圖片來源：圖蟲創(chuàng)意

2012年，國務院辦公廳頒發(fā)了《關于規(guī)范農村義務教育學校布局調整的意見》，為了保障村小和教學點的日常運轉，明確規(guī)定“對學生規(guī)模不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經費”。

隨后，國務院多次發(fā)文都提到了小規(guī)模學校的辦學問題，各地也遵照中央精神陸續(xù)出臺了針對小規(guī)模學校的撥款方案[1]。2018年5月，國辦27號文件《關于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設的指導意見》首次專門針對鄉(xiāng)村小規(guī)模學校建設發(fā)文，再次重申“落實對鄉(xiāng)村小規(guī)模學校按100人撥付公用經費”。

保障農村小規(guī)模學校日常運行一直是義務教育政策關注的焦點。利用2015年A、B兩縣近400所試點學校公用經費的數據[2]，在簡略刻畫功能結構基本特征后，本文將以小規(guī)模學校的公用經費問題為例，探索教育支出功能分類對于政策制定的意義。

需要說明的是，A縣和B縣的學校實際情況、記賬方式有較大不同，需要特別謹慎以保持數據可比性。首先，A縣在南方無需取暖，而B縣在北方，取暖費是一筆較大的支出。B縣試點學校生均取暖費155元，主要歸入教學、非教學支出（食堂、宿舍）等功能科目中。如果考慮取暖費，B縣的一級功能科目教學支出會增加36%。其次，兩縣中小學都有較大規(guī)模的附設幼兒園、學前班，但是在支出功能分類記賬時處理各不相同。在A縣，附設幼兒園、學前班的經費被歸入附屬單位支出，占公用經費總額的四分之一；而在B縣，附設幼兒園、學前班公用經費被拆分到了各功能科目中，附屬單位支出僅占公用經費總額的0.1%。

最終，為了確保分析對象的一致性，我們在公用經費的功能支出結構比較時，對數據進行了如下處理：（1）僅比較歸入教學、學校管理、支持性服務、非教學服務四個一級功能支出科目的公用經費，且剔除取暖費。（2）在計算B縣生均支出時，學生數采取義務教育階段學生數和附設幼兒園、學前班的學生數合計；在計算A縣生均支出時，因附設幼兒園、學前班的支出已經在一級功能科目“附屬單位支出”中單列，故學生數采取義務教育階段學生數。

黃斌、汪棟[1]綜述了學校規(guī)模經濟的相關研究。大部分學者認為，在其它條件不變的情況下，學校規(guī)模越大，生均成本越低[2][3][4]。不過，也有部分學者認為，學校規(guī)模的擴大，會伴隨管理費用的增加，從而在短期內增加生均成本，規(guī)模經濟只有在規(guī)模適度的學校才能實現[5][6]。

對小規(guī)模學校而言，由于學生規(guī)模遠沒有達到“規(guī)模適度”的程度，因此，可以認為——隨著學生數的增加，生均成本會逐漸下降。遺憾的是，學校規(guī)模經濟的研究只回答了生均成本“會下降”，卻并不回答生均成本“是多少”。而要回答“是多少”的問題，理想狀態(tài)下，我們需要明確不同規(guī)模學校的辦學標準，再據此進行準確的成本核算。而一旦從學理上思考學校規(guī)模和經費需求的關系，很快就會意識到，學生并不是唯一的成本動因（cost driver）[3]。在不考慮學校經費使用效率的情況下，公用經費的需求是學生數、班級數、教師數、建筑面積及陳舊情況、寄宿、供餐模式、地理位置等各方面因素共同決定的。

我們完全有理由猜測：維護支持性服務支出更多與建筑面積及陳舊情況相關，而與學生數關聯不大。理想狀態(tài)下，借助功能分類對公用經費的分解，再明確不同功能支出和不同成本動因之間的對應關系，我們可以根據學校特征更加合理地測算其公用經費需求。

目前的進展還未能達到理想狀態(tài)。不過，基于對A、B兩縣小規(guī)模學校公用經費的分析，可以加深我們對當前撥款政策的理解。將200人以下學校分為0-50人、50-100人、100-150人、150-200人四組。圖1給出了不同規(guī)模學校的生均公用經費支出情況?？梢园l(fā)現，中央政府“100人以下學校按照100人撥款”的規(guī)定得到了較好的落實。50人以下組學校生均公用經費最高，A、B兩縣分別達到了1966元和1558元。依據規(guī)模不經濟的基本原則，隨著學校規(guī)模的增加，公用經費生均水平應該不斷下降。而從分組比較來看，情況并非如此！在A縣，100-150人組學校生均公用經費僅為402元，遠低于50-100人組的727元和150-200人組的652元；在B縣，100-150人組學校生均公用經費為529元，低于50-100人組近300元，和150至200人組學校接近?？梢郧逦乜吹剑谥醒搿?00人以下學校按照100人撥款”政策下，100人以下學校的公用經費得到了更好的保障，而100-150人學校成為保障最弱的學校。這一結果，與湖北省咸安區(qū)教育局參會者在2017年“農村小規(guī)模學校發(fā)展挑戰(zhàn)及財政投入策略研討會”上的發(fā)言相一致：根據他的經驗，咸安100-150人農村小學是當前經費最為困難的學校群體！

[1]例如，廣元市2017年規(guī)定，縣、區(qū)政府對農村小規(guī)模學校每年按20萬元標準保底撥付公用經費，村級校點每年運轉經費不少于5萬元。

[2]A縣參與試點學校179所，B縣參與試點學校178所。B縣屬于東部較發(fā)達地區(qū)，工業(yè)較發(fā)達，人均地區(qū)生產總值6萬元，公用經費主要來自本級財政；A縣屬于西部中等發(fā)展水平縣，人均地區(qū)生產總值接近3萬元，公用經費主要來自中央財政。

[3]庫珀和卡普蘭于1987年在一篇題為《成本會計怎樣系統地歪曲了產品成本》的文章中第一次提出了成本動因（costdriver）理論，認為成本在本質上是一種函數，是各種獨立或交互作用著的因素合力驅動的結果。

*作者簡介：田志磊，北京大學中國教育財政科學研究所助理研究員；黃春寒，北京大學中國教育財政科學研究所科研助理；趙俊婷，北京大學中國教育財政科學研究所博士后。

本文轉自微信公眾號“中國教育財政”。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場。