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在行業(yè)持續(xù)不斷的討論與熱議中，5 月 14 日，萬眾矚目的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》正式稿（以下簡稱「民促法新條例」）通過中國政府網(wǎng)公布，且將于 2021 年 9 月 1 日起施行。

此輪民促法條例的修訂工作可追溯到 2016 年底，當(dāng)時民促法一經(jīng)修訂，教育部就會同國務(wù)院法制辦啟動了《條例》的修訂工作。2018 年 4 月 20 日，教育部發(fā)布「關(guān)于《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（征求意見稿）》公開征求意見的公告」。2018 年 7 月，在廣泛征求意見基礎(chǔ)上，教育部向國務(wù)院報送了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》。

在收到教育部報送的條例修訂草案（送審稿）后，司法部先后兩次書面征求有關(guān)方面意見，并于 2018 年 8 月 10 日向社會公開征求意見。與此同時，赴相關(guān)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，協(xié)調(diào)部門意見。之后，司法部會同教育部反復(fù)研究、修改，形成了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》。

2019 年 1 月 3 日，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會議審議并獲原則通過，但遲遲未予發(fā)布。而后對標(biāo)對表中央相關(guān)文件要求，又經(jīng) 2 年多的反復(fù)修改、打磨，才于新近得以正式落錘。

民促法新條例的出臺是否意味著民辦教育行業(yè)進(jìn)入了嶄新的階段？多鯨專訪了上海市教科院民辦教育研究所所長董圣足研究員，一探究竟。

新條例出臺背后：新老矛盾交織下的銜接與平衡

“民促法新條例本身在 2018 年底、2019 年初就計劃要出臺。”董圣足對多鯨表示，“但是由于這期間經(jīng)歷了一些制度變遷和環(huán)境變化，原來?xiàng)l例修訂案中的一些涉及支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展特別是針對民辦義務(wù)教育規(guī)范的內(nèi)容，還需要結(jié)合最新形勢不斷地加以調(diào)整和充實(shí)，所以修訂進(jìn)程受到了影響?！?/p>

2018 年前后是校外民辦培訓(xùn)學(xué)校最為“動蕩”的時期，一系列政策的出臺成為了左右行業(yè)的風(fēng)向標(biāo)。年初，教育部聯(lián)合四部委印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動的通知》。8 月，國務(wù)院辦公廳又再次發(fā)布了更為細(xì)致具體、力度更強(qiáng)的《規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，其中對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一次性不得收取超過 3 個月的費(fèi)用、辦學(xué)資質(zhì)、辦學(xué)許可證進(jìn)行強(qiáng)制要求，對教師資格證、培訓(xùn)時間合理性、不得超前超綱、消防安全、校舍樓層、生均面積等也都進(jìn)行了明確的規(guī)范。

無獨(dú)有偶。2018 年 11 月，中共中央、國務(wù)院又出臺了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，著力遏制民辦園的過度逐利行為，這對民辦幼教產(chǎn)業(yè)的資本化運(yùn)作無疑帶來了巨大影響。該《意見》明確規(guī)定，民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市，也不允許股市資本收購營利性幼兒園?！高@對已經(jīng)上市的機(jī)構(gòu)來說，沖擊是很大的。我記得當(dāng)時紅黃藍(lán)的股價應(yīng)聲下跌甚至腰斬。」董圣足表示，不能收并購其他非營利性的幼兒園，也不能通過協(xié)議控制非營利性幼兒園，意味著教育上市公司在中國大陸沒有了擴(kuò)張的余地，規(guī)模發(fā)展受到很大限制。這是對以幼教為主要板塊的上市機(jī)構(gòu)增長空間的一項(xiàng)硬性約束。

而在 2019 年 6 月，中共中央、國務(wù)院再次印發(fā)《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》。這是黨中央、國務(wù)院出臺的第一個聚焦深化教育教學(xué)改革、全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的綱領(lǐng)性文件。其中有幾項(xiàng)條款對民辦教育行業(yè)造成了深遠(yuǎn)影響：一是義務(wù)教育學(xué)校不得引進(jìn)境外課程、使用境外教材；二是民辦義務(wù)教育學(xué)校招生納入審批的統(tǒng)一管理，與公辦學(xué)校同步招生；三是對于報名人數(shù)超過核定招生規(guī)模的，要實(shí)施電腦搖號。

對于同期招生及電腦搖號問題，董圣足認(rèn)為應(yīng)該客觀理性看待。“民辦義務(wù)教育招生自主權(quán)不是被剝奪了，而是和外商外資企業(yè)一樣回歸常態(tài)，與公辦保持平等的國民待遇?！?/strong>董圣足補(bǔ)充道，但北上廣深一些優(yōu)質(zhì)學(xué)校過去都是打國際牌，利用國際概念作為自己招生的特色，現(xiàn)在不能引入國際課程和使用境外教材，對這類學(xué)校影響會非常大。另一頭，以前很多地方民辦校可以優(yōu)先于公辦校招生，現(xiàn)在統(tǒng)招之后，的確也使得一部分優(yōu)質(zhì)民辦校的生源構(gòu)成發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。

“以上幾個國家層面的重要文件，都是在市場情況不斷變化后，中央著眼于促進(jìn)教育行業(yè)健康發(fā)展的大局考慮之下出臺的。所以，本次民促法新條例的修訂，一方面，是因?yàn)樽鳛闂l例的上位法 —— 民促法自 2013 年以來已經(jīng)三次修訂，條例必須作出同步調(diào)整和適應(yīng)性修改。另一方面，則是要把國家層面一系列針對或涉及民辦教育的規(guī)范性或政策性文件的精神吸收并內(nèi)化到行政法規(guī)中來。”

“新老問題如何銜接和平衡，是條例修訂中的最大難點(diǎn)。總的看，本次條例修訂較好把握住了一個度字。“董圣足表示，”從長遠(yuǎn)看，支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展的主旋律沒有變化，仍是實(shí)行‘積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理’十六字方針，但是近期監(jiān)管層針對民辦教育的關(guān)鍵詞主要是規(guī)范。”

新條例有“五大強(qiáng)化”，民辦教育需要在更多規(guī)范約束下發(fā)展

本次條例修訂新增的規(guī)定很多，大約要占到全部條款的三分之一。董圣足認(rèn)為，這些新增的規(guī)定以及其他相比原條例作了實(shí)質(zhì)性修訂的條款，概括起來，有五個“強(qiáng)化”。

第一個“強(qiáng)化”，是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)根本要求，突出了黨在民辦學(xué)校辦學(xué)治校中的政治核心作用。“民辦教育要保證社會主義的辦學(xué)方向，保障教育公益屬性，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，就必須要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)?！倍プ惚硎?。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，黨組織負(fù)責(zé)人必須進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)，黨組織成員要進(jìn)入監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時黨組織成員與學(xué)校行政管理團(tuán)隊要實(shí)行雙向進(jìn)入、交叉任職。黨組織要參與學(xué)校重大決策：一方面，涉及民辦學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、重要改革、人事安排等重大事項(xiàng)，在進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)審議前，要征得黨組織同意；另一方面，涉及黨的建設(shè)、思想政治工作和德育工作的事項(xiàng)，由黨組織研究決定。

第二個“強(qiáng)化”，堅持民辦教育公益性基本原則，突出強(qiáng)調(diào)了民辦學(xué)校舉辦者（辦學(xué)者）的社會責(zé)任。新條例強(qiáng)調(diào)民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅持教育公益性，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)。舉辦民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)按時、足額履行出資義務(wù)，民辦學(xué)校存續(xù)期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)；所募集資金應(yīng)當(dāng)主要用于辦學(xué)，不得擅自改變用途，并按規(guī)定履行信息披露義務(wù)。民辦學(xué)校及其舉辦者不得以贊助費(fèi)等名目向?qū)W生、學(xué)生家長收取或者變相收取與入學(xué)關(guān)聯(lián)的費(fèi)用。實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易，其他民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易的，不得損害國家利益、學(xué)校利益和師生權(quán)益。

第三個“強(qiáng)化”，重在建立公平、有序、合理的市場環(huán)境，《條例》進(jìn)一步完善了民辦學(xué)校的設(shè)立制度。新條例對各類辦學(xué)主體舉辦或參與舉辦民辦學(xué)校開出了「負(fù)面清單」，董圣足將其概括為「四不準(zhǔn)」，也即：（1）不準(zhǔn)實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)或新設(shè)民辦學(xué)校；（2）不準(zhǔn)地方政府利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校；（3）不準(zhǔn)除了職業(yè)院校外的其他公辦學(xué)校，舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校；（4）不準(zhǔn)在中國境內(nèi)設(shè)立的外商投資企業(yè)以及外方為實(shí)際控制人的社會組織，舉辦、參與舉辦或者實(shí)際控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校。此外，新條例在積極鼓勵舉辦職業(yè)教育的同時，明確對設(shè)立利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)施在線教育活動的民辦學(xué)校實(shí)施辦學(xué)許可制度。

第四個“強(qiáng)化”，出于更好維護(hù)良好教育生態(tài)和辦學(xué)秩序需要，新條例進(jìn)一步加強(qiáng)了民辦學(xué)校的內(nèi)外部治理。新條例完善了民辦學(xué)校招生規(guī)則，明確對利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的在線辦學(xué)行為實(shí)施行政許可，進(jìn)一步健全了民辦學(xué)校收費(fèi)管理機(jī)制，全面加強(qiáng)民辦學(xué)校資產(chǎn)財務(wù)及關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管，嚴(yán)禁任何社會組織和個人通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實(shí)施義務(wù)教育、非營利性學(xué)前教育的民辦學(xué)校，加強(qiáng)了舉辦者變更行為及對外方為實(shí)際控制人的社會組織辦學(xué)的監(jiān)管。此外，新條例還強(qiáng)化了民辦學(xué)校法人治理機(jī)制，充實(shí)了學(xué)校章程要件，并對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立及運(yùn)行提出了具體要求，明確要向民辦義務(wù)教育決策機(jī)構(gòu)派駐審批機(jī)關(guān)代表。

第五個“強(qiáng)化”，對標(biāo)對表中央精神、落深落實(shí)上位規(guī)定，新條例進(jìn)一步細(xì)化了政府扶持民辦教育發(fā)展的政策措施。在董圣足看來，新條例在全面加強(qiáng)民辦學(xué)校設(shè)立及運(yùn)行管理規(guī)制的同時，也就如何支持民辦學(xué)校尤其是非營利民辦學(xué)校發(fā)展作了許多新的制度安排。譬如，新增規(guī)定：縣級以上地方人民政府可以按照同級同類公辦學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對非營利性民辦學(xué)校給予適當(dāng)補(bǔ)助，鼓勵具備條件的地方利用社會力量設(shè)立民辦教育發(fā)展基金會或者專項(xiàng)基金，用于支持民辦教育發(fā)展；同時允許地方政府可以對學(xué)前教育和義務(wù)教育民辦學(xué)校采取購買服務(wù)方式，按生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，撥付相應(yīng)經(jīng)費(fèi)；鼓勵支持保險機(jī)構(gòu)設(shè)立保險產(chǎn)品，建立行業(yè)互助保險機(jī)制，提供風(fēng)險保障；鼓勵金融機(jī)構(gòu)開發(fā)金融產(chǎn)品向民辦學(xué)校提供各種貸款，允許民辦學(xué)校以未來經(jīng)營收入、知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行融資，等等。

民辦義務(wù)教育呈“去國際化、去公參化、去資本化”趨勢

2019 年 2 月，中辦、國辦印發(fā)《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018 - 2022 年）》，明確提出要“合理控制民辦義務(wù)教育階段辦學(xué)規(guī)?！?。2020 年 9 月 1 日，中央深改委第十五次會議審議通過《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)指出：要強(qiáng)化民辦義務(wù)教育規(guī)范管理，營造良好教育生態(tài)…… 堅持國家舉辦義務(wù)教育，確保義務(wù)教育公益屬性，辦好辦強(qiáng)公辦義務(wù)教育?！督逃?2021 年工作要點(diǎn)》提出，要印發(fā)規(guī)范民辦義務(wù)教育有關(guān)文件，深入開展民辦義務(wù)教育規(guī)范整治專項(xiàng)工作。

在董圣足分析看來，上述這些強(qiáng)化民辦義務(wù)教育監(jiān)管的政策性舉措，加上新條例對設(shè)立民辦義務(wù)教育的諸多限制性規(guī)定，所釋放的信號是很強(qiáng)烈的，那就是要嚴(yán)格規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展，合理調(diào)控民辦教育辦學(xué)規(guī)模。之所以要這樣做，原因有三：一是維護(hù)教育公益屬性需要；二是捍衛(wèi)正常教育生態(tài)需要；三是保障基本公共服務(wù)需要。

董圣足認(rèn)為，未來一個時期，宏觀層面對民辦義務(wù)教育的調(diào)控目標(biāo)，或可歸納為“三去、一降、一補(bǔ)”?！叭ァ笔侵噶x務(wù)教育階段要“去國際化、去公參化、去資本化”。也即，不允許引進(jìn)國際課程，使用境外教材；全面清理規(guī)范公共資源參與舉辦的民辦學(xué)校；在不允許民辦義務(wù)教育階段學(xué)校與關(guān)聯(lián)方發(fā)生交易的同時，禁止任何社會組織和個人通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校。“一降”是指要較大幅度降低民辦義務(wù)教育階段在校生的占比，確保義務(wù)教育以國家（政府）辦學(xué)為絕對主體、民辦為有益補(bǔ)充；“一補(bǔ)”就是要加強(qiáng)民辦義務(wù)教育學(xué)校的收費(fèi)監(jiān)管，提補(bǔ)民辦義務(wù)教育的公益性、普惠性。

就如何合理調(diào)控民辦義務(wù)教育辦學(xué)規(guī)模問題，董圣足結(jié)合相關(guān)課題研究，從“做大分母、做小分子”角度提出了六條政策建議：

第一，在「十四五」教育規(guī)劃中明確暫緩審批新設(shè)義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校；

第二，把部分義務(wù)階段民辦學(xué)校學(xué)位全額納入政府購買服務(wù)范疇；

第三，將部分以公共資源為主體舉辦的民辦中小學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)楣k學(xué)校；

第四，在義務(wù)教育領(lǐng)域有條件探索政府與社會力量合作（PPP）辦學(xué)模式；

第五，推動部分以招收隨遷子女為主的義務(wù)教育階段民辦學(xué)校適時「關(guān)停并轉(zhuǎn)」；

第六，引導(dǎo)部分在建（籌辦）的義務(wù)教育階段民辦學(xué)校轉(zhuǎn)辦高中教育、職業(yè)教育或普惠性幼兒園。

董圣足還認(rèn)為，在規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展問題上，一定要實(shí)事求是、因地制宜，適當(dāng)延展調(diào)控過渡期，且在占比上不做「一刀切」。對于義務(wù)教育階段選擇轉(zhuǎn)型發(fā)展的舉辦者，相關(guān)部門應(yīng)盡快建立起相應(yīng)的退出通道及利益補(bǔ)償機(jī)制。對于民辦義務(wù)教育在校生占比高而財政能力相對弱的區(qū)域，中央財政應(yīng)加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度。

董圣足最后強(qiáng)調(diào)指出，在新形勢下，國家層面為營造良好教育生態(tài)、治理資本過度介入義務(wù)教育領(lǐng)域?qū)е陆逃嫘匀笔У葐栴}，出臺針對民辦義務(wù)教育發(fā)展規(guī)模的調(diào)控措施，是非常必要也是十分及時的。落實(shí)中央決策部署，各地都要就本區(qū)域民辦義務(wù)教育的辦學(xué)規(guī)模調(diào)控事宜進(jìn)行嚴(yán)密組織和妥善安排，在深入調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是、因地制宜提出切實(shí)可行的實(shí)施路徑及操作方案，既不能敷衍了事，更不能草率行事。各地對調(diào)控過程中可能會出現(xiàn)的問題、矛盾、困難與挑戰(zhàn)，務(wù)必要有足夠認(rèn)識和前瞻研判，提前就相關(guān)風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行排摸、梳理，并分類制定能夠有效管控的相應(yīng)預(yù)案，把調(diào)控可能會產(chǎn)生的各種風(fēng)險降到最低程度，以確保調(diào)控目標(biāo)能夠按期順利實(shí)現(xiàn)。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“多鯨”（ID：DJEDUINNO），作者余甜。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。