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2019年10月26-27日，北京大學中國教育財政科學研究所與浙江師范大學杭州幼兒師范學院共同組織舉行了“托幼一體化背景下兒童早期保育與學前教育[1]的政策與實踐”研討會，本次會議系北京大學中國教育財政科學研究所和中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會教育財政專業(yè)委員會主辦的“第五屆中國教育財政學術研討會暨2019 年中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會教育財政專業(yè)委員會年會”主題會議之一。來自兒童早期保育與學前教育領域的學者、地方衛(wèi)健委和教育部門代表、國內(nèi)外基金會代表以及教育實踐者等50余人參加了本次會議。

本次會議圍繞以下幾個議題展開討論：（1）托幼一體化背景下兒童早期保育服務的歷史和現(xiàn)狀；（2）我國不同模式兒童早期保育服務實踐與研究；（3）兒童早期保育服務和學前教育的問題與挑戰(zhàn)；（4）兒童早期保育服務和學前教育的政策方向探索?，F(xiàn)將會議內(nèi)容進行綜述，以饗讀者。

[1]  在本文中，我們把提供給0-3歲兒童的照護和保育服務稱為“兒童早期保育服務”，把提供給3-6歲兒童的保育服務稱為“學前教育”。

一、我國兒童早期保育服務發(fā)展簡要回顧

國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員佘宇回顧了新中國成立以來兒童早期保育與教育服務的歷史沿革。他認為，我國兒童早期保育與教育服務事業(yè)的發(fā)展分為幾個階段：

（1）建國初期，為服務于社會建設的經(jīng)濟需求，黨和政府十分重視減輕女性的家庭負擔，通過舉辦大量兒童早期保育與教育服務機構，由國家和單位負擔起相關責任。

（2）1980-2000年，在市場化和社會化改革過程中，尤其是單位后勤社會化改革，使得原有的政府機關、企事業(yè)單位開辦的幼兒園和托兒所紛紛停辦或改制，育兒逐漸變成家庭的責任。

（3）2000年以來，兒童早期保育與教育服務一直處于低位徘徊狀態(tài)；2010年以后，隨著國家先后頒布實施了一系列綱要、法規(guī)、意見等政策文件，這一狀況才有所改善并迎來新一輪發(fā)展高潮。自2019年來，中央和地方相繼出臺開展嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見和基本方針，并明確要求建立完善促進兒童早期保育與教育發(fā)展的政策法規(guī)體系、標準規(guī)范體系和服務供給體系。

2019年5月國務院辦公廳印發(fā)《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，為新時期兒童保育與教育服務提供了指導方針，文件提出，到2020年，嬰幼兒照護服務的政策法規(guī)體系和標準規(guī)范體系初步建立，建成一批具有示范效應的嬰幼兒照護服務機構，嬰幼兒照護服務水平有所提升，人民群眾的嬰幼兒照護服務需求得到初步滿足。

到2025年，嬰幼兒照護服務的政策法規(guī)體系和標準規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護服務體系基本形成，嬰幼兒照護服務水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護服務需求得到進一步滿足。

二、我國兒童早期保育與學前教育的實踐探索及研究

近年來，全國各地開展了兒童早期保育服務的實踐探索，初步形成了多元化參與的實踐格局。上海市人口早期發(fā)展協(xié)會副會長兼秘書長劉金華分享了上海市3歲以下嬰幼兒照護服務體系建設情況：上海市通過社區(qū)服務模式、托幼一體化服務模式、市場化托育機構模式、企業(yè)照護服務模式、醫(yī)教結合服務模式提供早期教育，通過多元模式滿足不同的需求。

（1）社區(qū)服務模式指提供社區(qū)公共服務場地與設施設備，通過與社區(qū)服務中心等其他公共設施的功能銜接發(fā)揮綜合效益，提供方便嬰幼兒及其家長活動的場所，開展0-3歲兒童健康管理、兒童免費篩查或體檢、兒童早期發(fā)展宣傳倡導、推廣科學育兒專業(yè)知識、科學育兒入戶指導、開展育兒活動等。

（2）托幼一體化模式。支持有條件的公辦幼兒園開設托班。加大政策扶持力度，鼓勵民辦幼兒園開設托班。截至2019年8月底，上海全市共有391家幼兒園舉辦托班，加上35個托兒所和11個區(qū)辦早教中心，提供托額約1.4萬個（其中普惠性托額占56%）。

（3）市場化托育機構模式。由社會力量針對家庭不同的服務需求，舉辦符合標準的托育服務機構，滿足多層次、多樣化的托育服務需要。截至2019年8月底，上海全市社會力量辦托育機構共143家，提供托額約1.1萬個。

（4）企業(yè)照護服務模式。指企業(yè)自辦，或通過提供場地及資金等支持，通過購買服務的形式委托專業(yè)機構提供托育服務或親子指導服務。

（5）醫(yī)教結合服務模式。該模式將教育隊伍與醫(yī)學隊伍結合，教育教學與兒童保健學、發(fā)育行為兒科學、康復醫(yī)學結合，建立醫(yī)生護士、教師、家長對嬰幼兒的共同教養(yǎng)、評估和指導機制。中國發(fā)展研究基金會兒童發(fā)展中心執(zhí)行主任趙晨分享了中國發(fā)展研究基金會“慧育中國：山村入戶早教計劃”，此項目通過地方政府選拔和培訓家訪員，通過家訪、集體親子活動和家庭小組活動提供兒童早期發(fā)展服務。與地方政府合作，設立三級管理體系，縣督導負責全縣項目實施設計與質量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)家訪員進行監(jiān)督、管理，家訪員入戶進行家庭干預，一般一個家訪員負責10-14個兒童。

項目采用隨機對照實驗方法研究發(fā)現(xiàn)：山村入戶早教對兒童智力發(fā)育有顯著效果，對于智力正常區(qū)間兒童，對照組兒童的智商出現(xiàn)顯著下降，干預組兒童智力有所提升；對于智力可疑區(qū)間的干預兒童，在干預期內(nèi)智力水平有提升，脫離干預后有顯著下降；對于智力異常區(qū)間兒童，對照組兒童三次測量的智商沒有顯著差異，而干預組兒童智力都隨著時間發(fā)展顯著上升。

北京大學現(xiàn)代農(nóng)學院研究員羅仁福介紹了“村級兒童早期發(fā)展活動中心模式”和“村級計生服務人員入戶指導”兩種托幼服務模式[1]，并對兩種不同模式下對兒童發(fā)展和家庭教養(yǎng)方式的影響進行評估。羅仁福研究團隊在實施了這兩種模式的云南沾益縣和河北淶水縣共42個行政村隨機選出21個行政村0-3歲全體兒童開展干預項目，調(diào)查評估兒童早期發(fā)展服務對兒童營養(yǎng)、健康和早期發(fā)展的影響及內(nèi)在機制，探索可行有效和低成本的服務模式。

研究結果發(fā)現(xiàn)：村級計生服務人員入戶指導增加了家庭獲取科學養(yǎng)育知識的來源，對家庭養(yǎng)育態(tài)度、養(yǎng)育環(huán)境、養(yǎng)育行為均產(chǎn)生了積極影響，例如認識到與孩子開展閱讀和游戲的重要性，增加了繪本和玩教具，并顯著提升了講故事和共同玩游戲的行為；對兒童早期發(fā)展產(chǎn)生的積極影響主要體現(xiàn)在認知、語言和運動方面，但是在兒童情感能力發(fā)展方面沒有顯著的積極影響。村級養(yǎng)育中心模式對家庭積極養(yǎng)育行為和兒童早期認知能力發(fā)展也有顯著促進作用。

云南省昆明學院學前與特殊教育學院院長唐敏和云南師范大學教育學部部長助理楊舒涵分享了世界銀行貸款云南學前教育發(fā)展實驗示范項目。該項目正在協(xié)助云南省婦兒工委辦啟動“春芽工程”項目，通過公辦園模式、民辦園模式、婦幼保健院模式、兒童之家模式、與社區(qū)合作托幼機構模式、企事業(yè)單位模式等開展托幼服務?！皟和夷Ｊ健笔瞧渲械奶厣椖?。此項目旨在擴大云南學前教育覆蓋率、提高云南學前教育質量，從而推動云南省學前教育管理體制和投入機制的改革。

北京市海淀區(qū)教育科學研究院實習研究員白鴿介紹了我國基于社區(qū)的早期教育機構模式，包括：政府聯(lián)席會議下的早期教育機構模式、教育部門成立的早期教育機構模式、政府購買民非組織服務形式下的早期教育機構模式。在此基礎上，白鴿提出了基于社區(qū)的早期教育機構模式構建，對開展早期教育機構的要素與早期教育機構模式的組織與管理構建進行了探索。

[1] 村級兒童早期發(fā)展活動中心模式主要是在每個村提供60-80平米含豐富玩教具的親子活動中心，提供每周一次專業(yè)指導。村級計生服務人員入戶指導模式中，村級計生服務人員由經(jīng)過培訓的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生計生專干或家長組成，提供每周一次的入戶指導和兒童營養(yǎng)和發(fā)展所需的物資。

三、兒童早期保育與學前教育的問題與挑戰(zhàn)

（一）兒童早期保育服務供給嚴重不足，學前教育需求或面臨拐點多位與會者提出，0-3歲兒童早期保育與教育服務供給嚴重不足。目前我國0-3歲嬰幼兒入托率約5.5%[1]，而OECD國家3歲以下兒童平均入托率為33.2%[2]。

當前，二胎政策和家庭結構的小型化帶來了家庭和社會化照料需求的快速增加。自2016年全面實施二胎政策，我國2016-2017年新生人口大幅提升，同時新生人口中二孩的比例連續(xù)提升（從2016年的51.2%上升到2019年的59.5%），兒童早期保育需求增加。家庭結構的小型化也進一步加劇了兒童早期保育的需求，我國平均家庭戶規(guī)模從1982年的4.41人降為2010年的3.09人。隨著女性普遍進入勞動力市場，更多家庭面臨嬰幼兒照料問題，社會化照料需求增加。雙職工家庭、留守兒童、流動兒童、隨遷兒童的家庭照料問題也值得關注。

此外，供需矛盾還體現(xiàn)在家長對公辦托幼服務的期待與實際供給空白之間的矛盾；家庭需求愿望與實際供給質量的差異較大；管理的標準化與本土差異化之間的矛盾較為突出等。從業(yè)人員的數(shù)量和質量不足，也是當前供需矛盾的一個焦點。在3-6歲階段，學齡人口結構變化給學前教育的發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)和不確定性。奕陽教育集團董事長張守禮指出，2019年我國全年出生人口1465萬人（比2018年的1523萬人減少了58萬人），在人口增量逐漸減少的大背景下，2020年可能出現(xiàn)學前教育供求關系的拐點，學前教育發(fā)展主題將從普及性轉變到質量和標準上。

華東師范大學學前教育學系副教授柳倩指出，受快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響，2017-2019年，我國大部分省份的農(nóng)村幼兒園數(shù)量和在園兒童數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢，縣鎮(zhèn)幼兒園數(shù)量和城市幼兒園數(shù)量及其在園兒童數(shù)都呈現(xiàn)上升趨勢。2020-2035年，各級學齡人口起伏很大，城鄉(xiāng)受教育人口規(guī)模變動趨勢不同，城鎮(zhèn)學齡人口規(guī)模先增后降，農(nóng)村學齡人口則呈現(xiàn)單邊下降趨勢。2035年之后轉入各級學齡人口全面負增長時期，政府需根據(jù)人口規(guī)模變動趨勢進行資源配置、制定發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）托幼機構質量整體偏低，農(nóng)村學前教育質量亟需關注目前托幼機構質量整體較低。浙江師范大學杭州幼兒師范學院李克建教授根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平分層在浙江省隨機抽樣抽取31個托育機構的48個托班采用《嬰幼兒學習環(huán)境評量表（ITERS-3）》和《課堂評價計分系統(tǒng)（學步兒童版，CLASS-Toddler）》對樣本班級質量進行觀察評估。研究結果發(fā)現(xiàn)：

（1）托育機構質量整體偏低。使用ITERS-3量表研究發(fā)現(xiàn)，48個樣本班級的總量表得分為3.25分，處于“最低要求”水平，各子量表中，活動質量得分最低，樣本班級基本上沒有提供足夠的活動材料和活動機會，或教師沒有積極參與活動進行指導；使用CLASS-Toddler 量表發(fā)現(xiàn)，48個樣本班級在“情感和行為支持”方面表現(xiàn)較好，而在參與學習方面，樣本班級難以為嬰幼兒提供更好的支持。

（2）幼兒園舉辦的托班質量顯著優(yōu)于其他類型托班質量，政府應通過政策制定來引導和調(diào)控社會力量提供有質量的托育服務；

（3）國內(nèi)的0-3歲嬰幼兒托育機構質量評價研究基本處于空白狀態(tài)，托育機構質量評價體系亟待建立。農(nóng)村學前教育質量不高，值得關注。

北京大學中國教育財政科學研究所宋映泉副研究員對東部某省62所幼兒園120個班級1200名兒童為期三年的追蹤項目發(fā)現(xiàn)：

（1）農(nóng)村學前教育的班級規(guī)模、幼師比、生均園舍面積等結構性質量有所改善，但教師工資、教師流動性方面沒有根本改善。

（2）農(nóng)村學前教育質量整體不高，尤其是農(nóng)村公辦園在師幼互動質量和兒童發(fā)展水平方面都最低；

（3）生均財政投入對農(nóng)村幼兒園質量以及兒童發(fā)展水平影響甚微；

（4）幼兒園結構性質量對師幼互動質量和兒童發(fā)展水平?jīng)]有顯著影響。北京大學中國教育財政科學研究所博士后王默通過質性研究方法，對西部和東部地區(qū)11所公辦幼兒園進行了訪談和觀察，他的研究也證實了農(nóng)村公辦園質量偏低的問題。

（三）兒童早期保育和學前教育人才供給機制和薪酬體系亟需完善兒童早期保育服務和學前教育質量不高與該領域的從業(yè)人員供給機制和薪酬體系設計有關。兒童早期保育服務行業(yè)的人才專業(yè)程度不高，人才供給機制有待完善。浙江師范大學杭州幼兒師范學院副教授王磊認為，兒童早期保育服務隊伍人才培養(yǎng)體系不完善主要表現(xiàn)在：因薪酬、晉升和發(fā)展渠道狹窄，從業(yè)者數(shù)量較少；因非相關背景、素養(yǎng)結構單一、學歷較低和持證上崗率低，從業(yè)者總體素質不高；因職前培養(yǎng)院校少，在職培訓體系不成熟，從業(yè)者來源渠道少。

影響學前教育師資隊伍質量的一個重要原因是薪酬體系不合理。南京師范大學金陵女子學院柏檀副教授認為，當前學前教育發(fā)展的主要任務是提升質量，教師質量是提升學前教育質量的關鍵。薪酬水平偏低造成了學前教育階段師資質量的低下，主要表現(xiàn)在學歷水平低、培養(yǎng)質量低、流動率高，這種情況在民辦幼兒園中尤其突出。

（四）兒童早期保育中政府財政責任不明晰，學前教育成本分擔較低且不公平政府在兒童早期保育服務提供中的財政責任不夠明晰，諸多問題有待厘清。北京師范大學曾曉東教授提出如下問題，供與會者討論。在兒童早期保育服務提供中，政府應該承擔什么樣的財政責任？公共財政應該支持普惠性惠及大眾的兒童早期服務還是主要瞄準弱勢群體家庭提供針對性的兒童早期保育服務？兒童早期服務提供難道只是學前教育提供模式的低齡版？　

華東師范大學柳倩副教授認為，在財政分權的大背景下，“以縣為主”的基礎教育財政責任和虛弱的財政收入能力使地方政府的教育財政負擔日益沉重?；谡儗蛟u價機制抑制了地方政府的供給動力，使得一些非生產(chǎn)性部門內(nèi)部產(chǎn)生“重政績顯示型支出、輕非政績顯示型支出”的結構偏向。在區(qū)縣層面，存在嚴重的公共財政分配不均的問題。北京大學中國教育財政科學研究所博士后王默在中部和西部的貧困縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，縣域優(yōu)質公辦園幾乎壟斷了政府的財政投入，而大部分農(nóng)村公辦園，包括小學附屬幼兒園，在資源分配中往往處于末端。

同時，到目前為止，我國的學前教育成本負擔機制仍然缺少整體性框架，政府分擔比例過低，且不公平。2018年《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出堅持政府主導，落實各級政府投入責任，2020年毛入園率達到85%、普惠園覆蓋率達到80%、公辦園覆蓋率達到50%；辦園體制轉變?yōu)楣k與普惠性民辦園為主，成本分擔從家庭負擔為主轉向財政投入為主。北京師范大學經(jīng)濟與工商管理學院教授袁連生選取陜西、江西和浙江三省為代表研究學前教育投入與成本分擔問題。

研究發(fā)現(xiàn)，三個省份中只有一個省份達到了“以財政投入為主”。從政府投入占學前教育總投入的比例來看，2018年，陜西全省學前教育總投入為114.95億元，財政性投入為73.88億元，占64.3%；江西全省學前教育總投入為92.34億元，財政性投入為44.51億元，占48.2%；浙江全省學前教育總投入為262.65億元，財政性投入為128.11億元，占48.8%。陜西省政府分擔學前教育投入的比例最高，實現(xiàn)了學前教育政府投入為主；浙江和江西的政府投入比例均低于50%。此外，政府財政分擔在不同類型公辦幼兒園之間也極不公平。

北京大學中國教育財政科學研究所博士后王默的研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村公辦園，一方面編制教師非常少，政府僅負擔少量編制教師的工資待遇，其他支出完全由幼兒園靠收取保教費來維持。另一方面，經(jīng)費不足導致農(nóng)村公辦園招聘不了高質量的教師，因此大量農(nóng)村公辦幼兒園質量偏低。

[1] 根據(jù)2016年原國家衛(wèi)計委在十個城市的調(diào)查數(shù)據(jù)，33.3%的家長有需求，調(diào)研樣本中實際的入托率為5.55%。[2] 數(shù)據(jù)來源于2016年OECD Family Database的數(shù)據(jù)。

四、兒童早期保育與學前教育事業(yè)發(fā)展的建議

（一）早期兒童保育服務相關建議關于早期兒童保育，與會者提出如下幾個方面的建議：

1．加大兒童早期保育服務供給。面對嚴重的供需矛盾，需要考慮加大0-3歲兒童早期保教供給，特別是2-3歲兒童托班的剛需。除了托額的供給，還需要考慮從業(yè)人員的供給問題，有與會者建議，可以考慮從相關行業(yè)退休返聘者、家長志愿者等非正式從業(yè)人員中選拔，通過進一步完善相應的專業(yè)素養(yǎng)標準以及培訓、認證和激勵機制的方式增加從業(yè)人員供給。

2．制定兒童早期保育服務行業(yè)準入標準和工作規(guī)程。與會者建議，盡快組織專業(yè)人員研制出臺0-3歲嬰幼兒托育機構的準入標準和工作規(guī)程，明確0-3歲嬰幼兒托育機構舉辦應具備的標準化生師比、規(guī)模、環(huán)境、玩教具配備等相關軟硬件條件，明確托育機構管理和運營的程序和規(guī)范要求，為嬰幼兒托育機構提供最低限度的質量保障。制定切實可行的0-3歲嬰幼兒教養(yǎng)活動指南，確保托育服務規(guī)范健康發(fā)展。高度關注0-3歲嬰幼兒托育機構相關從業(yè)人員的資質和待遇問題。

3．鼓勵多元化的兒童早期服務供給模式，實施彈性化的機構供給和標準設定，形成以家庭照護為主的多元化供給模式格局。與會者建議，應鼓勵多元化的供給模式，要警惕學前教育發(fā)展模式版本的兒童早期服務模式。一是允許親子機構等小型照護點的發(fā)展并設定彈性化的標準，參照大型托育機構或者親子機構標準完善相關標準，允許一些特許準入以滿足多元化的需求，例如參照“居家養(yǎng)老”模式，遴選專業(yè)素養(yǎng)高、有強烈保育意愿的全職媽媽共建社區(qū)互助體系，由政府和社區(qū)做體系化的指導；二是實施分齡照護的政策策略。0-1歲考慮更多地提供居家養(yǎng)育支持，1-2歲由多主體市場化供給，2-3歲實施托幼一體化。

4．完善兒童早期保育人才培養(yǎng)和供給機制。一是建立統(tǒng)一的嬰幼兒師資資格認證制度，提高從業(yè)門檻；二是加強嬰幼兒保教人員的職前培訓與職后研修，提升從業(yè)人員素質；三是完善托育服務從業(yè)人員的待遇保障機制。

（二）學前教育事業(yè)發(fā)展相關建議與會者普遍認為，我國學前教育事業(yè)發(fā)展目前的核心挑戰(zhàn)已經(jīng)不再是整體入園規(guī)模的問題，而是供給格局不確定性增大，整體質量與財政投入不公平的問題。因此，與會者提出以下建議：

1．關注學前教育供給結構與長期需求不確定因素，預判與研究宏觀政策及出生人口新趨勢對學前教育事業(yè)發(fā)展的長期影響。近來年，政府加強對民辦園的管制，特別是對小區(qū)配套幼兒園的管理，取得了一定政策效果，但對學前教育供給、質量、價格和整體公平性的長期影響還存在不確定性因素，亟需大量嚴謹?shù)目茖W論證和評估。同時，隨著新生人口增量逐漸減少，學前教育可能很快面臨供求關系拐點，這對我國當前學前教育的政策設計也提出了要求。

2．關注學前教育質量問題，加強對影響學前教育質量要素的研究。學前教育發(fā)展主題將從普及轉變到質量。需要進一步研究學前教育質量的指標體系及影響學前教育質量的關鍵因素。有與會者提出，影響學前教育質量提升的要素是教師。有與會者建議，通過綜合性措施吸引優(yōu)秀人才，留住人才，激勵人才。制定薪酬設計時，應確定薪酬水平的參照指標、確定教師薪資支出占幼兒園收入比例和教師薪酬結構的優(yōu)化，應因地制宜，考慮各地經(jīng)濟發(fā)展水平、工資水平、學前教育發(fā)展水平差異，并考慮政策的可持續(xù)性。

3．完善財政投入機制，進一步明確學前教育成本分擔機制。確立政府對弱勢群體家庭兒童獲得有質量學前教育的責任，提高公共財政經(jīng)費使用效益。一是瞄準農(nóng)村公辦園和其他弱勢群體所在的幼兒園，做好財政兜底工作。二是轉變以往以硬件投入為主的模式，真正提高經(jīng)費使用效率。尤其在財政下行壓力情況下，亟需提高經(jīng)費使用效率。三是將學前教育納入地方政府的教育績效考核目標，尤其是作為干部選拔任用和撥付教育資金和安排教育項目的重要依據(jù)。目前各地對于學前教育的投入方式和投入力度，很大程度上取決于地方政府的執(zhí)政能力偏好，缺少國家層面上對成本分擔機制原則和框架的整體設計與安排。