圖源：圖蟲創(chuàng)意

*來源：現(xiàn)代教育管理編輯部（ID：xdjygl），作者：董圣足，戚德忠

對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施非營利性和營利性分類管理改革，是黨中央的重要決策部署。國家民辦教育新政實(shí)施后，目前除港、澳、臺(tái)外的國內(nèi)所有省域均出臺(tái)了配套文件。由于分類管理極為復(fù)雜，至今多數(shù)地區(qū)在現(xiàn)有民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)上均未有突破和創(chuàng)新。

民辦學(xué)校分類管理之所以進(jìn)展緩慢，其主要障礙在于：各地對(duì)現(xiàn)有學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)路徑及程序不明確，相關(guān)部門對(duì)分類轉(zhuǎn)設(shè)的政策把握不一致，現(xiàn)有學(xué)校財(cái)務(wù)清算及資產(chǎn)確權(quán)難度大，存量學(xué)校退出機(jī)制及財(cái)產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)制度不健全，轉(zhuǎn)設(shè)過程涉及的相關(guān)稅費(fèi)政策不統(tǒng)一，等等。

作為國家民辦教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)，溫州市大膽創(chuàng)新突破，出臺(tái)了升級(jí)版民辦教育綜合改革系列文件，制定了可操作性文本，對(duì)現(xiàn)有學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)具體程序、學(xué)校資產(chǎn)認(rèn)定邊界、剩余資產(chǎn)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)、土地房產(chǎn)處置路徑以及分類轉(zhuǎn)設(shè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策等進(jìn)行明晰和細(xì)化，有效化解了現(xiàn)有民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)所面臨的諸多難點(diǎn)和堵點(diǎn)問題，其經(jīng)驗(yàn)值得其他地區(qū)借鑒和效仿。

一、民辦教育分類管理改革的新進(jìn)展

按照舉辦者是否要求取得辦學(xué)收益，從法律和行政規(guī)制上對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施非營利性和營利性分類管理改革，是黨中央的重要決策部署，旨在破解因法人屬性不清所導(dǎo)致的諸多制約民辦教育改革發(fā)展的瓶頸問題，更好地支持和規(guī)范社會(huì)力量辦學(xué)。為此，2015年12月全國人大常委會(huì)先期修訂了《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》，在相關(guān)條款中刪除了對(duì)舉辦營利性教育（高等教育）的禁止性規(guī)定。2016年11月，全國人大常委會(huì)再次做出修改《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的決定（以下簡(jiǎn)稱“修法決定”），進(jìn)一步明確了非營利性和營利性民辦學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)及政策適用問題，同時(shí)指出除了不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校，民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。同年12月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“國務(wù)院30條”），同期教育部會(huì)同有關(guān)部門制定了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱“教育部?jī)蓜t”），在政策層面細(xì)化了現(xiàn)有民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)的相關(guān)原則及程序。迄今為止，按照國家層面的授權(quán)，目前除港、澳、臺(tái)外的國內(nèi)所有省域均出臺(tái)了地方性配套文件，力圖在實(shí)踐層面推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理改革落地生根。

根據(jù)“修法決定”，在2016年11月7日前設(shè)立的民辦學(xué)校，選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的，根據(jù)依照“修法決定”修改后的學(xué)校章程繼續(xù)辦學(xué)，終止時(shí)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依照修訂后的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請(qǐng)，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)，其余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué);選擇登記為營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關(guān)稅費(fèi)，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)?！皣鴦?wù)院30條”進(jìn)一步明確了現(xiàn)有學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營利性學(xué)校的相關(guān)事宜，規(guī)定“選擇登記為營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，終止時(shí)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依法清償后有剩余的，依照《中華人民共和國公司法》有關(guān)規(guī)定處理。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”。同時(shí)，國務(wù)院還要求各地結(jié)合實(shí)際，健全民辦學(xué)校退出機(jī)制，依法保護(hù)受教育者的合法權(quán)益。

已有研究表明，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施非營利性和營利性分類管理改革，特別是現(xiàn)有學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營利性學(xué)校，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及極其繁雜的財(cái)務(wù)清算、資產(chǎn)確權(quán)、稅費(fèi)清繳和校產(chǎn)處置等一系列政策難題。從實(shí)際情況看，在對(duì)待民辦學(xué)校分類管理改革問題上，各地不同程度帶有畏難情緒和觀望心態(tài)，或多或少存在“集體不作為”和“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象。盡管各省域基本都出臺(tái)了涉及分類管理的相應(yīng)政策，但目前除了上海、浙江、福建、湖南、黑龍江等少數(shù)省批準(zhǔn)設(shè)立了少量營利性民辦學(xué)校外，多數(shù)地區(qū)在現(xiàn)有民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)方面未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，總體處于按兵不動(dòng)、原地踏步的狀態(tài)，鮮有全日制民辦學(xué)校從現(xiàn)有民辦非企業(yè)單位成功轉(zhuǎn)設(shè)為營利性民辦學(xué)校（以下稱“非轉(zhuǎn)營”）的案例。更有甚者，還有個(gè)別地區(qū)出于所謂監(jiān)管便利的考量，片面引導(dǎo)甚至“逼迫”民辦學(xué)校舉辦者選擇非營利性辦學(xué)，或明或暗地限制現(xiàn)有民辦學(xué)校自愿選擇法人類型，從而導(dǎo)致部分舉辦者（辦學(xué)者）心生疑慮，對(duì)民辦教育產(chǎn)生政策性恐慌。

在可預(yù)期的未來，由于宏觀政策不配套和基層政府不作為，民辦學(xué)校分類管理改革能否順利推進(jìn)，仍面臨著較大的不確定性。顯然，這種局面與“修法決定”和“國務(wù)院30條”的精神是不相吻合的，既不利于穩(wěn)定現(xiàn)有舉辦者的辦學(xué)信心，也無助于吸引更多社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域。

二、現(xiàn)有民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)面臨的困局

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，囿于歷史原因和現(xiàn)實(shí)條件，在新政背景下，制約民辦學(xué)校非營利性和營利性分類管理改革的瓶頸因素的確很多，且其成因盤根錯(cuò)節(jié)、極為復(fù)雜。概括起來，民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)大致存在五大“困局”。

（一）現(xiàn)有學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)的路徑及程序不明確

雖然各地配套文件多包含有民辦學(xué)校分類登記實(shí)施辦法，但都過于籠統(tǒng)、原則、抽象，基本上多是照抄照搬“修法決定”“國務(wù)院30條”以及“教育部?jī)蓜t”的相關(guān)條款內(nèi)容。譬如，按照相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的，需要“依法修改學(xué)校章程，繼續(xù)辦學(xué)，履行新的登記手續(xù)”。那么，怎么修訂章程？如何履行登記手續(xù)？是否需要進(jìn)行財(cái)務(wù)清算？如何界定存量資產(chǎn)的歸屬問題？新的學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)又該如何產(chǎn)生？這些困擾舉辦者的問題都很難在各省域的配套文件中找到相應(yīng)答案。不僅如此，對(duì)屬于民辦非企業(yè)單位法人性質(zhì)的現(xiàn)有學(xué)校究竟如何轉(zhuǎn)設(shè)為公司法人性質(zhì)的營利性學(xué)校，絕大多數(shù)地區(qū)的配套文件都沒有給出明確無誤的程序性規(guī)定，既有文件中的“實(shí)體性表述”在實(shí)際運(yùn)行時(shí)基本不具有太強(qiáng)的操作性，特別是對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)過程所涉及的清產(chǎn)核資、土地轉(zhuǎn)性、資產(chǎn)評(píng)估等一系列具體問題均無相應(yīng)操作辦法。這也讓很多有意選擇營利性辦學(xué)的舉辦者感到左右為難、無所適從。

（二）相關(guān)部門對(duì)分類轉(zhuǎn)設(shè)的政策把握不一致

對(duì)現(xiàn)有學(xué)校進(jìn)行分類轉(zhuǎn)設(shè)，涉及教育、編辦、民政、市場(chǎng)監(jiān)管、財(cái)政、自然資源和規(guī)劃、住建、人社、稅務(wù)等十多個(gè)部門，各部門之間的政策規(guī)定不盡相同，且在老校注銷和新校登記審批環(huán)節(jié)上還存在一定的制度沖突，導(dǎo)致分類轉(zhuǎn)設(shè)尤其是“非轉(zhuǎn)營”工作推進(jìn)十分困難。譬如，教育部門依據(jù)“修法決定”認(rèn)為，在對(duì)民辦學(xué)校剩余資產(chǎn)進(jìn)行分配時(shí)，可以給予舉辦者（出資人）一定的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)；而民政部門則依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為“在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位的民辦學(xué)校終止時(shí)，不得向舉辦者分配剩余財(cái)產(chǎn)”。同時(shí)，民政部門還堅(jiān)持認(rèn)為，清算期間，民辦非企業(yè)單位不得開展清算以外的活動(dòng)。這就意味著，一旦現(xiàn)有學(xué)校進(jìn)入清算程序，就必須停止正常的教育教學(xué)活動(dòng)，顯然這是不現(xiàn)實(shí)的。民辦學(xué)?！胺寝D(zhuǎn)營”還涉及老校注銷（民政或編辦）、新校登記（市場(chǎng)監(jiān)管部門）以及辦學(xué)許可證換發(fā)（教育部門）等審批事項(xiàng)，如果各環(huán)節(jié)銜接不好（如一旦原學(xué)校已注銷而新學(xué)校尚未獲得辦學(xué)許可證），就將導(dǎo)致教學(xué)主體在不適格情形下繼續(xù)開展教學(xué)活動(dòng)，而其法律責(zé)任卻無法人主體承擔(dān)的管理真空。

（三）現(xiàn)有學(xué)校財(cái)務(wù)清算及資產(chǎn)確權(quán)難度大

教育部等五部門出臺(tái)的《民辦學(xué)校分類管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇登記為營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，經(jīng)省級(jí)以下人民政府有關(guān)部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)依法明確土地、校舍、辦學(xué)積累等財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬并繳納相關(guān)稅費(fèi)，辦理新的辦學(xué)許可證，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)?！睆默F(xiàn)實(shí)情況看，存量民辦學(xué)校資產(chǎn)來源及組成結(jié)構(gòu)一般都比較復(fù)雜，特別是相當(dāng)多的民辦學(xué)校初期及追加投入難以取證，涉及資產(chǎn)來源的原始資料存在缺失，還有一些學(xué)校資產(chǎn)取得時(shí)所開立的票據(jù)不規(guī)范，因此在對(duì)學(xué)校進(jìn)行財(cái)務(wù)清算時(shí)，要從權(quán)屬上對(duì)各類資產(chǎn)加以嚴(yán)格區(qū)分，不僅技術(shù)難度高，而且工作量十分巨大。這就會(huì)造成學(xué)校凈資產(chǎn)無法按規(guī)定進(jìn)行分配處置的局面，從而使得注銷清算工作難以開展。在分類轉(zhuǎn)設(shè)及財(cái)務(wù)清算問題上，目前各省域文件多存在“轉(zhuǎn)授權(quán)”的現(xiàn)象，即省里讓“地級(jí)市政府”制定辦法，地級(jí)市再傳遞交由“縣級(jí)政府”出臺(tái)具體辦法。如此層層傳遞，導(dǎo)致政策效力不斷衰減以至最終無法落地。

（四）存量學(xué)校退出機(jī)制及財(cái)產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)制度不健全

按照國家層面的授權(quán)，各地為了推動(dòng)民辦學(xué)校分類管理改革都制定了相應(yīng)的配套文件，但這些文件對(duì)于存量民辦學(xué)校選登為非營利辦學(xué)的退出機(jī)制問題則著墨甚少。尤其是此類學(xué)校將來終止清算后的剩余資產(chǎn)如何給予舉辦者（出資人）相應(yīng)的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，多數(shù)地區(qū)的規(guī)定都過于堅(jiān)持原則，不少省域的文件都寫“按照國家有關(guān)規(guī)定辦理”，而事實(shí)上國家并無統(tǒng)一規(guī)定才授權(quán)地方制定具體辦法。從已出臺(tái)的省份文件來看，有且只有北京、上海、浙江、江蘇和四川等少數(shù)幾個(gè)?。ㄊ校┲贫丝闪炕?jì)算的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法。雖然各地出臺(tái)的剩余資產(chǎn)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呋径家罂紤]舉辦者原始出資（含后續(xù)出資）、已取得的合理回報(bào)以及辦學(xué)效益等因素，但具體到實(shí)際操作時(shí)則難度非常之大。除因相關(guān)原始資料缺失而導(dǎo)致難以對(duì)舉辦者投入、國有資產(chǎn)、捐贈(zèng)資產(chǎn)和學(xué)校滾動(dòng)發(fā)展積累等四類資產(chǎn)進(jìn)行客觀認(rèn)定外，還存在“已取得的合理回報(bào)”不易確定和“辦學(xué)效益”不好衡量等技術(shù)性難題。由于退出機(jī)制不健全以及剩余資產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)制度不完善，當(dāng)面臨營利性和非營利分類管理改革時(shí)，不少存量民辦學(xué)校的舉辦者（出資人）都表示“進(jìn)退維谷、難以抉擇”。

（五）轉(zhuǎn)設(shè)過程涉及的相關(guān)稅費(fèi)政策不統(tǒng)一

依照法律規(guī)定，現(xiàn)有學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)，必須進(jìn)行清算、析產(chǎn)、結(jié)余分配，然后將土地及校舍等財(cái)產(chǎn)從現(xiàn)有學(xué)校法人名下過戶到新成立的學(xué)校法人名下。這個(gè)過程勢(shì)必涉及企業(yè)所得稅、個(gè)人偶然所得稅以及資產(chǎn)交易稅、契稅、印花稅等稅費(fèi)的繳交，而稅由法定，這些稅費(fèi)如果不從國家層面加以明確、予以減免，地方政府一般都難有作為，沒有辦法協(xié)調(diào)解決。比如，對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校進(jìn)行清算注銷，因?qū)W校均持有不動(dòng)產(chǎn)及土地使用權(quán)，故其清算所得按規(guī)定須繳納25%的企業(yè)所得稅。再如，以學(xué)校清償后的剩余資產(chǎn)給予舉辦者（出資人）補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，舉辦者須按偶然所得繳納20%的個(gè)人所得稅。一些舉辦者認(rèn)為，學(xué)校清算時(shí)的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，只是返還當(dāng)初自己的出資部分，卻要扣除20%的個(gè)人所得稅，這是十分不合理的。

三、民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)的溫州方案

作為國家民辦教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)，浙江省溫州市在民辦教育區(qū)域制度創(chuàng)新方面，一直走在全國前列。同樣，在推動(dòng)非營利性和營利性民辦學(xué)校分類管理改革上，浙江溫州也始終直面問題，迎難而上，勇于探索，大膽實(shí)踐，領(lǐng)先于全國其他地區(qū)出臺(tái)了升級(jí)版的民辦教育綜合改革系列文件，創(chuàng)造性地制定了現(xiàn)有學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)的操作性文本，率先付諸實(shí)施并取得良好成效。溫州市在民辦學(xué)校分類管理上的有益探索及寶貴經(jīng)驗(yàn)，集中體現(xiàn)在其在若干制度瓶頸問題上“較真碰硬”，成功化解了現(xiàn)有民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)所面臨的一系列難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)問題。溫州市在民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)上已經(jīng)并正在探索的做法，可概括為既彼此獨(dú)立又相互銜接的五大方面內(nèi)容。

（一）探索實(shí)施“一件事”審批辦理流程

現(xiàn)有民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)涉及民辦非企業(yè)單位注銷登記、民辦事業(yè)單位注銷、公司法人設(shè)立登記、教育許可證換證等審批事項(xiàng)，與之相關(guān)的還有公告、清算、審核等多道環(huán)節(jié)。如果不簡(jiǎn)化相關(guān)流程，行政相對(duì)人就要跑很多路、費(fèi)很多事。溫州市結(jié)合深化“最多跑一次”的改革要求，推行跨機(jī)構(gòu)“無縫隙”政府服務(wù)，對(duì)企業(yè)、老百姓到政府辦“一件事”，涉及多個(gè)部門審批的，建立“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的集成服務(wù)模式。同樣，對(duì)民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)工作上，溫州市多部門聯(lián)合推行“民辦教育選登記一件事”，在集中民政、市場(chǎng)監(jiān)管、教育等提供審批服務(wù)的基礎(chǔ)上，以“一件事”為導(dǎo)引，按照“一窗受理、分類審批、統(tǒng)一出件”的模式，將涉及到的多部門事項(xiàng)納入社會(huì)綜合窗口一窗統(tǒng)一辦理，實(shí)行審批部門聯(lián)合一次性收件，內(nèi)部各自審查審核后，按照法律規(guī)定先后有序銜接審批一并出件，有效解決審批銜接問題。

與此同時(shí)，溫州市深化細(xì)化“一件事”專班聯(lián)辦模式，對(duì)于申請(qǐng)分類轉(zhuǎn)設(shè)的學(xué)校，都建議其選擇在寒暑假期間進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，以不影響學(xué)校正常教育教學(xué)，確保學(xué)校穩(wěn)定運(yùn)行。值得一提的是，行政部門在受理轉(zhuǎn)設(shè)申請(qǐng)事項(xiàng)時(shí)，按照浙江省“八統(tǒng)一”材料清單要求基礎(chǔ)上，通過部門間數(shù)據(jù)共享、內(nèi)部傳送等方式，盡可能減少材料重復(fù)提交，營利性學(xué)校設(shè)立，可以現(xiàn)有學(xué)校設(shè)立時(shí)的檔案材料為基礎(chǔ)。凡是原來報(bào)批時(shí)提供過的材料，新設(shè)營利性民辦學(xué)校需要繼續(xù)使用的，則原有學(xué)校申報(bào)及注銷時(shí)均不要求再次提供。對(duì)于現(xiàn)有設(shè)立條件有變化的（特別是消防安全），只要所在學(xué)校沒有改動(dòng)原有房屋結(jié)構(gòu)，都會(huì)按已獲得的消防審批件給予注冊(cè)，如有改變結(jié)構(gòu)，則需補(bǔ)交消防合格證明。

（二）理順現(xiàn)有學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)具體程序

在深入研究、反復(fù)論證基礎(chǔ)上，浙江溫州市依據(jù)有關(guān)法規(guī)政策規(guī)定，因地制宜地將分類轉(zhuǎn)設(shè)過程細(xì)化為五大環(huán)節(jié)及若干流程。這些環(huán)節(jié)及流程環(huán)環(huán)相扣，理清了分類轉(zhuǎn)設(shè)辦理步驟，明確了相關(guān)業(yè)務(wù)受理部門。

1.受理轉(zhuǎn)設(shè)申請(qǐng)

第一，由現(xiàn)有民辦學(xué)校依據(jù)章程規(guī)定，召開董（理）事會(huì)董事會(huì)，通過選登記營利性民辦學(xué)校決議，并由所有董（理）事簽字確認(rèn)；第二，現(xiàn)有民辦學(xué)校憑董（理）事會(huì)決議書向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出選登記申請(qǐng)，并附營利性民辦學(xué)校舉辦者（股東）名單；第三，擬成立的營利性民辦學(xué)校的舉辦者（股東）向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門申請(qǐng)營利性民辦學(xué)校名稱預(yù)先核準(zhǔn)；第四，由審批機(jī)關(guān)下達(dá)同意現(xiàn)有民辦學(xué)校選登記營利性學(xué)校的批復(fù)，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門下達(dá)營利性民辦學(xué)校名稱核準(zhǔn)通知書。

2.教育用地由劃撥改為出讓（非必要項(xiàng)）

第一，現(xiàn)有民辦學(xué)校依據(jù)章程規(guī)定，召開董（理）事會(huì)董事會(huì)，通過土地劃撥改為出讓決議；第二，現(xiàn)有民辦學(xué)校向自然資源和規(guī)劃部門提出土地劃撥改出讓申請(qǐng)；第三，自然資源和規(guī)劃部門委托有資質(zhì)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)就補(bǔ)繳土地出讓金進(jìn)行評(píng)估，并按規(guī)定辦理劃撥轉(zhuǎn)出讓手續(xù)；第四，劃撥轉(zhuǎn)出讓手續(xù)經(jīng)批準(zhǔn)后，現(xiàn)有民辦學(xué)校按規(guī)定補(bǔ)繳土地出讓金后與自然資源和規(guī)劃部門簽訂土地出讓合同；第五，稅務(wù)部門出具現(xiàn)有民辦學(xué)校出讓金完稅證明。

3.組織財(cái)務(wù)清算

第一，現(xiàn)有民辦學(xué)校和擬成立的營利性民辦學(xué)校股東簽訂具有法律效應(yīng)的協(xié)議，明確在學(xué)校選登記期間辦學(xué)活動(dòng)的法律義務(wù)及責(zé)任；第二，現(xiàn)有民辦學(xué)校根據(jù)《浙江省民辦學(xué)校財(cái)務(wù)清算辦法》（浙財(cái)資產(chǎn)〔2018〕26號(hào)）組織清算，清算組委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評(píng)估；第三，受委托的中介機(jī)構(gòu)對(duì)清算結(jié)果進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)學(xué)校中的四類資產(chǎn)依據(jù)相關(guān)原始資料及資產(chǎn)來源，分別加以認(rèn)定。

4.分類明確資產(chǎn)權(quán)屬

審批機(jī)關(guān)聯(lián)合登記機(jī)關(guān)、財(cái)政部門對(duì)現(xiàn)有學(xué)校凈資產(chǎn)分配處置方案酌情作出書面批復(fù)：第一，現(xiàn)有學(xué)校的原始出資和經(jīng)認(rèn)可的歷年累計(jì)出資，作為補(bǔ)償返還給予舉辦者（出資人）；第二，現(xiàn)有學(xué)校清償后的剩余資產(chǎn)，扣除歷年財(cái)政撥款和社會(huì)捐贈(zèng)后仍有結(jié)余的，按相關(guān)規(guī)定給予舉辦者獎(jiǎng)勵(lì)；第三，給予舉辦者補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)后的剩余資產(chǎn)，一律視同社會(huì)公共資產(chǎn)（含辦學(xué)期間歷年的財(cái)政撥款和社會(huì)捐贈(zèng)），劃歸溫州市民辦教育公益基金會(huì)所有。按照以上權(quán)屬關(guān)系，在實(shí)施非轉(zhuǎn)營時(shí)，給予舉辦者補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)的資產(chǎn)，需繼續(xù)用于新設(shè)學(xué)校的辦學(xué)活動(dòng)，用于購買或置換新設(shè)學(xué)校的土地、校舍及其他教育教學(xué)設(shè)施。原則上，不足部分應(yīng)由新設(shè)營利性學(xué)校股東注資加以補(bǔ)足，并及時(shí)足額將與辦學(xué)相關(guān)的資產(chǎn)過戶到營利性民辦學(xué)校名下，再有稅務(wù)部門出具現(xiàn)有民辦學(xué)校的完稅證明。

5.新設(shè)法人登記及原有學(xué)校注銷

第一，履行完上述流程之后，教育部門給予非轉(zhuǎn)營民辦學(xué)校換發(fā)正式辦學(xué)許可證（換證）；第二，憑借正式辦學(xué)許可證，新設(shè)營利性民辦學(xué)校到市場(chǎng)監(jiān)管部門辦理法人登記手續(xù)，同時(shí)原有民辦學(xué)校到民政部門或機(jī)構(gòu)編制部門注銷登記（內(nèi)部流轉(zhuǎn)期間，各部門分別審核并認(rèn)定相關(guān)材料，并按規(guī)定受理時(shí)限分別向政務(wù)服務(wù)局上傳登記，待全部材料完成后統(tǒng)一辦理相關(guān)證件）。

（三）明確學(xué)校資產(chǎn)認(rèn)定及獎(jiǎng)補(bǔ)辦法

對(duì)于現(xiàn)有民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)，最難處理的資產(chǎn)清算及確權(quán)問題。溫州市本著解放思想、實(shí)事求是的態(tài)度，從尊重歷史、正視國情和促進(jìn)民辦教育事業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，就現(xiàn)有學(xué)校中舉辦者出資、國有資產(chǎn)（財(cái)政撥款）、社會(huì)捐贈(zèng)和辦學(xué)積累等四類資產(chǎn)的確認(rèn)邊界問題，酌情做出了合理界定。同時(shí)，明確了現(xiàn)有學(xué)校清算后剩余資產(chǎn)對(duì)于舉辦者（出資人）的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

1.明確四類資產(chǎn)的認(rèn)定邊界

第一類資產(chǎn)是舉辦者原始出資（含學(xué)校存續(xù)期間追加投資），依據(jù)驗(yàn)資報(bào)告、民辦非企業(yè)單位登記證書、經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的學(xué)校章程、會(huì)計(jì)賬簿記錄等資料加以認(rèn)定。其中，注冊(cè)資金、購買土地價(jià)格、校舍建設(shè)資金、設(shè)施設(shè)備只認(rèn)定其原始出資，且不重復(fù)計(jì)算；對(duì)于舉辦者的歷年追加投入，認(rèn)定時(shí)要有出資證明。第二類資產(chǎn)是財(cái)政撥款，依據(jù)財(cái)政資金撥付文件、資金到賬有關(guān)單據(jù)、會(huì)計(jì)賬簿記錄等資料加以認(rèn)定。其中，政府購買服務(wù)取得的收入及其形成的資產(chǎn)，不屬于政府補(bǔ)助收入，不作為財(cái)政撥款來認(rèn)定。第三類資產(chǎn)是社會(huì)捐贈(zèng)，依據(jù)捐贈(zèng)合同、資金到賬有關(guān)單據(jù)、會(huì)計(jì)賬簿記錄等資料加以認(rèn)定。第四類資產(chǎn)是辦學(xué)積累（含土地增值），依據(jù)形成辦學(xué)積累的資金來源，同時(shí)結(jié)合歷年審計(jì)報(bào)告、年檢報(bào)告等資料加以認(rèn)定。

對(duì)于一貫制學(xué)校，除了在實(shí)際操作時(shí)按照以上區(qū)分辦法，還要開展資產(chǎn)清查，以分類明確非義務(wù)教育階段占有使用的資產(chǎn)。具體分為三種情形進(jìn)行：一是對(duì)于校舍、土地等能區(qū)分權(quán)屬的資產(chǎn)，按照實(shí)際占有使用情況進(jìn)行分割，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行財(cái)務(wù)分賬（相關(guān)工作可委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)開展）；二是土地能明確分區(qū)隔斷且沒有共享區(qū)域的，原登記為非營利性的資產(chǎn)可以分割為營利性和非營利資產(chǎn)；三是土地不能明確分區(qū)隔斷且有共享區(qū)域的，其資產(chǎn)只能登記為非營利性資產(chǎn)，但營利性學(xué)?？上蚍菭I利性學(xué)校租賃辦學(xué)。

2.細(xì)化剩余資產(chǎn)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法

現(xiàn)有學(xué)校按照法定程序清償后的剩余資產(chǎn)，在以補(bǔ)償形式返回舉辦者出資和扣除財(cái)政撥款、捐贈(zèng)資產(chǎn)后仍有結(jié)余的，按不低于學(xué)校結(jié)余資產(chǎn)20%的比例給予舉辦者（出資人）獎(jiǎng)勵(lì)，具體由學(xué)校所在地縣級(jí)政府確定。所制定的獎(jiǎng)勵(lì)比例，要結(jié)合學(xué)校歷史貢獻(xiàn)、結(jié)余資產(chǎn)金額大小、學(xué)校辦學(xué)規(guī)模及資產(chǎn)總額等因素酌情合理確定，不搞一刀切，也不由溫州市級(jí)層面加以統(tǒng)一規(guī)定。對(duì)于資不抵債的現(xiàn)有民辦學(xué)校，則不能選擇登記為營利性民辦學(xué)校。需要強(qiáng)調(diào)的是，為了保證學(xué)校正常運(yùn)行和健康發(fā)展，溫州轉(zhuǎn)設(shè)方案明確規(guī)定：在現(xiàn)有民辦學(xué)?！胺寝D(zhuǎn)營”過程中，舉辦者從現(xiàn)有學(xué)校清算中所獲得的所有補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)資產(chǎn)，必須全額投入所登記成立的營利性民辦學(xué)校，而不得以現(xiàn)金的方式進(jìn)行分配。對(duì)于民辦教育公益基金會(huì)所持有的凈社會(huì)公共資產(chǎn)，本著支持民辦教育發(fā)展的原則，溫州方案明確，既可以出讓、出租凈社會(huì)公共資產(chǎn)方式，交由給選登記為營利性的民辦學(xué)校管理和使用，也可以本著“同股、同權(quán)、同利、同險(xiǎn)”原則參股辦學(xué)。

綜合來看，在已出臺(tái)的地方配套文件中，溫州市有關(guān)學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定比較符合實(shí)際，而且基本符合舉辦者的心理預(yù)期。這一獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)定，是迄今為止國內(nèi)所有地方文件中力度最大且最受舉辦者歡迎的一項(xiàng)舉措，有力穩(wěn)定了舉辦者的辦學(xué)信心，更加調(diào)動(dòng)起當(dāng)?shù)厣鐣?huì)力量出資辦學(xué)的積極性。

（四）厘清轉(zhuǎn)設(shè)學(xué)校土地及房產(chǎn)處置路徑

現(xiàn)有民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)尤其是非轉(zhuǎn)營工作，最難辦的問題就是土地及房產(chǎn)的處置，因?yàn)槠渲猩婕霸行@用地取得方式及土地功能的判定問題。按照新的規(guī)定，非營利性民辦學(xué)?？梢詣潛芊绞焦┑?，而營利性民辦學(xué)校的校園用地一般只能按出讓而非劃撥方式取得。即現(xiàn)有學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)前取得的用地如果是劃撥供地，現(xiàn)在轉(zhuǎn)設(shè)為營利性學(xué)校時(shí)就必須要改為出讓供地。同樣，現(xiàn)有學(xué)校的校舍在新設(shè)學(xué)校成立時(shí)，也必須按時(shí)足額將其相應(yīng)的資產(chǎn)權(quán)屬過戶到新的學(xué)校法人名下。這牽涉到一系列的復(fù)雜程序及規(guī)費(fèi)補(bǔ)繳問題，如果政策邊界和操作過程不清晰，就會(huì)導(dǎo)致舉辦者無從下手、望而卻步。對(duì)此，溫州市緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際，在制度層面做了相對(duì)務(wù)實(shí)且被各方所接受的一系列設(shè)計(jì)，破解了分類轉(zhuǎn)設(shè)中的一大硬核難題。

1.合理處置現(xiàn)有土地

在“非轉(zhuǎn)營”時(shí)，對(duì)現(xiàn)有學(xué)校用地采用兩種方式處置：第一種方式相對(duì)簡(jiǎn)單，即現(xiàn)有民辦學(xué)校原以出讓方式供地的，按規(guī)定申請(qǐng)辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，直接登記到新設(shè)營利性民辦學(xué)校名下；第二種方式相對(duì)比較復(fù)雜，即現(xiàn)有民辦學(xué)校選登記為營利性民辦學(xué)校，原以行政劃撥方式供地的，可以改為以出讓或租賃等有償方式使用土地。 

采取第一種方式劃撥轉(zhuǎn)出讓的，經(jīng)學(xué)校主管部門同意，原有劃撥土地使用權(quán)需轉(zhuǎn)移給新設(shè)營利性民辦學(xué)校，且其原劃撥土地使用權(quán)改為出讓后方可列入清算范圍。列入清算范圍的土地資產(chǎn)，可以補(bǔ)繳土地出讓金方式進(jìn)行土地資產(chǎn)處置。補(bǔ)繳土地出讓金按照出讓時(shí)的出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格減去擬出讓時(shí)的劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格的差價(jià)確定。土地出讓價(jià)款可在規(guī)定期限內(nèi)一次性繳納。

采取第二種方式劃撥轉(zhuǎn)租賃的，劃撥轉(zhuǎn)租賃的土地作為國有資產(chǎn)保留，現(xiàn)有學(xué)校土地使用權(quán)不轉(zhuǎn)移給新設(shè)營利性學(xué)校，其原以行政劃撥方式取得的土地使用權(quán)由政府調(diào)撥給教育部門，由教育部門負(fù)責(zé)和現(xiàn)有學(xué)校協(xié)商劃撥土地的補(bǔ)償事宜，補(bǔ)償價(jià)款按現(xiàn)時(shí)點(diǎn)的劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格計(jì)算。舉辦者要求繼續(xù)使用原有土地的，可以采用協(xié)議租賃方式，租賃價(jià)格以評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估價(jià)格為依據(jù)確定，最長(zhǎng)租賃期為20年。

在現(xiàn)有學(xué)校非轉(zhuǎn)營時(shí)，可以采取一次性支付非營利學(xué)校土地補(bǔ)償款的方式，也可以采取逐年支付補(bǔ)償款的方式。采用逐年支付補(bǔ)償款的，補(bǔ)償款全額列入非營利性學(xué)校的資產(chǎn)清算。待補(bǔ)償款抵扣租金完畢后，營利性學(xué)校再按租賃合同約定的租賃價(jià)格支付。

2.妥善辦理房產(chǎn)登記

在“非轉(zhuǎn)營”時(shí)，對(duì)于房產(chǎn)登記在現(xiàn)有學(xué)校名下的，待非營利性民辦學(xué)校現(xiàn)有資產(chǎn)清算完畢并重新登記為營利性民辦學(xué)校后，由非營利民辦學(xué)校和營利性民辦學(xué)校持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書（房屋所有權(quán)證和土地使用權(quán)證）、法人登記材料、清算報(bào)告、審批機(jī)關(guān)同意學(xué)校選登記的審核意見、審批機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)校清算注銷工作結(jié)果和凈資產(chǎn)分配處置方案的書面批復(fù)等材料，向?qū)俚胤慨a(chǎn)交易管理機(jī)構(gòu)和不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。對(duì)于房產(chǎn)登記在學(xué)校投資方公司名下的，則該房產(chǎn)屬于公司資產(chǎn)而非學(xué)校資產(chǎn)，故學(xué)校本身從非營利性選登記為營利性，不涉及房產(chǎn)轉(zhuǎn)移，其房產(chǎn)登記維持不變，無需辦理相關(guān)手續(xù)。

對(duì)于現(xiàn)有學(xué)校由于各種原因未辦理房產(chǎn)證的現(xiàn)象，溫州市的分類轉(zhuǎn)設(shè)方案也給出了相應(yīng)對(duì)策。針對(duì)所有房產(chǎn)均未辦理登記的學(xué)校，允許其在現(xiàn)有學(xué)校法人注銷前，持不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)表、申請(qǐng)報(bào)告、組織機(jī)構(gòu)代碼證或營業(yè)執(zhí)照、法定代表人身份證明書、發(fā)改委立項(xiàng)批復(fù)、土地使用權(quán)證（不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書）、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、竣工驗(yàn)收備案表以及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果確認(rèn)單等資料，向?qū)俚夭粍?dòng)產(chǎn)登記部門申請(qǐng)辦理學(xué)校房產(chǎn)的首次登記，待新設(shè)營利性民辦學(xué)校法人登記完成后，再憑相關(guān)材料向?qū)俚胤慨a(chǎn)交易管理機(jī)構(gòu)和不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，申請(qǐng)辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。

（五）依法明確分類轉(zhuǎn)設(shè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策

稅收及規(guī)費(fèi)如何繳交，也是現(xiàn)有學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)當(dāng)中一個(gè)既敏感又棘手的問題。按照“修法決定”，現(xiàn)有民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營利性學(xué)校，不僅要進(jìn)行財(cái)務(wù)清算、明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，而且要依法補(bǔ)交相關(guān)稅收。但是，具體要補(bǔ)交哪些稅收、由誰來補(bǔ)交以及如何補(bǔ)交，則在現(xiàn)有政策文本中沒有明確。在稅由法定的大原則約束下，作為地方政府一般難有大的作為。盡管如此，溫州市分類轉(zhuǎn)設(shè)方案依據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，分門別類、條分縷析，對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)?！胺寝D(zhuǎn)營”所涉及的稅費(fèi)問題進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，并正在研究能否在合法合規(guī)范圍內(nèi)找到變通辦法，以最大程度降低現(xiàn)有學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)的制度性交易成本。

1.嘗試以企業(yè)重組方式破解稅收難題

根據(jù)《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)重組業(yè)務(wù)企業(yè)所得稅處理若干問題的通知》（財(cái)稅〔2009〕59號(hào)）有關(guān)規(guī)定，如果現(xiàn)有民辦學(xué)校在民政部門或機(jī)構(gòu)編制部門不辦理注銷登記，而能在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門直接辦理變更登記手續(xù)，且在這個(gè)登記過程中財(cái)政、民政、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門等各相關(guān)部門共同認(rèn)可明確，只要不因住所發(fā)生變化，或可視為“企業(yè)發(fā)生其他法律形式簡(jiǎn)單改變”，“可直接變更稅務(wù)登記，除另有規(guī)定外，有關(guān)企業(yè)所得稅納稅事項(xiàng)（包括虧損結(jié)轉(zhuǎn)、稅收優(yōu)惠等權(quán)益和義務(wù)）由變更后企業(yè)承繼”，因此可免征企業(yè)所得稅。同樣，如選登記程序能被確認(rèn)為屬于“資產(chǎn)重組”，則可適用《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局 關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2016〕36號(hào)）規(guī)定，將分類轉(zhuǎn)設(shè)中所涉及的不動(dòng)產(chǎn)及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為納入“不征收增值稅項(xiàng)目”。

2.探索以變通方式適當(dāng)減免相關(guān)稅費(fèi)

在對(duì)現(xiàn)有學(xué)校進(jìn)行“非轉(zhuǎn)營”或未來非營利性學(xué)校清算進(jìn)行剩余資產(chǎn)處置時(shí)，如果能把對(duì)舉辦者（出資人）的獎(jiǎng)勵(lì)部分以省級(jí)政府名義頒發(fā)或授予的話，則或可參照《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》第四條的相關(guān)規(guī)定，給予免除個(gè)人所得稅。此外，按照《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》第八條的規(guī)定，因國家建設(shè)需要依法征用、收回的房地產(chǎn)可免征土地增值稅。因此，如果將現(xiàn)有民辦學(xué)校的土地使用權(quán)先由政府回收，新登記營利性民辦學(xué)校按照租賃方式繼續(xù)辦學(xué)，或可免征土地增值稅。按照《中華人民共和國契稅暫行條例》以及《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)契稅政策問題的通知》（財(cái)稅〔2001〕156號(hào)）等法規(guī)及政策規(guī)定，一旦現(xiàn)有民辦學(xué)校的土地使用權(quán)由政府回收，新登記營利性民辦學(xué)校按照租賃方式繼續(xù)辦學(xué)，因不涉及土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓及房屋買賣，故無需繳納契稅。

四、結(jié)語

民辦學(xué)校實(shí)施分類管理尤其是對(duì)現(xiàn)有學(xué)校實(shí)施分類轉(zhuǎn)設(shè)是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面的制度設(shè)計(jì)和政策協(xié)調(diào)難題。作為一個(gè)地級(jí)市——浙江省溫州市在民辦學(xué)校分類管理改革上的實(shí)踐，還只是初步的探索，其在探索中仍面臨許多法律障礙和政策瓶頸，有賴于宏觀制度層面的深入創(chuàng)新和更大突破，才能得到有效破除和根本解決。但即便如此，溫州在民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)設(shè)上的實(shí)踐探索，仍然是彌足珍貴的，其做法及經(jīng)驗(yàn)值得其他地區(qū)借鑒和效仿。

在新時(shí)代背景下，立足國情，接軌國際，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施非營利性和營利性分類管理改革，是黨中央國務(wù)院著眼于深化教育綜合改革、辦好人民滿意的教育而確定的真命題、硬任務(wù)，決不允許走過場(chǎng)、冷處理。按照中辦、國辦《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化的實(shí)施方案（2018—2022年）》的部署，到2022年前后，要按照自主選擇、科學(xué)分類、平穩(wěn)過渡的原則，全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有民辦學(xué)校非營利性與營利性分類管理。對(duì)此，我國各級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增強(qiáng)緊迫感、使命感，克服觀望心態(tài)和畏難情緒，采取切實(shí)有效措施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)所在地區(qū)民辦學(xué)校分類管理改革，分類指導(dǎo)、分類扶持、分類規(guī)范，促進(jìn)各級(jí)各類民辦教育持續(xù)健康發(fā)展。在這方面，浙江溫州無疑樹立了一個(gè)樣板，起到了良好的示范和表率作用。

（特別鳴謝遼寧教育學(xué)院王慧英博士和溫州市教育局民辦教育管理處林成堂處長(zhǎng)、許品和副處長(zhǎng)對(duì)本文寫作所提供的諸多幫助）

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“ 現(xiàn)代教育管理編輯部”，作者董圣足，戚德忠。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。