圖片來源：攝圖網(wǎng)

作為國內(nèi)首本流動兒童藍皮書，21世紀教育科學研究院和新公民計劃聯(lián)合編寫的《中國流動兒童教育發(fā)展報告》一經(jīng)面世就獲得了極大的關(guān)注。書中不僅梳理了我國流動兒童教育政策的演變，還聚焦了當前流動兒童所面臨的一系列困境，如公辦學校入讀難，異地高考門檻高等問題。

以廣州為例，從80年代的“遍地黃金”，再到現(xiàn)在的“機遇之城”，廣州吸引了無數(shù)年輕人來到這里“淘金”，和這些年輕人一起到來的，還有他們的小孩，也就是人們口中的“流動兒童”。

記者向廣州市教育局申請信息公開發(fā)現(xiàn)，2017年廣州市義務教育階段流動兒童入讀公辦學校的比例僅為42.57%，低于同期全國平均水平，甚至比同為一線城市的上海低了近一半。

在廣州，平均每十名流動兒童中只有四名能享受到公辦教育資源。

那么，究竟是什么原因?qū)е铝藦V州流動兒童上學難？如何才能實現(xiàn)十九大報告提出的“讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”？為此，記者邀請了來自人大、高校、教育等領(lǐng)域的專家、代表，共同探討、求解城市流動兒童教育問題。

42%與84%，遠低于全國的廣州流動兒童入學比例

記者：《中國教育概況——2015年全國教育事業(yè)發(fā)展情況》數(shù)據(jù)顯示，2015年全國義務教育階段流動兒童入讀公辦學校的比例已達84.4%。而同期廣州只有42.33%，什么原因?qū)е铝藦V州的比例這么低？

王軍：入學的管理規(guī)定以戶籍和住房為標準，這就篩掉一大部分人了。而事實上很多外來人員既滿足不了入讀公立的條件，也沒有錢入讀貴價私立學校，只能上一些辦學水平相對差一點，收費不高的民辦學校。所以入讀公辦比例低這很正常。

李楠：相對于流入人口的數(shù)量來說，廣州公辦學校的學位供給是遠遠不夠的?，F(xiàn)在中央政府的教育經(jīng)費是撥入到學齡兒童的戶籍所在地，但是流動兒童在流入地上學，只有一小部分的經(jīng)費可以流轉(zhuǎn)到流入地，這確實會增加流入地的負擔。再加上本來財政投入就不夠，所以學位更加緊張。

曾德雄：入讀公辦學校比例低這個問題市委、市政府一直在關(guān)注。之所以入讀低是因為人實在是太多了，而廣州本土教育資源始終是有限的。所以廣州一直在大力發(fā)展民辦教育，緩解因為公辦教育資源不足而導致的矛盾。

哈英敏：廣州的外來人口確實比較多，基數(shù)大，公辦教育資源難以滿足需求。還有現(xiàn)在政府的投資更傾向于那些所謂重點學校，這個其實是誤區(qū)。公共資源應該是兜底，多給一些困難的學校幫扶和補貼，而不是給本身已經(jīng)很好的學校錦上添花。

記者：如何看待廣州市設(shè)置的公辦高中招收非本地戶口考生8%的比例限制？

魏佳羽：表面上看起來是中考的限制，其實根源在高考。高考競爭最主要還是一些頂尖高中的競爭，有時候上頂尖高中甚至比上大學更難，所以地方就會設(shè)置限制去保護這個資源。廣東是個很典型的省份，它的非本地戶籍人口的比例是全國最高的，但廣東省大學招生的配額其實并不高。當異地高考在逐漸放開時，對于廣州市戶籍居民來說，保護住這些重點中學的名額，也就意味著保護住了潛在的大學的名額。

王軍：首先是特大城市人口調(diào)控的背景，其次公辦學校的資源的確是緊張的。教育部在90年代末搞了個“撤校合并”，合并是按照戶籍人口來算的，當時流動人口沒這么多。但后來流動人口激增，所以現(xiàn)在教育資源很緊張。這種限制對于流動兒童就更不利了，我們總說考上985,211會是一個分化，那也是努力之后的分化，這些人可能連努力機會都沒有。

李楠：相對于義務教育階段來說，公辦高中是一個更加稀缺的資源，那這個時候肯定優(yōu)先留給本地戶籍的孩子了。另一個猜測不一定準確，如果外地戶籍的小孩在廣東上了公辦高中，就會搶占本地生的大學配額，如果在中考就設(shè)置限制的話，是不是就可以把這個高考的問題提前在中考解決了，至少是解決一部分。

哈英敏：通過這種限制防止外來人比例過高而侵占本地人的利益，本質(zhì)上會加劇教育的不公平，而教育的不公平會引起整個社會的不公平。每一個兒童都是全社會的財富，他們都是未來的創(chuàng)造者，不應該剝奪他們受教育的權(quán)利。

義務教育是基本權(quán)利，不是福利

記者：以廣州市為例，如何看待現(xiàn)有的積分入學制度？

李楠：從法律上來看，積分入學是具有合法性的。最近三年長三角地區(qū)有幾十起流動兒童提起的教育行政訴訟，法院均依據(jù)《義務教育法》第12條判決駁回原告的訴訟請求。法院的判決邏輯一般是這樣：按照《義務教育法》規(guī)定，適齡兒童、少年的入學，首先應該考慮在其戶籍所在地入學，本地的教育資源應當首先滿足當?shù)貞艏倪m齡兒童、少年的入學需要;在不影響當?shù)氐恼＝逃Y源的前提下，符合輸入地政府規(guī)定的條件，流動兒童才可以在其父母等法定監(jiān)護人工作或居住的非戶籍所在地入學。

但從政治哲學上來看，未必是正義的。因為現(xiàn)在很多規(guī)定是以家長的教育條件來決定小孩是否有資格入讀公立學校，這是不對的，受教育權(quán)是兒童的基本權(quán)利，與父母的學歷、收入等條件無關(guān)。

魏佳羽：對于義務教育而言，積分入學絕對是一個壞的制度。按照《義務教育法》的規(guī)定，義務教育是國家應保證的一項基本權(quán)利，對于孩子而言，這跟他需要吃飯、喝水一樣。而積分入學制度卻將社會中最弱勢群體的孩子，排斥在了義務教育系統(tǒng)之外。

王軍：積分就是以個人的素質(zhì)和對城市的貢獻這兩方面來排序，再根據(jù)政府的指標擇優(yōu)錄取。理想上來說，教育政策或者說社會制度應該是去“馬太效應”的，但是由于積分入學制度的存在，那些中下層家庭的劣勢卻被加劇了。

曾德雄：積分入學有點類似于選拔制度，是一個門檻，不可能一下子放低這個門檻，敞開大門讓流動兒童全都進來。既然是選拔就會先選那些條件比較好的，這樣就不可避免的傾向高收入高學歷群體。

制圖：蔣夢筱

記者：當前廣州的積分入學制度還可以做出怎樣的調(diào)整和完善？

王軍：調(diào)整積分入學制度應該跳出制度本身去看更深層次的問題，關(guān)鍵是思想的轉(zhuǎn)變。把外來人口當做活生生的人，而不是勞動力，這樣才會關(guān)注他們的家庭，他們的孩子，他們的基本需求，在獲取勞動力紅利的同時，給予他們一定的保障。

魏佳羽：在現(xiàn)有學位供給指標不變的情況下，最公平的方式就是抽簽。因為顯然任何的排序方式其實都是不合理的，那就選擇一個誰也撈不著好處的方式，以求達到公平競爭。要根本上解決，應該是增加學位供給。

李楠：我覺得上海的模式算是目前比較可行的一個方法了，公辦學校學位供給不足，由政府花錢購買民辦學校學位來補上，然后統(tǒng)一管理。如果政府能夠拿出足夠多的錢，把民辦學校學位購買了，那么即使不通過積分入讀公辦學校，也能獲得較好的教育資源。

曾德雄：在積分入戶方面廣州有意兼顧到一些一線艱苦從業(yè)人員，比如說環(huán)衛(wèi)工、公交車司機等，在入戶上會有一定的傾斜。積分入學目前還沒有這樣做，我希望在積分入學上可以像積分入戶一樣對一線從業(yè)人員有所傾斜。

記者：發(fā)展民辦學校是緩解公辦教育資源短缺的良好途徑嗎？如何促進民辦學校規(guī)范化？

魏佳羽：我認為是。在義務教育階段，一個是誰有權(quán)辦學，我覺得不管是民間還是政府，大家都有權(quán)辦學。第二個是誰出錢，目前公辦學校是政府出錢，民辦學校政府給予一定補貼。但公辦學校享受的撥款是民辦的好幾倍，甚至幾十倍，這個時候去談什么監(jiān)管、規(guī)范其實是不公平的。還是投入不夠的問題。

李楠：是一個途徑。政府促進民辦學校規(guī)范化肯定是好事，但是我堅持一個觀點：不能一刀切，遇到問題就關(guān)停。零門檻入學的學校始終都要有，雖然有些民辦學校是存在教學設(shè)施差，師資配備不齊等狀況，但也為很多流動兒童提供了上學的機會。不好的地方可以改，要是關(guān)停了，那流動兒童教育問題就更嚴峻了。

曾德雄：我覺得廣州在發(fā)展民辦教育這方面力度還是挺大的，有許多具體的措施，比如說對民辦教師的補貼，職稱上的傾斜，以及發(fā)展培訓上的照顧，從而穩(wěn)定民辦學校的教師隊伍。

記者：廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來的人口結(jié)構(gòu)變化是否有利于緩解教育資源緊缺的狀況？

曾德雄：從長遠來看應該會有這種趨勢。廣州現(xiàn)在在大力的發(fā)展高科技行業(yè)，不會有大量的勞動力需求。但這是一個長期的過程，短期內(nèi)不可能代替廣州的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，對于教育資源緊缺的影響也尚不得知。

魏佳羽：我認為，中國現(xiàn)在還處于城鎮(zhèn)化的階段，城市人口還會持續(xù)增加。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是會淘汰一部分產(chǎn)業(yè)，但同時，別的產(chǎn)業(yè)在升級，會有其他的外來人口涌入。而教育資源緊缺這個結(jié)論是不成立的，應該說是“優(yōu)質(zhì)的教育資源緊缺”才對，而所謂的緊缺，其實就是投入不夠，所以并不能得到緩解。

王軍：我的研究結(jié)論是廣州的經(jīng)濟驅(qū)動力不那么大了，黃金年代已經(jīng)過去了。只能說未來廣州的流動兒童上學競爭不那么大，但依然很嚴峻，因為人口控制政策放在那里，指標不會放松。

李楠：流動人口絕對不會減少，這是一個事實問題，我搜集過近幾年廣東各市的資料，像廣州深圳每年都是在增長的。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是會遷走一部分人，但其他產(chǎn)業(yè)也在發(fā)展，還是對人口具有吸引力的。教育資源稀缺其實最根本的原因不是人太多，而是政策性的管控，政府投入不夠，又不愿意民間資本進入，所以并不會有多大改善。

加強政府與社會組織的協(xié)作，呵護流動兒童成長

記者：當下流動兒童的關(guān)注度和社會公共服務保障體系狀況如何？

魏佳羽：公眾的認知程度是很低的，我們?nèi)ゲ榱鲃觾和土羰貎和?a href="/O/47561" target="_blank" title="百度" class="goOId">百度搜索指數(shù)，留守兒童的指數(shù)要比流動兒童高十倍不止。2014年戶籍制度改革后，由公安部門負責做居住登記，但登記后的保障是沒有部門去跟進的。還有的地方根本沒有登記，連政策落實的主體都找不到，根本沒法制定保障。

李楠：廣東地區(qū)媒體報道還是很多的，但是他們的報道大多是把政府的話重復一遍，沒有多問一個為什么。保障體系是非常滯后的，我覺得最大的阻力還是政治因素，即人口調(diào)控政策。每個省市都有人口調(diào)控的任務，而有的地方把教育政策當成了控制人口的工具，以教育上的門檻來趕人，就像財新的記者所說的“教育控人”。

哈英敏：很顯然是越來越重視，但關(guān)注的點和提供的服務都不夠全面?，F(xiàn)在的服務更多是從物質(zhì)上著手，而他們真正的需求有時候并不在物質(zhì)，很多是家庭關(guān)系情感上的一些隔離，但我們的社會資源好像又不足以去應付這些心理上精神上的問題。我們的經(jīng)濟模式片面追求GDP，而發(fā)展GDP需要大量的勞動力，但是勞動力附帶的家庭責任并沒有承擔起來。

記者：為了實現(xiàn)流動兒童的健康成長，政府和社會組織應該如何協(xié)作？

魏佳羽：首先得保證大家能溝通，因為大家根本都不溝通。很多公益組織服務更多關(guān)注于如何為范圍內(nèi)的孩子提供服務，但恰恰最重要的問題是：你是不能夠通過對個體的服務來去達成整體的改善的。積分入學就更明顯了，當你在幫一個孩子做積分入學的時候，只要入學名額不變，就意味著擠出了一個孩子。所以我們應該把這些問題提出來，不然大家沒有目標共識，也沒有可討論的改善模式。

曾德雄：這方面政府要起到主導的作用，政府還是掌握了絕對的優(yōu)勢資源。政府要發(fā)現(xiàn)目前存在著什么問題，可以考慮通過向社會組織購買服務的方式，來解決流動兒童面臨的這一系列的問題。目前政府跟社會組織之前銜接的還不夠。

哈英敏：現(xiàn)在的情況是政府和社會組織各做各的，資源并沒有得到共享和有效利用。我甚至覺得制度上面是可以考慮一些改革的，比如社會資源可以交給人大來評估，假如評估民間組織比政府更有效率的話，這個資源就給民間組織。所以這個管理的思路應該是這樣：只要涉及社會能做的，盡量給社會做，社會不能做的，讓政府去兜底，這才是一個真正好的制度。

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號“戶改觀察”，作者田格凡、畢一凡、鄺心怡、賴蕙敏、蔣夢筱。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場。