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摘要：本文基于最新的宏觀層面的數(shù)據(jù)分析，揭示民辦教育在我國教育事業(yè)中日趨重要的地位。又基于分省數(shù)據(jù)，刻畫了各級各類民辦教育的省際間發(fā)展差異。當(dāng)前，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施面臨若干重要挑戰(zhàn)，包括完善對非營利學(xué)校的監(jiān)管、創(chuàng)新財(cái)政扶持體系以及民辦學(xué)校對教育公平的影響等。

關(guān)鍵詞：民辦教育  區(qū)域差異  監(jiān)管政策

近年來，我國的民辦學(xué)校呈現(xiàn)了若干新的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，已逐步成為我國教育事業(yè)的重要組成部分。本文將從我國民辦學(xué)校的區(qū)域間差異分析、以及《民促法》修訂帶來的新的發(fā)展機(jī)遇和政策挑戰(zhàn)入手，系統(tǒng)討論我國民辦學(xué)校的新面貌與新問題。如無特別說明，本文中的民辦學(xué)校指民辦高校（含普通本科院校、?？圃盒：酮?dú)立學(xué)院）、民辦高中（含普通高中和中職）、民辦義務(wù)教育學(xué)校（普通初中和普通小學(xué)）以及民辦幼兒園[1]。 

[1] 在本文中，若無特別說明，本文中所談的民辦教育主要指的是舉辦學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，并不涉及非學(xué)歷教育的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。

一、我國各級各類民辦學(xué)校的發(fā)展態(tài)勢與省際差異

2002年《民促法》實(shí)施后，我國各級各類民辦教育發(fā)展迅速。2002-2016年期間，各級各類民辦學(xué)校的在校學(xué)生數(shù)由1004.73萬人增長至4806.23萬人，增長了3.78倍。民辦學(xué)校學(xué)生數(shù)占全國在校生人數(shù)的比例則由5.34%增長至18.94%。各級各類教育的學(xué)生數(shù)變化和比例變化如表1所示。

從表1中可以看到，在2002-2016年間，在校學(xué)生數(shù)增長幅度最大的是民辦高校，增長了18.41倍，其次是民辦幼兒園，增長了5.09倍。增長幅度最小的是普通高中和普通初中的在校生數(shù)，增長約為1.6倍。學(xué)生占比增加最多的也是幼兒園和高校，并且民辦園就讀的學(xué)生已超過公辦園。

以上僅僅反映了民辦教育在全國層面的發(fā)展現(xiàn)狀，地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)部的民辦教育現(xiàn)狀可以通過省級層面的數(shù)據(jù)予以揭示。在這里，可以首先計(jì)算出各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的各級各類民辦教育在校生數(shù)占本省內(nèi)相應(yīng)學(xué)段和類型的在校生數(shù)的比例，之后將31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）按照占比大小進(jìn)行排序。占比最高的10個省份被稱為民辦教育“較發(fā)達(dá)”省份，在表2中以“1”表示。占比處于中間的10個省份被稱為民辦教育“一般發(fā)達(dá)”省份，以“2”表示。占比最少的11個省份被稱為民辦教育“欠發(fā)達(dá)”省份，以“3”表示。以北京市的民辦高校為例，2015年，北京民辦高校學(xué)生數(shù)占北京市所有高校學(xué)生數(shù)的11.19%，這個比例在全國位列第27，處于占比最少的11個省份之列，故在表2中以“3”表示。

從各省內(nèi)部的各級各類民辦教育的發(fā)展樣態(tài)看，各省的情況基本可以分為以下幾組：（1）第一組包括浙江、河南、海南、廣東、陜西、江西、湖南和吉林等地，在各個層級中，其民辦教育都處于“一般發(fā)達(dá)”或“較發(fā)達(dá)”的位列，這些省份中大部分教育層級的民辦學(xué)校在相對重要性上走在全國前列。（2）第二組，六大層級的民辦教育都屬于“欠發(fā)達(dá)”的省份有西藏、新疆和甘肅，而青海除了民辦幼兒園中等發(fā)達(dá)外，其他層級均是“欠發(fā)達(dá)”的。也就是說，在絕大部分西部欠發(fā)達(dá)省份中，民辦學(xué)校的供給還相對較少。（3）第三組是其余省，三種型態(tài)俱備。這說明大多數(shù)省份內(nèi)部，民辦各級各類教育發(fā)展程度的差異性是極大的，無法用一個單一的模式進(jìn)行概括，即各省對不同層級的民辦教育的依賴程度并不同。

表2 2015年各省（自治區(qū)、直轄市）各級各類民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀

二、民辦學(xué)校發(fā)展的“新時代”挑戰(zhàn)

當(dāng)前，新《民促法》的落地開啟了分類管理的改革，目前也有超一半的省份制定并出臺了符合地方實(shí)際情況的實(shí)施細(xì)則。在這個新的歷史起點(diǎn)上，民辦教育面臨著三大基本問題值得進(jìn)一步思考。

• （一）如何監(jiān)管非營利性民辦學(xué)校？

2016年新《民促法》刪除了“合理回報(bào)”的相關(guān)規(guī)定，其落地開啟了對民辦教育進(jìn)行“營利性”和“非營利性”的“分類管理”改革。對于營利性學(xué)校，國家已經(jīng)出臺了《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》和《營利性民辦學(xué)校名稱登記核準(zhǔn)有關(guān)事宜對應(yīng)表》以對營利性民辦學(xué)校進(jìn)行監(jiān)管。然而，對于非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管問題，還沒有專門的政策予以說明。

對于非營利性民辦學(xué)校，新《民促法》要求此類學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)，因此需要對其監(jiān)管以保證其“非營利性”的屬性。我國《慈善法》也提及了相關(guān)機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計(jì)制度，依法進(jìn)行會計(jì)核算，建立健全會計(jì)監(jiān)督制度，并接受政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理”,同時“發(fā)起人、主要捐贈人以及管理人員，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害慈善組織、受益人的利益和社會公共利益?！?/p>

雖有法律規(guī)定，但是當(dāng)前針對非營利組織的關(guān)聯(lián)交易及其定價是否公允的監(jiān)管機(jī)制存在缺位。在2016年8月出臺的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》中也著重強(qiáng)調(diào)了要“加強(qiáng)對社會組織資金的監(jiān)管”[1]。此外，在2018年2月出臺的《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》中延續(xù)了非營利組織五年免稅優(yōu)惠資格的規(guī)定，并且進(jìn)一步突出了組織的非營利的特性，雖然通知中強(qiáng)調(diào)了“對取得的應(yīng)納稅收入及其有關(guān)的成本、費(fèi)用、損失應(yīng)與免稅收入及其有關(guān)的成本、費(fèi)用、損失分別核算”，但并沒有與此相關(guān)的針對不合法合規(guī)關(guān)聯(lián)交易的具體辦法和實(shí)施細(xì)則。

此外，目前我國已有超過20家民辦教育集團(tuán)在境外上市，而絕大多數(shù)主營學(xué)歷教育的教育集團(tuán)使用了VIE結(jié)構(gòu)[2]。這種方式的主要目的在于規(guī)避我國對境內(nèi)及境外投資者投資學(xué)歷教育的限制，以避開學(xué)歷教育上市時政策的不確定性和風(fēng)險性等。境外實(shí)際控制者可以讓境內(nèi)民辦學(xué)校通過簽訂協(xié)議以學(xué)費(fèi)、咨詢費(fèi)、管理費(fèi)、租賃費(fèi)等來取得辦學(xué)收益，并將利潤轉(zhuǎn)移至境外實(shí)質(zhì)控制公司。這些教育集團(tuán)的主營業(yè)務(wù)中涉及了各級各類學(xué)歷教育。在義務(wù)教育階段，除了新《民促法》的規(guī)定外，在2017年新修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（2017年修訂）中義務(wù)教育被規(guī)定為禁止外商投資的產(chǎn)業(yè)之一。同時，對外商投資學(xué)前、普通高中和高等教育機(jī)構(gòu)（僅限于由中方主導(dǎo)的中外合作辦學(xué)）被規(guī)定為“限制外商投資產(chǎn)業(yè)”[3]。這就使得對境外上市公司，特別是非營利性的教育機(jī)構(gòu)需要更多監(jiān)管，一方面為了維持其“非營利”的特性，另一方面，以免存在“外資變相進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域，并通過控制學(xué)校舉辦者介入學(xué)校管理的行為，應(yīng)予以規(guī)范”[4]。

• （二）如何創(chuàng)新民辦學(xué)校的財(cái)政扶持體系？

20世紀(jì)80年代以來，雖然國家從制度建設(shè)等層面開始逐步完善和豐富民間辦學(xué)的扶持政策，但具體的扶持手段和扶持標(biāo)準(zhǔn)仍然是向地方分權(quán)并由地方制定的，帶來了地方政府對民辦學(xué)校所采取的多樣化支持手段。新《民促法》中依然延續(xù)了分權(quán)化辦民辦教育的思路，強(qiáng)調(diào)了對分類管理改革的實(shí)施需要“堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合”，同時，各級地方政府需要根據(jù)實(shí)際情況來確定實(shí)施意見和配套措施[5]，對不同類型的民辦學(xué)校建立“差別化”的扶持政策。

從2017年9月起，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開始陸續(xù)出臺具體的實(shí)施細(xì)則。截至2018年6月，安徽、甘肅、河北、湖北、江蘇、內(nèi)蒙古、遼寧、陜西、上海、天津、云南、浙江、重慶、廣東和寧夏等省份出臺了實(shí)施意見。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的實(shí)施細(xì)則中，對民辦學(xué)校的扶持政策，除了傳統(tǒng)的生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、獎助學(xué)金貸款等，對民辦學(xué)校的扶持有著不同程度的側(cè)重和創(chuàng)新。例如，安徽省、湖北省的細(xì)則中非常強(qiáng)調(diào)政府對民辦學(xué)校購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，并要求建立績效評價制度。浙江省對直接的財(cái)政投入更加重視，包括“繼續(xù)執(zhí)行”現(xiàn)有的民辦教育投入政策，同時加大省級財(cái)政對民辦教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。陜西省的扶持細(xì)則特別詳細(xì)，圍繞著民辦教育的各類扶持政策都有明確的規(guī)定。湖北省則在土地供給方式上有創(chuàng)新，并強(qiáng)調(diào)盤活存量資產(chǎn)。例如民間資本可以利用閑置的學(xué)校、醫(yī)院、廠房、商業(yè)設(shè)施等存量土地和用房資源進(jìn)行整合改造后用于辦學(xué)，可以在五年內(nèi)暫不辦理土地用途和使用權(quán)人變更手續(xù)。而采用租賃方式供應(yīng)教育設(shè)施用地的，實(shí)行長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的土地供應(yīng)方式。另外，不少省市都強(qiáng)調(diào)金融對民辦學(xué)校的促進(jìn)作用，鼓勵使用教育公益信托、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)、未來經(jīng)營收入、資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品為民辦學(xué)校提供多樣化的金融服務(wù)。

各個省份都有不同的補(bǔ)貼強(qiáng)度和扶持重點(diǎn)，但是扶持的出發(fā)點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)仍然有很多，例如：如何對營利性和非營利性民辦學(xué)校進(jìn)行扶持才能夠使得二者協(xié)調(diào)發(fā)展？民辦義務(wù)教育和民辦非義務(wù)教育的扶持比例應(yīng)各為多少？如何提高財(cái)政扶持的有效性？這些問題在各省份的實(shí)施細(xì)則中并沒有太多體現(xiàn)。

• （三）如何處理公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的關(guān)系？

理解公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的關(guān)系是一個非常重要的問題，這對于理解地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)部公辦和民辦學(xué)校的發(fā)展，以及民辦學(xué)校所承擔(dān)的角色起著至關(guān)重要的作用。隨著教育市場的不斷開放，民辦教育已逐步成為我國教育事業(yè)的重要供給主體。在原公辦大一統(tǒng)格局下發(fā)展起來的民辦教育體系，對公立教育及整個教育體系所起的作用值得深入研究。

在本書的總報(bào)告中，我們已經(jīng)提到了教育的“拉丁美洲化”的問題。圍繞著這個問題，當(dāng)前產(chǎn)生了不同的聲音。主流的觀點(diǎn)可以分為兩類：一是提供基礎(chǔ)教育的民辦學(xué)校，特別是高收費(fèi)、高門檻的民辦學(xué)校雖然滿足了部分差異化需求，但是卻打破了整個教育體系的基本“秩序”。由于不少學(xué)校對學(xué)生的選拔手段非?！翱量獭保O(shè)置各種選拔標(biāo)準(zhǔn)以抬高準(zhǔn)入門檻，家長對此仍趨之若鶩。眼下已有不少民辦中小學(xué)在選拔學(xué)生時需要大量的“超前學(xué)習(xí)”作為升學(xué)準(zhǔn)備，比如市面上存在著不少所謂的“小升初培訓(xùn)班”，以對孩子進(jìn)行培訓(xùn)和選拔，而此類培訓(xùn)班的業(yè)務(wù)量在很多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已經(jīng)超過了中考培訓(xùn)，甚至有著“得小升初者得天下”的說法[6]。除此之外，有的民辦學(xué)校還需要“查血統(tǒng)”“考家長”，包括填寫祖輩第一學(xué)歷、工作單位和職務(wù)等，有時甚至還要看家長身材[7]。而民辦學(xué)校越是受追捧，家長們一方面越焦慮，一方面又想盡辦法去“競爭”民辦學(xué)校。民辦學(xué)校招生的自主性以及選擇過程的非透明化，帶來了極強(qiáng)的負(fù)外部性。目前，已有不少地區(qū)針對民辦學(xué)校的招生環(huán)節(jié)啟動了新的“調(diào)控”政策。例如，在上海市教委發(fā)布的《2018年本市義務(wù)教育階段學(xué)校招生入學(xué)實(shí)施意見公布》中增加了對民辦中小學(xué)的招生規(guī)范，包括了對公、民辦小學(xué)實(shí)施同步招生，并要求民辦學(xué)校招生時必須堅(jiān)持“三統(tǒng)一、兩限定、兩公開、三承諾”的規(guī)則，同時進(jìn)一步細(xì)化了各項(xiàng)監(jiān)管要求，包括不得提前招生或變相招生，嚴(yán)禁以各種測試、測評、考試為錄取參考或依據(jù)[8]。此外，根據(jù)筆者的訪談，在上海的某些區(qū)縣，對于新申辦的民辦學(xué)校，相關(guān)部門的管控和審批非常嚴(yán)格，并有逐步收緊的趨勢。

另外一個觀點(diǎn)則是，“高端”民辦學(xué)校成為高質(zhì)量公辦學(xué)校的“替代”[9]，而這些公辦學(xué)校被高價學(xué)區(qū)房所“包圍”。也即，比起學(xué)區(qū)房給居民帶來的沉重負(fù)擔(dān)，“高端”民辦學(xué)?；蛟S是一個不那么“惡”的產(chǎn)物。根據(jù)已有研究，僅有少數(shù)論文認(rèn)為教育資源對房價無顯著影響[10]，大多數(shù)地區(qū)性的研究中，學(xué)者通過不同的方法和數(shù)據(jù)驗(yàn)證了優(yōu)質(zhì)公辦教育資源對房價有明顯的正向影響，例如，針對北京的情況，2011年市重點(diǎn)小學(xué)學(xué)區(qū)房的溢價高于8.1%[11]；2014年，在北京市城六區(qū)的二手房中，市重點(diǎn)和區(qū)重點(diǎn)小學(xué)所在的學(xué)區(qū)房分別比非學(xué)區(qū)房的出售價格高出18.4%和5.4%[12]。針對上海的研究中，同樣也發(fā)現(xiàn)教育質(zhì)量對房價有顯著的正向影響，同時驗(yàn)證了區(qū)域內(nèi)每增加一所“實(shí)驗(yàn)性示范性高中”，平均房價會提高6.9%[13]。杭州亦是如此，初中和小學(xué)的教育質(zhì)量得分對其學(xué)區(qū)內(nèi)房價的邊際提升效應(yīng)分別為5.4%和2.0%，此外，在其他無“學(xué)區(qū)”概念的教育層級，對房屋價格的影響主要通過房屋與學(xué)校的距離體現(xiàn)，即房屋的周邊學(xué)校資源越多，住宅價格越高[14]。然而，在“劃片就近入學(xué)”的政策要求下，并不是所有家庭都能夠承擔(dān)高價的學(xué)區(qū)房。長期以來，由于民辦學(xué)?？梢钥鐓^(qū)域招生，家長也有讓孩子接受更高質(zhì)量教育的訴求，在高額學(xué)費(fèi)和高價學(xué)區(qū)房之間，前者或許是一個在當(dāng)期的較好選擇，既無需承擔(dān)過高的家庭支出壓力，也可以選擇比所在非學(xué)區(qū)地區(qū)公立教育系統(tǒng)更好的教育資源。

事實(shí)上，在以上兩種相反的態(tài)度中，我們似乎很難做出“兩害取輕”的判斷，因?yàn)槎叨贾苯佑绊懥撕⒆拥娜雽W(xué)機(jī)會和教育公平。前者的觀點(diǎn)指向了高端民辦校的非透明化、非制度化的招生過程對基礎(chǔ)教育整個培養(yǎng)過程的“破壞”，包括了一系列的超前學(xué)習(xí)、學(xué)生背景考察、提前招生、與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作篩選等。后者的觀點(diǎn)則認(rèn)為在學(xué)區(qū)房價格高居不下的背景下，高端民辦校是一個更適宜的選擇。由于高價學(xué)區(qū)房和高端民辦校都在不同層次上影響了教育的公平性，理順公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間的關(guān)系，引導(dǎo)公、民辦校的健康發(fā)展是當(dāng)下非常重要的問題。在微觀層面上，政府面對的是如何規(guī)范和引導(dǎo)民辦學(xué)校的辦學(xué)行為，在辦學(xué)的各個環(huán)節(jié)上既能保持民辦學(xué)校的獨(dú)立和開放，又能避免其違背基本教育規(guī)則。在宏觀層面上，既涉及了反思公辦教育體系內(nèi)部質(zhì)量下滑的原因和提升的可能，也涵蓋了如何使得優(yōu)質(zhì)資源均等化的問題。

本文節(jié)選自《中國教育新業(yè)態(tài)發(fā)展報(bào)告（2017）——基礎(chǔ)教育》“我國民辦教育的發(fā)展成就與面臨的基本問題”一文。

*作者簡介：王江璐，北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所博士后。

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號“中國教育財(cái)政”，作者王江璐。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場。