生了孩子怕丟工作，養(yǎng)育孩子壓力大，這是普遍困擾當代年輕人的“生育焦慮”。

托育是友善生育政策的重要一環(huán)：家長尤其是母親可以更好的平衡工作與家庭；托育機構提供的早期教育服務，有利于孩子科學成長。2016年OECD成員國的入托率平均值為33.2%，相比之下我國的數據遠低于10%。

城市化觀察網對我國3歲以下嬰幼兒托育服務的總體規(guī)劃和其他相關的政策進行了梳理（包括：宏觀指導意見；注冊、登記和業(yè)務指導；建筑設計標準；衛(wèi)生保??；人品配置；稅收優(yōu)惠；政府購買服務），希望對相關的投資者、辦學者、家長等有所幫助。

1. OECD國家的入托率平均值已達33.2%

根據OECD Family Database的數據，2016年OECD成員中3歲以下兒童入托率平均值為33.2%。有10個國家3歲以下兒童入托率超過50%，其中最高的丹麥達到了61.8%，比利時、冰島、法國、以色列、荷蘭、挪威等國家也接近60%；有7個國家3歲以下兒童入托率不足10%，其中最低的土耳其僅為0.3%；東亞地區(qū)的韓國和日本分別為53.4%和22.5%。

住建部《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》（JGJ39-2016）中托兒所的定義為：用于哺育和培育3周歲以下嬰幼兒使用的場所。大體上與OECD的0-2歲以下幼兒托育（Early Childhood Education and Care, ECEC）系統(tǒng)定義接近。

幼兒托育（“ECEC”）系統(tǒng)，也稱為Educare，是一個整體概念，包括從出生到8歲的兒童的護理和教育相互交織的組成部分。根據兒童的年齡和情況，這些組成部分受到不同程度的重視。其主要目標是通過游戲和發(fā)現來支持兒童的互動和表達技能，以及自我知識和責任，邁向發(fā)展成為健康個體的第一步。

OECD發(fā)布的報告PISA 2015 Results 表明，在幾乎所有經合組織國家中，有機會獲得ECEC的15歲學生的表現都優(yōu)于那些沒有參加ECEC的學生。該報告也指出，弱勢兒童從ECEC中受益最多，瞄準他們將獲得更高回報。

同時，根據OECD于2017年發(fā)布的報告Starting Strong 2017:Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care 的發(fā)現，提高兒童托育質量可以幫助更多有幼兒的母親重返工作崗位并實現更好的工作生活平衡。丹麥，盧森堡，荷蘭，葡萄牙，斯洛文尼亞和瑞士的70％以上的母親仍在工作，而這些國家在正規(guī)托育中心的兒童比例最高。

2. 我國的3歲以下嬰幼兒入托率遠低于10%

在上世紀90年代以前，城市中的幼兒托育曾經較為普遍，隨著國企改革，這些托育機構也大多消亡。關于我國幼兒托育歷史的詳細情況，可見下文信息圖中列出的楊菊華教授的論文，本文不再贅述。

2.1 國務院和原國家衛(wèi)計委的數據：4.29%和5.55%

在2016年和2017年，原國家衛(wèi)計委和國務院兒工委做過相關的抽樣調查。其中2016年原國家衛(wèi)計委在十個城市的調查數據為：33.3%的家長有需求，而調研樣本中實際的入托率為5.55%。2017年國務院婦兒工委在四省市的調查數據為：48%的家長有需求，而調研樣本中實際的入托率為4.29%。

2.2 納入教育部門管理的托育機構在園人數比重：2.2%

城市化觀察網根據教育部和國家統(tǒng)計局的數據推算，全國范圍內納入教育部門管理的托育機構在園人數占比約為2.2%。

根據教育部2017年教育統(tǒng)計數據，3歲以下學前教育機構在園人數為112.95萬人，其中在民辦學前教育機構的比重為81.4%、教育部門舉辦的學前機構的比重為12%，集體、其他行政部門、事業(yè)單位、地方企業(yè)和部隊舉辦的機構的比重均在3%以下。而同期全國3歲以下兒童總數約有5164萬人，因此全國范圍內納入教育部門管理的托育機構在園人數占比約為2.2%。

3. 我國3歲以下嬰幼兒托育服務行業(yè)的發(fā)展現狀與前景

盡管未來0-3歲嬰幼兒數量每年會變化，但是基本會在4500萬到5000萬之間，而按照原國家衛(wèi)計委的調查數據，以33.3%的家長有托育的需求來算，則全國的市場規(guī)模在1665萬人左右；如果按照國務院婦兒工委的調查數據，以48%的家長有需求來算，則全國的市場規(guī)模在2400萬人左右。因此，未來該行業(yè)的規(guī)模有望擴張到10倍以上。

目前，納入教育部門管理的3歲以下托育機構通常以托兒所和民辦幼兒園中的“小小班”為主，收費一般與該園3歲以上兒童的標準相近。而市場化的托育機構目前呈百花齊放的狀態(tài)，包括托管中心、早教中心、親子園等，具體可見騰訊教育2017年發(fā)布的《中國0-3歲兒童托育服務行業(yè)白皮書》（全文可見：https://new.qq.com/omn/20171206/20171206A0OKRI.html）。

未來托育服務行業(yè)市場規(guī)模龐大，其發(fā)展將由政府多部門牽頭，公辦托育服務體系有望重新建立；同時政府將從場地、稅收、政府購買服務等方面鼓勵社會力量提供托育服務。

在下文筆者將對3歲以下托育服務行業(yè)的相關政策進行梳理，包括：宏觀指導意見；注冊、登記和業(yè)務指導；建筑設計標準；衛(wèi)生保健；人品配置；稅收優(yōu)惠；政府購買服務。

3.1 宏觀指導意見

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》指出：引導和鼓勵社會力量舉辦非營利性婦女兒童醫(yī)院、普惠性托兒所和幼兒園等服務機構。

2016年國務院辦公廳《貫徹落實〈中共中央國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定〉重點任務分工方案的通知》明確了“根據生育服務需求和人口變動情況，合理配置婦幼保健、兒童照料、學前和中小學教育、社會保障等資源，滿足新增公共服務需求”的牽頭單位為國家衛(wèi)生計生委、教育部和人力資源社會保障部。

2016年國務院印發(fā)的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2017）》（國發(fā)〔2016〕87號）明確提出：“加強科學預測，合理規(guī)劃配置兒童照料、學前和中小學教育、社會保障等資源，滿足新增公共服務需求。引導和鼓勵社會力量舉辦非營利性婦女兒童醫(yī)院、普惠性托兒所和幼兒園等服務機構。鼓勵和推廣社區(qū)或鄰里開展幼兒照顧的志愿服務”。

2017年國務院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕4號）（以下簡稱《規(guī)劃》）指出：“發(fā)展0-3歲嬰幼兒早期教育，探索建立以幼兒園和婦幼保健機構為依托，面向社區(qū)、指導家長的公益性嬰幼兒早期教育服務模式?！?br/>
《教育部等四部門關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》（ 教基〔2017〕3號）提出：鼓勵有條件的幼兒園面向家長和社區(qū)開展公益性0—3歲早期教育指導。

3.2 注冊、登記和業(yè)務指導

目前托兒所的注冊還沒有中央層面的立法。地方層面的立法包括但不限于：上海市政府《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》、《江蘇省學前教育機構登記注冊辦法》、《南京市0-3歲嬰幼兒早期教育機構設置管理辦法（試行）》、四川省衛(wèi)健委《關于加快推進3歲以下嬰幼兒托育服務發(fā)展的意見》、 《中山市人民政府印發(fā)中山市托兒所管理暫行規(guī)定的通知》。

綜合一些地方的立法來看，目前的主流和未來的發(fā)展方向是分為三種類型管理：非營利性的托育機構在民政部門注冊登記；營利性的托育機構在工商或者市場監(jiān)督管理部門注冊登記；企事業(yè)單位、園區(qū)、商務樓宇舉辦的面向單位職工適齡幼兒的福利性托育機構在相關的托育服務管理機構備案。此外，由教育部門對相關的托育機構提供業(yè)務指導。

以上海市為例。截止到2019年3月27日，上海已向79家機構發(fā)放《依法開展托育服務告知書》，包括45家營利性托育機構、33家非營利性托育機構和1家免費福利性托育點。在“上海市3歲以下幼兒托育服務信息管理平臺”(http://age03.edu.sh.cn)上，可查詢到全市各區(qū)已獲合法登記備案的3歲以下幼兒托育機構的相關信息。

3.3 建筑設計標準

2016年住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的行業(yè)標準《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》（JGJ39-2016），對托兒所的建筑設計標準、面積、消防、采光等方面設定了詳細的規(guī)范。

2018年住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的國家標準《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》（GB50180-2018），其中也有關于托兒所的設計標準。

依托公辦小學和相關的政府公共資源而設立公共托育中心，是效率最高的方式，這是我國臺灣地區(qū)的有益借鑒。新北市截止到2018年12月已經設立了60所公共托育中心，全部利用學校和政府公共部門的閑置空間，沒有加蓋一所大樓（葉書宏，《深坑瑞芳公托中心開幕》，中時電子報，2018-12-17） 。

3.4 衛(wèi)生保健

2010年教育部和原衛(wèi)生部發(fā)布的《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》(衛(wèi)生部 教育部令第76號)，對膳食營養(yǎng)、體格鍛煉、健康檢查、衛(wèi)生消毒、疾病預防等設定了規(guī)范。

3.5 人員配置

上海市政府《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》規(guī)定：托育機構負責人須具有6年以上學前教育管理經歷。托育機構應配備育嬰員、保健員、保育員、營養(yǎng)員、財會人員、保安員等從業(yè)人員。每班應配備育嬰員和保育員（統(tǒng)稱“保育人員”），且育嬰員不得少于1名。2-3歲幼兒與保育人員的比例應不高于7∶1，18-24個月幼兒與保育人員的比例應不高于5∶1，18個月以下幼兒與保育人員的比例應不高于3∶1。

此外，上海市社區(qū)幼兒托管點實事項目領導小組辦公室編制了《社區(qū)托育課程方案：指導手冊 》（已由中國福利會出版社出版），用于相關的人員崗前和在職培訓。

《江蘇省學前教育機構登記注冊辦法》規(guī)定：托兒所所長應具有幼兒師范（包括職業(yè)學校幼兒教育專業(yè)）畢業(yè)及以上學歷，取得《教師資格證書》。教師應具有幼兒師范（包括職業(yè)學校幼兒教育專業(yè)）畢業(yè)及以上文化程度，并經過嬰幼兒教育專業(yè)培訓，取得專業(yè)合格證書。保健人員應具有高中以上文化程度，經過衛(wèi)生保健專業(yè)培訓，能做好嬰幼兒日常衛(wèi)生保健工作和全所衛(wèi)生保健的指導、督促工作。保育員應當具有高中畢業(yè)以上文化程度，并經過保育職業(yè)培訓。托兒所（班）的工作人員必須身體健康，持有健康證，并每年體檢一次。教職工與嬰幼兒人數之比為：18個月以下全托為1:3-1:5，日托為1:4-1:5；18個月以上全托為1:4-1:4.5，日托為1:6-1:7。

3.6 稅收優(yōu)惠

根據國家衛(wèi)生健康委員會《關于政協十三屆全國委員會第一次會議第2008號（醫(yī)療體育類198號）提案答復的函》，國家對托兒所、幼兒園等已經出臺一系列減免稅優(yōu)惠政策，主要包括：一是托兒所、幼兒園提供的保育和教育服務，免征增值稅。二是對國家撥付事業(yè)經費和企業(yè)辦的托兒所、幼兒園自用的房產、土地，免征房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。三是對幼兒園經批準征用的耕地，免征耕地占用稅。

2016年，財政部和國家稅務總局聯合印發(fā)《關于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號）之附件3《營業(yè)稅改征增值稅試點過渡政策的規(guī)定》第一條規(guī)定：公辦和民辦的托兒所、幼兒園、學前班、幼兒班、保育院、幼兒院，在省級財政部門和價格主管部門審核報省級人民政府批準的收費標準以內收取的教育費、保育費免征增值稅。

3.7 以政府購買服務的方式引導社會力量提供托育服務

我國臺灣地區(qū)除了政府設立的公共托育中心（約占所有托育中心的31%）之外，還有大量的“準公共化托育中心”：對于在私立托育中心的幼兒，政府每月補助每人6000到1000新臺幣，并對相關的合作托育中心的收費和人員薪酬設定標準（呂苡榕，《撒錢補助托育，真能解決少子化痛點？》，今周刊，2018-07-19）。

我國公辦托育體系在上世紀90年代后已經逐漸解體。長遠來看，參考OECD的經驗，未來公辦托育中心應當成為主流；但是短期內應當通過政府購買服務的方式扶持快速發(fā)展的民營托育中心。

在政府購買服務方面，國務院和財政部已經出臺了一些列的政策，包括《國務院辦公廳關于政府向社會購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）、《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）等，公共教育、兒童福利服務已納入政府購買服務指導性目錄。在此框架下，未來3歲以下嬰幼兒托育服務完全可以納入政府購買服務范圍。在地方層面，四川省衛(wèi)健委《關于加快推進3歲以下嬰幼兒托育服務發(fā)展的意見》則明確提出：將嬰幼兒托育服務納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃，通過保障用地、提供場地、減免租金、落實稅費優(yōu)惠、金融支持、政府購買服務等政策措施，加大對社會力量開展嬰幼兒托育服務的支持力度。

（本文為城市化觀察網《友善生育政策觀察報告(2019)》的其中一篇。）

本文轉自微信公眾號“城市化觀察網”，作者李楠、簡山。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯系原作者。