圖片來源：圖蟲創(chuàng)意

2012年，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，為了保障村小和教學(xué)點(diǎn)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，明確規(guī)定“對(duì)學(xué)生規(guī)模不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)”。

隨后，國務(wù)院多次發(fā)文都提到了小規(guī)模學(xué)校的辦學(xué)問題，各地也遵照中央精神陸續(xù)出臺(tái)了針對(duì)小規(guī)模學(xué)校的撥款方案[1]。2018年5月，國辦27號(hào)文件《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》首次專門針對(duì)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校建設(shè)發(fā)文，再次重申“落實(shí)對(duì)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校按100人撥付公用經(jīng)費(fèi)”。

保障農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校日常運(yùn)行一直是義務(wù)教育政策關(guān)注的焦點(diǎn)。利用2015年A、B兩縣近400所試點(diǎn)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)[2]，在簡略刻畫功能結(jié)構(gòu)基本特征后，本文將以小規(guī)模學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)問題為例，探索教育支出功能分類對(duì)于政策制定的意義。

需要說明的是，A縣和B縣的學(xué)校實(shí)際情況、記賬方式有較大不同，需要特別謹(jǐn)慎以保持?jǐn)?shù)據(jù)可比性。首先，A縣在南方無需取暖，而B縣在北方，取暖費(fèi)是一筆較大的支出。B縣試點(diǎn)學(xué)校生均取暖費(fèi)155元，主要?dú)w入教學(xué)、非教學(xué)支出（食堂、宿舍）等功能科目中。如果考慮取暖費(fèi)，B縣的一級(jí)功能科目教學(xué)支出會(huì)增加36%。其次，兩縣中小學(xué)都有較大規(guī)模的附設(shè)幼兒園、學(xué)前班，但是在支出功能分類記賬時(shí)處理各不相同。在A縣，附設(shè)幼兒園、學(xué)前班的經(jīng)費(fèi)被歸入附屬單位支出，占公用經(jīng)費(fèi)總額的四分之一；而在B縣，附設(shè)幼兒園、學(xué)前班公用經(jīng)費(fèi)被拆分到了各功能科目中，附屬單位支出僅占公用經(jīng)費(fèi)總額的0.1%。

最終，為了確保分析對(duì)象的一致性，我們?cè)诠媒?jīng)費(fèi)的功能支出結(jié)構(gòu)比較時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了如下處理：（1）僅比較歸入教學(xué)、學(xué)校管理、支持性服務(wù)、非教學(xué)服務(wù)四個(gè)一級(jí)功能支出科目的公用經(jīng)費(fèi)，且剔除取暖費(fèi)。（2）在計(jì)算B縣生均支出時(shí)，學(xué)生數(shù)采取義務(wù)教育階段學(xué)生數(shù)和附設(shè)幼兒園、學(xué)前班的學(xué)生數(shù)合計(jì)；在計(jì)算A縣生均支出時(shí)，因附設(shè)幼兒園、學(xué)前班的支出已經(jīng)在一級(jí)功能科目“附屬單位支出”中單列，故學(xué)生數(shù)采取義務(wù)教育階段學(xué)生數(shù)。

黃斌、汪棟[1]綜述了學(xué)校規(guī)模經(jīng)濟(jì)的相關(guān)研究。大部分學(xué)者認(rèn)為，在其它條件不變的情況下，學(xué)校規(guī)模越大，生均成本越低[2][3][4]。不過，也有部分學(xué)者認(rèn)為，學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大，會(huì)伴隨管理費(fèi)用的增加，從而在短期內(nèi)增加生均成本，規(guī)模經(jīng)濟(jì)只有在規(guī)模適度的學(xué)校才能實(shí)現(xiàn)[5][6]。

對(duì)小規(guī)模學(xué)校而言，由于學(xué)生規(guī)模遠(yuǎn)沒有達(dá)到“規(guī)模適度”的程度，因此，可以認(rèn)為——隨著學(xué)生數(shù)的增加，生均成本會(huì)逐漸下降。遺憾的是，學(xué)校規(guī)模經(jīng)濟(jì)的研究只回答了生均成本“會(huì)下降”，卻并不回答生均成本“是多少”。而要回答“是多少”的問題，理想狀態(tài)下，我們需要明確不同規(guī)模學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，再據(jù)此進(jìn)行準(zhǔn)確的成本核算。而一旦從學(xué)理上思考學(xué)校規(guī)模和經(jīng)費(fèi)需求的關(guān)系，很快就會(huì)意識(shí)到，學(xué)生并不是唯一的成本動(dòng)因（cost driver）[3]。在不考慮學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用效率的情況下，公用經(jīng)費(fèi)的需求是學(xué)生數(shù)、班級(jí)數(shù)、教師數(shù)、建筑面積及陳舊情況、寄宿、供餐模式、地理位置等各方面因素共同決定的。

我們完全有理由猜測：維護(hù)支持性服務(wù)支出更多與建筑面積及陳舊情況相關(guān)，而與學(xué)生數(shù)關(guān)聯(lián)不大。理想狀態(tài)下，借助功能分類對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的分解，再明確不同功能支出和不同成本動(dòng)因之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，我們可以根據(jù)學(xué)校特征更加合理地測算其公用經(jīng)費(fèi)需求。

目前的進(jìn)展還未能達(dá)到理想狀態(tài)。不過，基于對(duì)A、B兩縣小規(guī)模學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的分析，可以加深我們對(duì)當(dāng)前撥款政策的理解。將200人以下學(xué)校分為0-50人、50-100人、100-150人、150-200人四組。圖1給出了不同規(guī)模學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)支出情況?？梢园l(fā)現(xiàn)，中央政府“100人以下學(xué)校按照100人撥款”的規(guī)定得到了較好的落實(shí)。50人以下組學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)最高，A、B兩縣分別達(dá)到了1966元和1558元。依據(jù)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的基本原則，隨著學(xué)校規(guī)模的增加，公用經(jīng)費(fèi)生均水平應(yīng)該不斷下降。而從分組比較來看，情況并非如此！在A縣，100-150人組學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)僅為402元，遠(yuǎn)低于50-100人組的727元和150-200人組的652元；在B縣，100-150人組學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)為529元，低于50-100人組近300元，和150至200人組學(xué)校接近?？梢郧逦乜吹?，在中央“100人以下學(xué)校按照100人撥款”政策下，100人以下學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)得到了更好的保障，而100-150人學(xué)校成為保障最弱的學(xué)校。這一結(jié)果，與湖北省咸安區(qū)教育局參會(huì)者在2017年“農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展挑戰(zhàn)及財(cái)政投入策略研討會(huì)”上的發(fā)言相一致：根據(jù)他的經(jīng)驗(yàn)，咸安100-150人農(nóng)村小學(xué)是當(dāng)前經(jīng)費(fèi)最為困難的學(xué)校群體！

[1]例如，廣元市2017年規(guī)定，縣、區(qū)政府對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校每年按20萬元標(biāo)準(zhǔn)保底撥付公用經(jīng)費(fèi)，村級(jí)校點(diǎn)每年運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不少于5萬元。

[2]A縣參與試點(diǎn)學(xué)校179所，B縣參與試點(diǎn)學(xué)校178所。B縣屬于東部較發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)較發(fā)達(dá)，人均地區(qū)生產(chǎn)總值6萬元，公用經(jīng)費(fèi)主要來自本級(jí)財(cái)政；A縣屬于西部中等發(fā)展水平縣，人均地區(qū)生產(chǎn)總值接近3萬元，公用經(jīng)費(fèi)主要來自中央財(cái)政。

[3]庫珀和卡普蘭于1987年在一篇題為《成本會(huì)計(jì)怎樣系統(tǒng)地歪曲了產(chǎn)品成本》的文章中第一次提出了成本動(dòng)因（costdriver）理論，認(rèn)為成本在本質(zhì)上是一種函數(shù)，是各種獨(dú)立或交互作用著的因素合力驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。

*作者簡介：田志磊，北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所助理研究員；黃春寒，北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所科研助理；趙俊婷，北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所博士后。

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號(hào)“中國教育財(cái)政”。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場。