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“素質(zhì)教育”背后所反映的政策邏輯、社會動因以及現(xiàn)實張力，無疑是中國近二十年教育發(fā)展的鮮明寫照。本文將新高考改革置于二十年來素質(zhì)改革脈絡(luò)中，分析素質(zhì)教育改革歷程中的種種問題，揭示出一系列教育改革動向之中，潛藏的中國教育問題的普適性、重要性、特殊性。特此編發(fā)，以饗讀者。

隨著北京、天津、山東、海南等第二批試點省份公布地方改革方案，眾生喧嘩之下的新高考改革似乎已進入收官階段，“中國特色現(xiàn)代教育考試招生制度”也將緊跟小康社會的步伐，如期在2020年之前建成。

然而改革的現(xiàn)實似乎并不支持早已確定的改革日程：無論是浙江、上海兩地改革方案的接連調(diào)整，抑或是北京、天津等第二批省份不斷推遲方案出臺時間，在違背“三年早知道”原則的狀況下按原計劃推進改革——種種現(xiàn)象表明，新高考改革正處于某種困境之中，而這種困境與上一輪教育改革之間存在著多重聯(lián)系。

本文正是希望從兩者之間的聯(lián)系出發(fā)，通過將新高考改革置于二十年來的素質(zhì)教育改革的脈絡(luò)之中，分析素質(zhì)教育改革歷程中遭遇的種種問題，并嘗試指出，與其說素質(zhì)教育改革的核心問題是教育理想與現(xiàn)實之間的張力（也即大眾一廂情愿認定的“磚家之禍”），毋寧說是專業(yè)化、技術(shù)化的改革思路從未真正得到貫徹：原本系統(tǒng)的、完整的改革思路總是在意識形態(tài)等多方力量的撕扯之下轉(zhuǎn)化為一個碎片化的、甚至帶來諸多麻煩的方案，最終走向“麻煩治理”——一種針對現(xiàn)有政策漏洞不斷進行技術(shù)性彌補的治理模式。而這正是理解二十年來教育改革史與國家教育政策生產(chǎn)的核心邏輯。

1998?2002：作為工具的素質(zhì)教育

在新世紀以來的整體教育改革脈絡(luò)中，無論是世紀之交開始的素質(zhì)教育改革還是2010年啟動的新高考改革，其改革的目標(biāo)都是實現(xiàn)“素質(zhì)教育”。盡管這一詞匯在今日的輿論場已被污名化，但在其提出之時，“素質(zhì)教育”實際構(gòu)成了一種對中國教育問題乃至社會問題的整體性觀察，而這一觀察的核心關(guān)切在《面向21世紀教育振興行動計劃》這一素質(zhì)教育的綱領(lǐng)性文件中展露無遺：

“在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)新時期，鄧小平同志反復(fù)強調(diào)，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，科技是關(guān)鍵，教育是基礎(chǔ)。在即將到來的21世紀，以高新技術(shù)為核心的知識經(jīng)濟將占主導(dǎo)地位，國家的綜合國力和國際競爭能力將越來越取決于教育發(fā)展、科學(xué)技術(shù)和知識創(chuàng)新的水平，教育將始終處于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位??”

在這一文件中，“素質(zhì)教育”的邏輯是工具性的，其產(chǎn)生并非單純肇始于某種教育愿景，而更多基于那個即將到來的“21世紀”及其所象征的現(xiàn)代化進程。為了應(yīng)對那多元的、開放的甚至是充滿不確定性的現(xiàn)代化圖景，“素質(zhì)教育”出現(xiàn)了，并在社會主義現(xiàn)代化的話語之下，與“生產(chǎn)力”、“科學(xué)”“技術(shù)”等語匯綁定在一起，構(gòu)成了一套現(xiàn)代化的“工具箱”，成為了其中的基礎(chǔ)部件。

這種工具性的邏輯同時也就意味著，與“素質(zhì)教育”相對的“應(yīng)試教育”并非單指考試制度本身，而是一種以“應(yīng)試”為主要表征的、不適應(yīng)國家發(fā)展需求的教育模式，換言之，其本質(zhì)是由教育的結(jié)果來決定的，而這一結(jié)果在相當(dāng)程度上體現(xiàn)為經(jīng)濟問題。

這種將教育問題經(jīng)濟化的思路一方面凝聚起了多方共識，在改革的最初階段有力地推動了改革的進行，另一方面卻也暗示著改革本身的不穩(wěn)定性：如果一場教育改革是為了達成某種經(jīng)濟目的而存在，那么只要能夠達成經(jīng)濟目的，“教育”本身就可以被犧牲。于是我們便得以見到，幾乎與素質(zhì)教育改革同時展開的高校擴招，是如何在同一文件（《面向21世紀教育振興行動計劃》）的指導(dǎo)下，推行著與素質(zhì)教育不無矛盾的政策，借助教育改革的話語掩飾緩解就業(yè)壓力、擴大內(nèi)需的經(jīng)濟目的。

好在由于現(xiàn)代化的壓力與上層力量的直接推動，此時的教育改革路線尚能在經(jīng)濟、教育、意識形態(tài)等多種目標(biāo)之間達成平衡，教育政策生產(chǎn)也往往能凝聚起意識形態(tài)主管部門、行政主管部門與專業(yè)學(xué)者等多方面的共識，甚至呈現(xiàn)出了相當(dāng)程度的“科學(xué)化”與“民主化”的傾向。然而這一傾向并未能夠轉(zhuǎn)化成一套完整的技術(shù)治理方案：由于專業(yè)學(xué)者在制度性空間內(nèi)并沒有穩(wěn)定的位置，當(dāng)政策從“倡導(dǎo)性政策”向“分配性政策”甚至“規(guī)制性政策”轉(zhuǎn)化時，原本直接推動著政策設(shè)計的上層力量首先退場，在這一力量主導(dǎo)下參與政策制定的專業(yè)學(xué)者也就不得不退出政策生產(chǎn)之中，整個政策生產(chǎn)的主導(dǎo)部門變成了并無意愿（也缺乏能力）進行整體性改革的教育部門。

由于缺乏整合性的力量推動，多方力量參與的教育政策生產(chǎn)很快進入了一種“任務(wù)達成”的模式之中：教育主管部門及各地方教育部門的目光早已脫離了“素質(zhì)教育”（甚至連其經(jīng)濟目標(biāo)也并不在意），而是聚焦于如何完成作為一種行政任務(wù)的改革本身。在此邏輯下，教育部門往往通過將整個“素質(zhì)教育”規(guī)劃分割成諸多條款，再對條款進行策略性解讀，最后轉(zhuǎn)化為一系列互不相干的“工程”、“計劃”與單項政策，以證明改革目標(biāo)的推行。

于是我們便得以看到，在《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《教育振興行動計劃》(1997)、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》(1999)與《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(2001)等文件的指導(dǎo)下出臺的諸多具體政策（如保送生、高考加分、研究性學(xué)習(xí)、綜合素質(zhì)評價、學(xué)業(yè)水平考試、分省命題與“3+X改革”等）是如何處處回應(yīng)著政策文本及其核心概念（即素質(zhì)教育），卻又不斷將原文意圖達成的整體性教育改革轉(zhuǎn)變成一場“新課程改革”（以下簡稱“新課改”）。

2003?2008：進退維谷的課程改革

盡管同樣使用“素質(zhì)教育”這一語匯，但到了“新課改”階段，“素質(zhì)教育”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變：通過將課程改革指認為素質(zhì)教育改革的“核心環(huán)節(jié)”，教育部門在保持了“現(xiàn)代化”、“綜合國力”等話語的同時，將整個改革的重心從某種長遠的經(jīng)濟或社會結(jié)果轉(zhuǎn)移到了一些具體的、教育措施的落實之上，“素質(zhì)教育”與“應(yīng)試教育”這組概念的內(nèi)涵也就出現(xiàn)了劇烈的變化。

考慮到這種改變是倡導(dǎo)型政策轉(zhuǎn)化成可以落地的分配、規(guī)制型政策中的必然，在“新課改”之初，相關(guān)政策本可以在“選擇性激進主義”的改革框架中得到理解，呈現(xiàn)為一種“通過課程改革拉動整體教育改革”的思路，而并不涉及對整個教育改革的去實質(zhì)化。在這一思路下，課程改革聯(lián)系起了素質(zhì)教育改革中的諸多面向，試圖構(gòu)建起一個從目標(biāo)到結(jié)果的中轉(zhuǎn)通道，使得飄渺的改革目標(biāo)能夠落實到教育過程中。

但隨著改革的展開，到了2005年這一節(jié)點上，“新課改”的失敗隨著前教育部長何東昌上書中央，被推到了風(fēng)口浪尖：在中央領(lǐng)導(dǎo)的批示下，多部委聯(lián)合開展了素質(zhì)教育大調(diào)研。作為這次調(diào)研的成果之一，時任中國教育學(xué)會副會長的談松華在提交給教育部等多部門的《高校招生考試制度改革研究報告》（以下簡稱《報告》）中將招考改革理解為教育改革的突破口，調(diào)轉(zhuǎn)了“課程改革”與“招考改革”之間的關(guān)系，并提出了“社會化考試”“多元錄取”兩個改革要點。與此同時，深度參與“新課改”方案制定的鐘啟泉等人也通過學(xué)術(shù)空間指出：教育改革的根本在于招考制度改革，如果招考制度不進行重大變革，新課程改革不僅難以落實，反而會被教育實踐所異化，轉(zhuǎn)化為改革本身的工具，用以便利地達成改革中諸多復(fù)雜的目標(biāo)（如果強調(diào)體育便增加體育課，強調(diào)美育便增加美術(shù)課，強調(diào)德育便增加思修課），而這一過程則必然會導(dǎo)致改革的去實質(zhì)化，甚至將改革帶向其反面。

暫且拋開學(xué)界在就上述問題達成的共識。何東昌上書中央這一事件至少呈現(xiàn)出了2005年這一時點上教育改革的兩項基本狀況：其一是“應(yīng)試教育”與“素質(zhì)教育”之間的主次關(guān)系被顛倒了，“應(yīng)試教育”不再是通過“素質(zhì)教育”被定義的，而是為學(xué)生的應(yīng)試這一行為本身所定義，相反，“素質(zhì)教育”卻失去了最初的靈活的意涵，不再與全球化經(jīng)濟、多元社會等問題緊密結(jié)合，而是作為“反應(yīng)試教育”來理解；其二則是教育政策生產(chǎn)仍未脫離“素質(zhì)教育”改革初期的范式，專業(yè)化的治理邏輯（體現(xiàn)為“調(diào)研”）仍只能在中央領(lǐng)導(dǎo)的直接推動下才能正式進入政策制定中。

這種中央推動的政策生產(chǎn)范式注定無法帶來完整的科學(xué)的教育政策生產(chǎn)。當(dāng)輿論的風(fēng)潮退去后，盡管以“招考改革”為教改核心的思路已在學(xué)界取得了相當(dāng)?shù)墓沧R，但因缺乏持續(xù)的推動力量，“招考改革”無法真正替代課程改革成為這一階段素質(zhì)教育改革的核心。由此，以“新課改”為核心的第一階段“素質(zhì)教育”改革已是進退維谷：政治任務(wù)的要求使得改革必須成功，即便放棄改革的實質(zhì)目標(biāo)也必須在形式上完成所有的工作；然而越是這樣去實質(zhì)化地推行改革，改革本身就會帶來越多的麻煩，而在問題不斷的積累之中，改革逐漸走入了“麻煩治理”之中。

盡管由于缺乏推動力量，“招考改革”仍舊是作為新課改的一部分出現(xiàn)在政策文本中，但2005年之后的教育改革的重心顯然已經(jīng)發(fā)生雙重轉(zhuǎn)移：從保送生、自主招生與綜合素質(zhì)評價等政策創(chuàng)制與調(diào)整中可以看出，這一階段的改革，實質(zhì)已經(jīng)脫離了課程改革，而進入到了招考領(lǐng)域，可這些政策卻又始終是零散的，未能也并無意圖構(gòu)成一個較為完整的招考改革方案，只是在嘗試以盡量小的成本解決“新課改”帶來的麻煩，即愈演愈烈的“應(yīng)試教育”。

不幸的是，正如鐘啟泉等人所預(yù)測的那樣，碎片化的改革不僅未能喚回“素質(zhì)教育”，反而還強化了教育的“應(yīng)試性”與“投機性”。由于平時成績、綜合素質(zhì)、競賽獲獎等諸多條件在未加整合的情況下被納入到了招考系統(tǒng)之中，“新課改”中后期推行的諸多政策實際上都走向了自己的反面：希望擺脫“一考定終身”局面，引入多元招生標(biāo)準的保送生、自主招生制度促生了越發(fā)普遍的特長考級與各類競賽，使學(xué)生在課內(nèi)課外兩方面都同時受到重壓；試圖通過簡化高考功能，提前分流，變相降低考試壓力的“學(xué)業(yè)水平考試”卻逐漸成為了壓力本身；各省獨立命題也未能適應(yīng)地方教育實際，反而令教育部失去了對高考試題的控制，使高考命題的導(dǎo)向進一步被地方扭曲，在強化省級、省內(nèi)的雙重結(jié)構(gòu)性不公的同時也生產(chǎn)出了地方性的補習(xí)產(chǎn)業(yè)鏈??

種種倒錯之下，結(jié)構(gòu)性的教育問題與麻煩治理導(dǎo)向的教育政策間的沖突不斷積累起來，那個在今日輿論場中早已聲名狼藉的“素質(zhì)教育”也就逐漸出現(xiàn)在我們的視野之中。

2009?2013：素質(zhì)教育的重新啟動

“新課改”推行中所遭遇的種種困境及其制造的麻煩構(gòu)成了本輪教育改革（以“新高考改革”為核心）的雙重背景：一方面，本就日益嚴重的教育問題在輿論場中被不斷放大，似乎已經(jīng)走到了不進行一場巨大變革便難以徹底解決的程度；另一方面，“新課改”本身也構(gòu)成了新高考改革最重要的經(jīng)驗參照，正是基于對“新課改”的反思，本輪改革伊始便定下了以“招考改革”（即招考分離）帶動教育整體改革的思路。

在此意義上，在“新課改”中后期被變相擱置的招考改革思路其實從未退出教育改革的場域。作為對談松華等人思路的延續(xù)，劉海峰與楊東平進一步明晰了招考改革的整體思路，也即“招考分離”，并在2009年通過一份名為《高考改革的價值與實踐》的改革意見傳遞到了教育部《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）辦公室。作為新高考改革的綱領(lǐng)性文本，《綱要》中實際明確存在著《實踐》的影子，其招考改革的四項核心內(nèi)容（也即“分類考試”、“綜合評價”、“多元錄取”與“招考分離”四項更是完全一致，可以理解成“新課程”改革的“理論遺產(chǎn)”在某種意義上的延展。

從后續(xù)的取消保送、減少加分、全國統(tǒng)一命題與“取消3+X”等具體政策來看，政策制定者已經(jīng)意識到，保送生與競賽加分等政策本質(zhì)上是在“素質(zhì)教育”與“招考合一”雙重要求下的畸形產(chǎn)物，對其相關(guān)問題的解決辦法絕非不斷出臺政策進行各種調(diào)整、規(guī)范，而是推進“招考分離”，簡化高考的功能，將高考放置在一個完整的“多元評價”體系中，并將“評價”的權(quán)力轉(zhuǎn)移到高校。

不過整個政策生產(chǎn)過程中卻存在著復(fù)雜的力量博弈，阻礙著上述思路的實現(xiàn)。與素質(zhì)教育改革初期狀況相似，外部困難的壓力與上層力量的推動促成了整體改革的啟動，也通過設(shè)立國家教育咨詢委員會等組織將專業(yè)化、技術(shù)化的力量帶入了政策生產(chǎn)之中。不僅如此，新高考改革的后續(xù)發(fā)展與素質(zhì)教育改革初期也如出一轍：當(dāng)改革從倡導(dǎo)性政策（即《綱要》）走向分配、規(guī)制性政策時，由于專家學(xué)者并未真正具有制度性的權(quán)力，在政策生產(chǎn)過程中僅僅是“備參”，從而難以直接將整體的、技術(shù)化的改革思路轉(zhuǎn)化為政策文本；相對的，擁有決策權(quán)的教育部與國務(wù)院卻并沒有能力制定完整的改革方案，在此情形下，改革中的分歧極難被解決，博弈多方都傾向于避開博弈的關(guān)鍵問題，即是否應(yīng)該推行“招考分離”，反在技術(shù)細節(jié)上糾纏不休，以避免整體博弈的失敗，而這也就最終導(dǎo)致了整個新高考政策生產(chǎn)在2011年到2013年間的停滯狀況。

如果這一停滯狀況延續(xù)下去，在《綱要》制定的時間表要求下，新高考改革極有可能重蹈“新課改”之覆轍，轉(zhuǎn)變?yōu)槟撤N“形式改革”。但在平穩(wěn)度過政府換屆期后，十八屆三中全會（2013年11月）終于打破了僵局，重啟了新高考改革政策的制定。三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中教育改革的部分，除了更加強調(diào)公平性與“立德樹人”外，基本全盤肯定了《綱要》的主體思路，解決了關(guān)于“招考分離”等政策的爭議。不過《決定》的出現(xiàn)同時也意味著，整個改革的決策層級在上移，意識形態(tài)主管部門希望能夠介入甚至主導(dǎo)整個方案的生產(chǎn)。這一介入的作用很快便呈現(xiàn)了出來：距《決定》出臺不到一個月（2013年12月6日），教育部門便放出消息稱“考試招生改革總體方案制定完成”，其招考方面的核心內(nèi)容與《綱要》并無二致，僅將“探索考試與招生相對分離的辦法”改成了“健全考試與招生相對分離”，這也反過來證實了此前多方的核心分歧是在“招考分離”一項上，而非其他的技術(shù)性細節(jié)。

暫且忽略此后政策的變遷，在整體的改革思路上，新高考改革似乎處處與原有的素質(zhì)教育改革（以“新課改”為核心）針鋒相對，仿佛正是作為一種對素質(zhì)教育的修復(fù)而存在。不過在這種表面的斷裂性下，新高考改革卻在兩個基本面上繼承了“新課改”：其一是延續(xù)了素質(zhì)教育改革早期的工具性預(yù)設(shè)，甚至直指其目標(biāo)是通過教育“生產(chǎn)”出市場經(jīng)濟需要的各式人才，實現(xiàn)勞動力供給側(cè)的變革，“解決勞動力和就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾”；其二則是承接了素質(zhì)教育改革中的教育學(xué)理想，希望推動自由選擇與多元評價，培養(yǎng)“完整的人”。

新高考改革與“新課改”在教育學(xué)目標(biāo)上的一致性連接起了整個素質(zhì)教育改革的前后兩部分。這種一致性在學(xué)術(shù)場域中展現(xiàn)無遺：通過媒體與學(xué)術(shù)空間內(nèi)的話語運作，鐘啟泉、姜鋼等人以“素養(yǎng)”概念代替了“素質(zhì)”，并借這一“詞語的政治學(xué)”延續(xù)甚至“重啟”了素質(zhì)教育。從公開的文本來開，“素養(yǎng)”一詞在國家話語中的內(nèi)涵有二：一方面繼承了“素質(zhì)教育”的核心思路，另一方面取消了“素質(zhì)教育”中固有的“反考試性”，緩解了其與考試之間的張力，可以簡單理解為一種“能夠被考試考察的素質(zhì)”。結(jié)合教育部考試中心的命題導(dǎo)向、2017版新課程標(biāo)準的修訂內(nèi)容與綜合評價在招考政策中的地位，不難看出，被改進后的“素養(yǎng)”概念在新的教育改革中起到了溝通考試、教學(xué)與學(xué)生能力評價三方面的重要作用，可以說是連接課程內(nèi)容改革與招考制度改革的核心通道。由此，素質(zhì)教育改革通過一種曲折的方式完成了重生。

2014?2018：麻煩治理的連續(xù)生成 

2014年9月4日，在推遲了三天后，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》（以下簡稱《意見》），正式宣告新高考改革進入試點階段，政策生產(chǎn)的重心從國家走向地方。然而《意見》的出臺卻讓此前參與方案制定的學(xué)者們大失所望：在8月18日的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議中，原有的包含“招考分離”的方案被否定，教育部門緊急修訂了方案，刪去了其中“招考分離”等條款，淡化了方案中的教育導(dǎo)向而強化其經(jīng)濟導(dǎo)向與意識形態(tài)導(dǎo)向。

決策權(quán)上移后的新高考改革已經(jīng)脫離了政策設(shè)計者的控制，從而無可避免地遭遇突變，將原本力圖改變整體教育格局的改革轉(zhuǎn)變成了一次簡單的“科目改革”（這一邏輯與將素質(zhì)教育改革轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢n程改革”完全一致），更進一步地變成了某種意義上針對“新課改”的一詞宏大的麻煩治理。

在《意見》的影響下，2014年作為地方試點進入新高考改革的上海與浙江兩地在教育主管部門的指導(dǎo)下制定了差距較大的兩種改革方案，其中“浙江方案”更多地繼承了2010年《綱要》的核心內(nèi)容，確切地貫徹了一年多考、多元錄取等策略；相對的，“上海方案”則完全從2014年的《意見》出發(fā)，以穩(wěn)定、公平為最核心的目標(biāo)，僅采取形式性的去實質(zhì)化的改革以完成改革目標(biāo)。兩種方案的同時出臺意味著，對于那個缺失了核心（招考分離）的《意見》，行政與教育主管部門都并無把握能夠使其正常落地，只能做兩手準備，以“浙江方案”突破，以“上海方案”守成，等待時間選出正確的路線。

然而，從京津魯瓊等第二批試點省份于2018年頒布的地方改革方案來看，兩地三年的試點最終似乎只證明了一件事，即在招考分離缺失的情況下，兩地的新高考方案都無法解決選考制與等級賦分制之間的困境，同樣會導(dǎo)致選考人數(shù)嚴重不均，進一步強化考試不公，而本地的高等教育資源又能否解決新政帶來的新問題？如何應(yīng)對這一狀況？各試點省份給出的答案是使改革進一步去實質(zhì)化，逐步解決甚至提前避免麻煩的出現(xiàn)。然而歸根結(jié)底，多項修正欲圖解決的問題本身就是改革帶來的，倘若這些修正在解決了改革麻煩的同時也“解決”了改革的目標(biāo)本身，那么所謂的新高考改革就變成了一場政治運動與經(jīng)濟改革的奇妙混合。

在“招考分離”從國家級方案中撤出，地方性改革政策也不斷退縮，整個改革去實質(zhì)化的情況下，新高考改革仿佛成為了整個素質(zhì)教育改革的縮影：一臺總是在解決麻煩的同時生產(chǎn)出更多麻煩的改革裝置。在這一視野下，在新高考改革中借“素養(yǎng)”重啟的素質(zhì)教育改革不僅困難重重，更是存在隱患：從大學(xué)自行評價轉(zhuǎn)變?yōu)橹袑W(xué)操行分式的“德智體美勞”綜合評價定然如上一輪綜合素質(zhì)評價的重演；在改革中被下放到地方的命題權(quán)自然會導(dǎo)致考試中心無法在命題中有效貫徹“素養(yǎng)”；而命題導(dǎo)向一旦喪失，教學(xué)方面便重又回到了新課改試圖以課標(biāo)規(guī)范教學(xué)的失敗道路上?！八仞B(yǎng)”在考試、教學(xué)與學(xué)生能力評價三方面的失效同時也意味著，新高考改革已然失去了帶動整體教育改革的機會，原本能統(tǒng)合在同一框架下的多方面政策失去了軸心，從而使一場針對新課程的“麻煩治理”自身也產(chǎn)生出諸多麻煩。不過真正的問題或許在于，針對這些具有延時性的麻煩，教育主管部門無法再以“麻煩治理”的思路快速將之解決，只能在政策慣性之中進行小規(guī)模調(diào)整，等待其后果的完全暴露，而這也就構(gòu)成了理解本輪教育改革中諸多政策的基本路徑。

面對已經(jīng)遭遇的失敗及其可能的后果，曾經(jīng)參與過政策制定的談松華、楊東平等教育研究者與教育部考試中心、浙江省教育廳等教育部門內(nèi)的技術(shù)官員不斷利用教育部門相關(guān)的媒體、學(xué)術(shù)空間發(fā)聲，并持續(xù)提及早已在國家方案中消失“招考分離”，而這一情況顯然與已有研究中，教育部門主辦的刊物呈現(xiàn)出“縱向傳達和正面宣傳為主要特征的政策動員形態(tài)”截然不同。這種刊物定位與實際內(nèi)容間的差異說明了，在新高考改革“去實質(zhì)化”后，出于不同的原因，教育部門中的部分人員與教育研究者組成了一個技術(shù)治理傾向的聯(lián)盟，希望能夠重建完整的高考改革方案，避免改革在教育維度上的失敗。

不論是由于學(xué)術(shù)空間內(nèi)的呼聲確實起到了相當(dāng)效用，抑或是單純因為改革現(xiàn)實的壓力，正如我們所看到的那樣，在山東、海南等第二批試點方案中，通過將“綜合素質(zhì)評價”設(shè)置為一種招考方式，“招考分離”的思路重新進入到了新高考改革之中，獲得了制度化的地位。可“招考分離”的復(fù)歸終究是“麻煩治理”的產(chǎn)物，一旦麻煩的狀況得到緩解，缺少了國家級政策承認的“招考分離”能否借“綜合素質(zhì)評價”的名義繼續(xù)推進尚是一個問題，以新高考改革為核心的整體教育改革的前景便更加難以預(yù)料。

結(jié)語：無聲的革命 

正如包海芹所指出的那樣：教育政策過程的復(fù)雜性不僅在于參與主體的多樣性與權(quán)力的分散性，更在于其目標(biāo)的多元性及其政策效果的延時性。在這些屬性的交錯影響下，教育領(lǐng)域只有通過更加完善的、充分結(jié)合在地經(jīng)驗的技術(shù)化與專業(yè)化的政策生產(chǎn)，才可能脫離政策“應(yīng)景化/即興化”與“去實質(zhì)化”的危險。

然而同我們所看到的那樣，在素質(zhì)教育二十年的歷程中，真正的技術(shù)化、專業(yè)化的政策生產(chǎn)實際上從未實現(xiàn)過，前后兩個階段甚至還共享著無比相似的邏輯：在外部壓力與上層力量直接推動下，專家學(xué)者以各種不穩(wěn)定的形式參與到倡導(dǎo)性政策的制定中，然而當(dāng)政策需要落地，轉(zhuǎn)化為分配與規(guī)制性政策時，專家學(xué)者卻往往退出政策生產(chǎn)，目睹著原本完整的改革方案被轉(zhuǎn)化為一個片面的“課程改革”或是“科目改革”，最終在解決了行政任務(wù)的同時制造了更多的社會問題，陷入了“麻煩-治理-新麻煩-再治理”的循環(huán)之中。

面對這樣的狀況，我們認為，素質(zhì)教育二十年的歷史就是一場“總是在解決老問題而又形成新問題、轉(zhuǎn)變舊機制而又構(gòu)成新矛盾的曲折運動”。我們看到的是，教育改革承載著混雜的情緒，時而是“不得不改”，時而又是“不如不改”。在這種情緒背后暗藏著的是教育問題的普適性、重要性及其特殊性：正如從“新課改”到新高考改革的歷程所揭示的那樣，在一場教育改革中，當(dāng)政策制定者意識到政策的運行出現(xiàn)了問題時，往往這一政策早已運行多年，此時即便本著“麻煩治理”的思路快速提出修改方案，其施行與效果的檢驗也要等到數(shù)年之后，而政策一來一去甚至多次來去之間關(guān)涉到的，便是成千上萬國民的教育問題。

從這一角度看來，二十年的素質(zhì)教育改革史未嘗不能理解成一場雙重的“無聲革命”：從“素質(zhì)教育”概念的提出到進入國家教育規(guī)劃，再到兩輪改革對這一理念的探索，教育研究者始終在大眾視野之外，通過各種可能的表達空間，施加著對于教育政策生產(chǎn)的影響，也一直“無聲”地改變著教育在這一土地上的面貌；但或是由于教育主管系統(tǒng)的異化，或是由于意識形態(tài)主管部門的介入，技術(shù)治理傾向的力量總是無法型構(gòu)甚至保存一個完整的改革方案，改革也總在政策黑箱中，悄無聲息地被其發(fā)起者所“革命”，變得支離破碎，總是在解決問題的同時制造了更多的問題，只留下喧嘩的輿論場與亟待拯救的教育本身。（本文刊于《文化縱橫》2018年8月號，原標(biāo)題為“‘麻煩治理’與無聲革命：素質(zhì)教育再審視”，篇幅所限，注釋從略。）

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號“文化縱橫”，作者孫凝翔/ 北京大學(xué)元培學(xué)院，林子 / 中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場。