班比標(biāo)準(zhǔn)的納入超越簡單師生比標(biāo)準(zhǔn)在理論上增強(qiáng)了教師編制配置的嚴(yán)謹(jǐn)性，但在實(shí)際政策規(guī)定中，農(nóng)村師班比相對(duì)較低的編制標(biāo)準(zhǔn)，以及政策文本中基于標(biāo)準(zhǔn)班額將師生比標(biāo)準(zhǔn)折算成師班比均表明農(nóng)村學(xué)校，尤其是農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校班級(jí)面向的教師需求并未因師班比標(biāo)準(zhǔn)的納入而得到實(shí)質(zhì)性解決。

寄宿制學(xué)校與學(xué)科壁壘推動(dòng)教師供需增量的基本事實(shí)在教師編制標(biāo)準(zhǔn)政策中也有回應(yīng)，但政策回應(yīng)時(shí)所使用的勸告工具不適合當(dāng)前政策實(shí)施環(huán)境。2001年《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》提到寄宿制中小學(xué)要“按照從嚴(yán)從緊的原則適當(dāng)增加編制”，2014年《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》提到：“在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌中小學(xué)教師資源，確?；鹃_齊開足國家規(guī)定課程，特別是體育、音樂、美術(shù)、科學(xué)技術(shù)等課程?！睘轭~外滿足面向寄宿制學(xué)校與學(xué)科壁壘推動(dòng)的教師供需增量，教師編制標(biāo)準(zhǔn)政策所使用的是勸告工具。但勸告工具要求政策對(duì)象具有較高能動(dòng)性，能在獲取政策信息后自動(dòng)調(diào)節(jié)行為，當(dāng)下教師編制政策環(huán)境尚不適宜使用勸告工具，原因有三：首先，縣級(jí)教育行政部門與農(nóng)村學(xué)校無法通過主動(dòng)作為增加農(nóng)村教師編制；其次，以師生比標(biāo)準(zhǔn)配置教師，難以主動(dòng)催化教師向編制相對(duì)缺乏的農(nóng)村學(xué)校流動(dòng)；最后，基于地方負(fù)責(zé)的管理體制，從經(jīng)濟(jì)理性出發(fā)，縣級(jí)教育行政部門缺乏增加農(nóng)村教師編制的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。

（三）農(nóng)村教師編制補(bǔ)充項(xiàng)目相繼出臺(tái)，但補(bǔ)充編制實(shí)質(zhì)性效果不顯著

農(nóng)村教師編制補(bǔ)充渠道可以分為農(nóng)村教師編制常規(guī)性補(bǔ)充與農(nóng)村教師編制項(xiàng)目類補(bǔ)充。20世紀(jì)90年代以來，為加強(qiáng)農(nóng)村教師的補(bǔ)充，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策，構(gòu)成了以公開招考為主、特崗教師和公費(fèi)師范生等為輔的補(bǔ)充渠道。相繼出臺(tái)的農(nóng)村教師編制補(bǔ)充項(xiàng)目在地域與人群維度上建構(gòu)資源空間，較大范疇地調(diào)動(dòng)與盤活人力資源。農(nóng)村教師編制補(bǔ)充項(xiàng)目有利于農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，能在一定程度上緩解農(nóng)村教師供需增量得不到滿足的問題，但實(shí)質(zhì)性效果不顯著，即補(bǔ)充可達(dá)性與存量穩(wěn)定性略顯不足。

編制補(bǔ)充渠道不能與產(chǎn)生教師供需增量的動(dòng)因定向匹配使教師補(bǔ)充的可達(dá)性不夠。在已有的農(nóng)村教師編制補(bǔ)充項(xiàng)目中，如“特崗教師”“師范生公費(fèi)教育”等政策，僅有地域滿足定向，而學(xué)校規(guī)模與功能，教師專業(yè)與年齡性別推動(dòng)的教師供需增量未被定向滿足。且在地域定向滿足中，農(nóng)村教師編制補(bǔ)充政策文本中均使用廣義上的“農(nóng)村”概念，包括“縣鎮(zhèn)”與“鄉(xiāng)村”，有關(guān)調(diào)查顯示，真正能下到農(nóng)村地區(qū)的特崗教師還是較少，免費(fèi)師范生就業(yè)主體區(qū)域是城市（包括縣城），補(bǔ)充教師到達(dá)有強(qiáng)勁教師供需增量的相對(duì)弱勢農(nóng)村學(xué)校較為困難，相對(duì)弱勢農(nóng)村學(xué)校的實(shí)際教師供需增量難以滿足。

教師編制補(bǔ)充政策對(duì)農(nóng)村學(xué)校臨時(shí)性地教師補(bǔ)充無法保證農(nóng)村教師存量的穩(wěn)定性。教師編制補(bǔ)充政策多方面提供優(yōu)惠條件提高農(nóng)村教育拉力，優(yōu)惠條件可分為服務(wù)期間經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償與服務(wù)期后發(fā)展性補(bǔ)償，后者相對(duì)于農(nóng)村教師職業(yè)吸引力來講屬于外圍拉力。同時(shí)教師編制補(bǔ)充政策規(guī)定的服務(wù)期普遍較短，2006年《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃的通知》提出：“特設(shè)崗位教師聘期3年”；2018年《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門教育部直屬師范大學(xué)師范生公費(fèi)教育實(shí)施辦法的通知》規(guī)定，公費(fèi)師范生從事中小學(xué)教育工作6年以上，到城鎮(zhèn)學(xué)校工作的公費(fèi)師范生應(yīng)到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)至少1年。

服務(wù)期較短降低了農(nóng)村教師相較于去城市優(yōu)勢學(xué)校任教或從事其他職業(yè)所付出的機(jī)會(huì)成本，服務(wù)期后的發(fā)展性補(bǔ)償能初步補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)村教師服務(wù)期間所付出的機(jī)會(huì)成本，此政策激勵(lì)邏輯在促進(jìn)農(nóng)村教師補(bǔ)充的同時(shí)，不利于農(nóng)村教師編制存量穩(wěn)定，且難以有效保證補(bǔ)充教師能在服務(wù)期間實(shí)質(zhì)性地服務(wù)于農(nóng)村教育，教師編制補(bǔ)充政策在一定程度上不是滿足農(nóng)村教師供需增量的理想措施。

三、未來政策議題：合理滿足縣域教師供需增量的政策建議

未來教師編制供給政策要超越基于簡單師生比標(biāo)準(zhǔn)的教師編制供給思維，體現(xiàn)學(xué)校不同功能與規(guī)模所引起的教師個(gè)體勞動(dòng)供給飽滿程度差異，遵循縣域內(nèi)教師工作量均等原則。在教師編制配置過程中，縣級(jí)教育行政部門首先要基于學(xué)生面向工作量、班級(jí)面向工作量與學(xué)校面向工作量精準(zhǔn)核定各級(jí)各類學(xué)校教師需求，清楚教師專業(yè)與年齡性別所對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)供給特征，從而明確縣域內(nèi)教師合理供需增量的體量。再基于供需關(guān)系在縣域內(nèi)公平配置與管理教師，建立教師應(yīng)急保障機(jī)制，從而合理滿足縣域教師供需增量。

（一）明確教師需求：充分尊重規(guī)模功能增量

明確教師需求是合理滿足縣域內(nèi)教師需求增量的前提條件。在教師編制配置過程中，要明確不同規(guī)模與不同功能學(xué)校對(duì)教師編制的差異化需求，充分尊重農(nóng)村學(xué)校規(guī)模消耗型需求增量與功能擴(kuò)展型需求增量，保障小規(guī)模學(xué)校與寄宿制學(xué)校超越簡單師生比的教師需求增量得到滿足。

明確教師需求不僅要核定各級(jí)各類學(xué)校所需教師，同時(shí)還需厘清教師需求的滿足次序，以確保教師編制供給不足時(shí)教師需求的公平有序滿足?；趯W(xué)校規(guī)模與功能差異，縣域內(nèi)學(xué)?？芍饕譃樾∫?guī)模學(xué)校，一定規(guī)模普通學(xué)校（非小規(guī)模學(xué)校、非寄宿制學(xué)校）和寄宿制學(xué)校三種類型。三種類型學(xué)校教師需求的發(fā)生邏輯不同，對(duì)同等數(shù)量與質(zhì)量的教師供給敏感度也有差異，因此在縣域內(nèi)分配教師編制時(shí)可分三步走，遞進(jìn)式有序滿足不同規(guī)模與不同功能學(xué)校教師需求。

第一步，滿足兜底性教師需求，主要針對(duì)小規(guī)模學(xué)校。兜底性教師需求以班級(jí)面向與學(xué)校面向的工作量為依據(jù)。兜底性教師需求的滿足是各級(jí)各類學(xué)校正常運(yùn)行與基本安全的根本保障，是縣級(jí)教育行政部門配置縣域內(nèi)教師的首要工作。

小規(guī)模學(xué)校對(duì)兜底性教師需求的滿足最為敏感，在教師編制配置過程中，小規(guī)模學(xué)校兜底性教師需求要優(yōu)先滿足，小規(guī)模學(xué)校中每個(gè)班級(jí)至少有1名教師，每所學(xué)校至少有2名教師。僅以不足10人的小規(guī)模學(xué)校為例，2015年，全國不足10人的鄉(xiāng)村校點(diǎn)達(dá)3.39萬個(gè)，需要配置教師6.78萬人，與以小學(xué)階段師生比標(biāo)準(zhǔn)（按照每班10人）配置教師僅1.78萬人相比，需要新增5萬小學(xué)教師補(bǔ)充這一缺口。第二步，滿足一般性教師需求，主要針對(duì)一定規(guī)模普通學(xué)校。一般性教師需求以班級(jí)面向與學(xué)生面向的工作量為依據(jù)。要建立以學(xué)生數(shù)量與班級(jí)規(guī)模為依據(jù)的分段式教師編制標(biāo)準(zhǔn)，分段滿足一定規(guī)模學(xué)校教師需求。

若滿足一般性需求所配置教師數(shù)小于滿足兜底性需求所需教師數(shù)，則以后者為準(zhǔn)，若高于滿足兜底性教師需求所需教師數(shù)，則在后者配置的基礎(chǔ)上增加教師以達(dá)到滿足一般性教師需求標(biāo)準(zhǔn)。第三步，滿足功能性教師需求，主要針對(duì)寄宿制學(xué)校。功能性教師需求以寄宿生面向的非教學(xué)工作量為依據(jù)。截至2017年底，我國農(nóng)村小學(xué)寄宿生有934.6萬人，若按寄宿生與生活教師100∶1配置，則需要9.35萬名生活教師，以目前生活教師存量與專任教師兼任生活教師難以持久滿足這一需求，要尊重寄宿制學(xué)校功能擴(kuò)展與農(nóng)村學(xué)校購買力弱（針對(duì)生活教師的勞動(dòng)力購買）的基本事實(shí)，為寄宿制學(xué)校單設(shè)生活教師編制。

（二）考慮現(xiàn)實(shí)供給：積極承認(rèn)教師群體特征

清楚供給特征是合理滿足縣域教師供給增量的前提條件。教師數(shù)量供給與勞動(dòng)力供給之間往往存在差異，因此在滿足縣域教師供給增量時(shí)要突破教師個(gè)體勞動(dòng)供給飽滿的基本假設(shè)，積極承認(rèn)教師弱勢特征稀釋教師工作量的合理性。

教師專業(yè)對(duì)教師個(gè)體的伴隨性與客觀性較弱，且后期可塑性比較強(qiáng)，因此在教師配置過程中常被忽略。如果不能夠承認(rèn)教師所學(xué)專業(yè)與所教學(xué)科需要匹配的基本事實(shí)，學(xué)科面向型供給增量將被全科教師培養(yǎng)的實(shí)踐浪潮合理淹沒。

為應(yīng)對(duì)學(xué)科面向型供給增量，教師初次配置時(shí)要保證教師所學(xué)與所教相匹配，尤其是針對(duì)高年級(jí)單軌制學(xué)校，在低年級(jí)要將全科教師優(yōu)先分配到學(xué)科教師缺乏的學(xué)校與小規(guī)模學(xué)校；教師存量重組時(shí)要打破教師“單位人”制度，盤活縣域內(nèi)教師資源，通過提高教師專業(yè)與課程需求匹配度以整體增加教師群體工作量供給，同時(shí)開拓教師工作空間，在距離相近的學(xué)校共聘專業(yè)性較高但工作量不飽滿教師，或打破初中屬地傳統(tǒng)思維，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合辦初中，最大化避免因教師專業(yè)造成的教師供給稀釋。

教師年齡對(duì)教師個(gè)體的伴隨性較弱但客觀性非常強(qiáng)，對(duì)教師群體來講，年齡結(jié)構(gòu)穩(wěn)定地影響教師群體的勞動(dòng)供給。在教師供給時(shí)，要承認(rèn)年輕教師與年長教師工作量被稀釋的邏輯差異，針對(duì)性地滿足相應(yīng)產(chǎn)生的教師供給增量。承認(rèn)年輕教師亟待學(xué)習(xí)與發(fā)展的特征，減少其教學(xué)工作量，可以通過培訓(xùn)時(shí)間折算教學(xué)工作量的途徑鼓勵(lì)年輕教師發(fā)展，避免將年輕教師作為重復(fù)性的、事務(wù)性的工作機(jī)器，而需適應(yīng)后喻社會(huì)的反哺機(jī)制，將年輕教師作為教師隊(duì)伍活力注入的源頭；承認(rèn)年長教師工作結(jié)構(gòu)單一與工作量不夠飽滿的特征，減少年長教師工作量，同時(shí)要在中小學(xué)教師職稱評(píng)定中增加職稱內(nèi)等級(jí)，提升高職稱年長教師積極工作動(dòng)力，要打破傳統(tǒng)以年齡為基準(zhǔn)的退休機(jī)制，在農(nóng)村學(xué)校創(chuàng)新性地建立在年齡基礎(chǔ)上外加績效評(píng)價(jià)的彈性退休機(jī)制，對(duì)評(píng)價(jià)積分高、工作積極性強(qiáng)的正常退休教師要繼續(xù)聘任，既可破除臨近退休的等離心態(tài)，也可保障農(nóng)村教師存量。

教師性別對(duì)教師個(gè)體與群體來講伴隨性與客觀性都非常強(qiáng)，女性教師現(xiàn)實(shí)中工作量不飽滿的特征在教師供給中必須得到承認(rèn)。在教師供給時(shí)，應(yīng)考慮生育政策變化，參考女性教師工作量約是男性教師的88%的實(shí)證研究結(jié)論，結(jié)合女性教師在教師群體中的占比，客觀核算因教師性別稀釋產(chǎn)生的教師供給增量。2018年，義務(wù)教育階段女性教師為625.44萬人，從理論上講，這會(huì)稀釋掉75.05萬名男教師的工作量。因女性教師產(chǎn)生的教師存量稀釋可能性要在縣域內(nèi)教師分配過程中有所體現(xiàn)，在女性教師相對(duì)集中的學(xué)校要增加相應(yīng)比例教師的反稀釋型配置。

（三）理性分配編制：切實(shí)體現(xiàn)教師公平原則

理性分配編制是合理滿足縣域教師供需增量的核心內(nèi)容?？h域教師編制分配要基于縣域內(nèi)已有教師編制存量，以教師需求與教師供給的正確表達(dá)與相互調(diào)試為現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。在具體操作層面要形成縣域內(nèi)一體化分配思維，管理教師編制流轉(zhuǎn)范圍，最終保障無論教師編制充足與否，縣域內(nèi)教師工作量均等。

首先，要形成縣域教師編制供給與校際教師編制分配一體化思維?？h級(jí)教育行政部門要建立縣域內(nèi)教師編制存庫，按縣域內(nèi)教師工作量均等原則，將教師編制公平分配至縣域內(nèi)各級(jí)各類學(xué)校。教師編制分配過程要使各級(jí)各類學(xué)校能同等體會(huì)到來自縣域內(nèi)教師編制整體充足的優(yōu)勢或縣域內(nèi)教師編制整體緊張的壓力，讓教師編制供給的充足與否在縣域內(nèi)各級(jí)各類學(xué)校得到有效傳導(dǎo)。在教師編制配置艱難區(qū)，縣級(jí)教育行政部門要爭取縣級(jí)財(cái)政支持，對(duì)校際工作量偏高的教師以績效工資進(jìn)行合理補(bǔ)償，對(duì)校際工作量不飽滿的教師以共聘方式充分促進(jìn)勞動(dòng)供給。

其次，要基于供需關(guān)系理性分配教師編制。當(dāng)縣域內(nèi)教師供給飽和時(shí)（即教師供給大于等于教師需求），按照各級(jí)各類學(xué)校教師需求配置教師，教師配置差額（教師供給—教師需求，供需相等時(shí)無教師配置差額）留存于教師隊(duì)伍，向教師流動(dòng)性比較強(qiáng)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校傾斜額外配置；當(dāng)縣域內(nèi)教師供給小于教師需求時(shí)，新增教師編制要按教師需求比例分配，同時(shí)要按照學(xué)校教師需求滿足次序，優(yōu)先向?qū)處熍渲脭?shù)量較為敏感的小規(guī)模學(xué)校分配；在初次配置的基礎(chǔ)上，要探尋公平且充分的教師二次配置。每學(xué)年末統(tǒng)計(jì)學(xué)生流動(dòng)與教師自主流動(dòng)情況，重新核報(bào)教師余缺，縣級(jí)教育行政部門要根據(jù)學(xué)校教師需求，從家庭與學(xué)校雙視角出發(fā)，系統(tǒng)性考量待補(bǔ)充教師流動(dòng)的可能性與穩(wěn)定性，基于已有教師存量建立由城市學(xué)校與教師編制相對(duì)充裕的農(nóng)村學(xué)校向相對(duì)缺乏的農(nóng)村學(xué)校流動(dòng)的教師存量重組機(jī)制。

最后，要高度匹配教師編制與教師崗位。縣級(jí)教育行政部門管理縣域內(nèi)教師編制存量支出，控制教師編制在系統(tǒng)內(nèi)學(xué)校單位間流轉(zhuǎn)，保證在編教師必須在崗。同時(shí)要改變政策中對(duì)在編教師在崗情況“定期抽查”規(guī)定，省級(jí)教育行政部門要組織不定期抽查，給予地方學(xué)校緊張感與壓力，避免在核報(bào)教師需求與教師編制實(shí)際使用過程中弄虛作假；給予縣級(jí)政府壓力，嚴(yán)禁在縣域內(nèi)編制充足的情況下“有編不補(bǔ)”或其他事業(yè)單位、行政單位擠占或挪用中小學(xué)教職工編制。

（四）儲(chǔ)備代職教師：科學(xué)滿足教師應(yīng)急需求

縣域教師供需增量的合理滿足不僅需要公平配置教師，也需要在教師臨時(shí)性長短期離崗時(shí)，有代職教師能及時(shí)補(bǔ)充，維持現(xiàn)有教師編制存量結(jié)構(gòu)。儲(chǔ)備代職教師是合理滿足縣域教師供需增量的后續(xù)保障?？h級(jí)教育行政部門要充分調(diào)配教師資源，嚴(yán)格篩選合格代職教師，切實(shí)保障代職教師在崗期間工資待遇，建立健全代職教師存儲(chǔ)與管理機(jī)制，科學(xué)建構(gòu)教師供需增量的應(yīng)急保障空間。

代職教師可以分為全職代職教師與兼職代職教師。全職代職教師主要來自教師供給飽和時(shí)的配置差額，這是在在編在崗教師概念外延中劃分出的群體，并非設(shè)定特定的教師候補(bǔ)群體；兼職代職教師是在教師編制供給外設(shè)定特定的教師候補(bǔ)群體，在具體學(xué)校發(fā)生具體缺人情景時(shí)再進(jìn)行補(bǔ)充，可聘請正常退休優(yōu)秀教師、待崗大學(xué)生等；條件不允許地區(qū)可篩選優(yōu)秀家長，以帶領(lǐng)學(xué)生活動(dòng)的形式暫時(shí)性應(yīng)急代職。

全職代職教師應(yīng)與普通教師群體無差異管理，但需注意的是全職代職教師的存在會(huì)在一定程度上增大部分教師工作量不飽滿風(fēng)險(xiǎn)，縣級(jí)教育行政部門需要通過績效工資與工作量匹配的原則進(jìn)行校際教師勞動(dòng)獲酬公平性管理。兼職教師則單列于普通教師之外，縣級(jí)教育行政部門要開發(fā)兼職代職教師管理平臺(tái)，從報(bào)名、待崗時(shí)間確定、工資發(fā)放、評(píng)價(jià)等多方面出發(fā)，科學(xué)管理兼職代職教師。兼職代職教師報(bào)名時(shí)要提供足夠信息，縣級(jí)教育行政部門據(jù)此進(jìn)行篩選，優(yōu)先錄取有教師資格證者與有教育經(jīng)驗(yàn)者，以縣域本地就近為原則，堅(jiān)決抵制不良道德行為者趁機(jī)混入，將以往及代職期間有傷害學(xué)生行為者拉入黑名單。兼職代職教師在代職前要與離崗教師溝通，認(rèn)真完成離崗教師所安排教學(xué)進(jìn)度。兼職教師代職期間工資待遇由課時(shí)費(fèi)與離崗教師績效工資組成，同時(shí)縣級(jí)財(cái)政要基于實(shí)際情況為兼職教師提供交通補(bǔ)貼與食宿補(bǔ)貼，有效確保兼職代職教師的應(yīng)得報(bào)酬，代職結(jié)束后兼職教師有序退出。最后通過離崗教師、其他在崗教師與所教學(xué)生的評(píng)價(jià)以及兼職教師個(gè)人意愿，確定后續(xù)聘任與否。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“中國教育學(xué)刊”，作者張宗倩、秦玉友。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。