圖源：圖蟲創(chuàng)意

*作者：林小英 | 北京大學(xué)教育學(xué)院

素質(zhì)教育，在過去20年里形成了一個由多個單項(xiàng)政策與多層次具體政策組成、一直處于不斷發(fā)展完善過程中的政策體系。素質(zhì)教育成為中國教育改革的“詞語的政治學(xué)”，像印章一樣被蓋在各種問題導(dǎo)向和理想導(dǎo)向的教育政策文本標(biāo)題上，成為中國人對“好的教育”的修辭，也成為批判“壞的教育”的專門術(shù)語。

隨著素質(zhì)教育的推進(jìn)，“辦人民滿意的教育”成為政府對教育的總體要求和衡量標(biāo)準(zhǔn)。不可否認(rèn)的是，在過去20年間，素質(zhì)教育政策的理念深入人心，優(yōu)質(zhì)教育的相關(guān)詞匯變成人人都會套用的說辭，但公眾對教育的不滿并未減少，反而是焦慮感與日俱增。一個顯見的事實(shí)是，送孩子出國讀書的人越來越多。20年中漸次推出的一項(xiàng)項(xiàng)重大教育改革，如被稱為“素質(zhì)教育”核心政策的新課改、減輕中學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)、治理擇校亂收費(fèi)、新高考改革、學(xué)生發(fā)展核心素養(yǎng)等，似乎不是讓民眾對教育越來越放心，而是越來越緊張。

回望過去的20年，每一項(xiàng)政策都以良好的愿望出發(fā)，最終卻往往以失望而告終。決策者對其中出現(xiàn)的問題和推進(jìn)的困難缺乏深刻的檢討，慣常以推出新一輪決策咨詢、打一塊新的政策補(bǔ)丁作為替代，使得素質(zhì)教育成為一個邊界不清、內(nèi)涵模糊的大標(biāo)簽。

在國家和政府層面，素質(zhì)教育展現(xiàn)為一種教育理念的表達(dá)、一種政策價值的倡導(dǎo)和一種教育措施的頒行。然而，上頭千根線，下邊一根針，所有的政策最終都要落實(shí)到學(xué)校的管理行為和教師的一線教育教學(xué)活動之中，校長和教師成為政策過程末端的承擔(dān)者。

教育政策只有最終轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校的管理措施、教室里的教學(xué)常規(guī)、教師的教學(xué)行為和學(xué)生的學(xué)習(xí)行為，才算進(jìn)入政策生命周期。教師和學(xué)生的行為成為觀察素質(zhì)教育政策過程最適切的聚焦點(diǎn)。任何教育政策都不可能單純從理念出發(fā)而制定，研究者必須剖析政策的表面和深層意義，特別是在政策實(shí)施時經(jīng)由權(quán)力施加而可能帶來的教育及社會效果。

本文將回答如下問題：在素質(zhì)教育正式實(shí)施20年間，政府的政策倡導(dǎo)、學(xué)校的管理行為和教師的教學(xué)行為如何相互回應(yīng)、相互沖突而又相互建構(gòu)？在提供一種不同視角的政策辯論的同時，本文也希望回應(yīng)學(xué)術(shù)界時常提到的一個實(shí)踐難題：為何素質(zhì)教育政策宣稱的良好愿望在學(xué)校教育實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)？

政府從提供者變?yōu)楣苤握撸罕O(jiān)視—評估主義

（一）教育系統(tǒng)的“分權(quán)”與“開放”及監(jiān)視關(guān)系的形成

1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出確立“中央與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分級管理、分級負(fù)責(zé)的教育管理體制”，“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制”。在政府與學(xué)校的關(guān)系上，轉(zhuǎn)變政府職能，“由對學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理”；“學(xué)校要善于行使自己的權(quán)力，承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，建立起主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制”。

這種辦學(xué)體制和教育管理體制沿用至今，產(chǎn)生的矛盾在21世紀(jì)初的10余年間十分明顯，這就是“教育管理分權(quán)化/地方化”的正面倡導(dǎo)所帶來的地區(qū)教育不均衡及至惡性競爭的消極后果，以及“多渠道籌措經(jīng)費(fèi)”的積極措施帶來的“擇校亂收費(fèi)”進(jìn)而開啟長達(dá)十余年的治理教育亂收費(fèi)的負(fù)面結(jié)果。權(quán)力下放不僅僅是上級權(quán)力的讓渡，結(jié)合“對社會力量開放辦學(xué)”的法律界定，這也意味著政府各部門將不愿意承擔(dān)的責(zé)任全部推給下級機(jī)構(gòu)和學(xué)校，并鼓勵它們挖掘社會資源，是國家在“分權(quán)”的政治語匯下從公共領(lǐng)域退出和卸責(zé)的表現(xiàn)。在素質(zhì)教育系列政策的交互作用下，某些擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的地區(qū)出現(xiàn)“國退民進(jìn)”就是這種政策沉淀的結(jié)果。

2006年，教育部與中宣部、人事部、中國社科院、共青團(tuán)中央等部門一起，進(jìn)行了素質(zhì)教育情況的大調(diào)研，同時在《人民日報(bào)》、《光明日報(bào)》、《中國教育報(bào)》等主流媒體上對素質(zhì)教育和應(yīng)試教育問題開展大討論。這次調(diào)研出產(chǎn)的調(diào)研報(bào)告和文章大多將素質(zhì)教育政策落實(shí)不力歸咎為地方政府不重視，政策建議指明需要加強(qiáng)問責(zé)。與此同時，當(dāng)年修訂的《義務(wù)教育法》也將素質(zhì)教育確定為教育領(lǐng)域的“法定要求”。法律規(guī)定很快轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“問責(zé)”的依據(jù)——不僅問責(zé)地方政府執(zhí)行素質(zhì)教育的力度，而且問責(zé)學(xué)校的管理行為、教師的教學(xué)過程，在學(xué)校教育中實(shí)施“透明度的暴政”。

2017年1月國務(wù)院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱“‘十三五’規(guī)劃”），幾乎囊括了素質(zhì)教育政策正式實(shí)施以來的所有措施?！笆濉币?guī)劃涉及政府的素質(zhì)教育規(guī)劃職能可以歸納為四個方面：

第一，著力推進(jìn)教育教學(xué)改革，完善教材審查審定和使用監(jiān)測制度，全面開展課程實(shí)施監(jiān)測和管理。第二，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+教育”，鼓勵學(xué)校利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展對教育教學(xué)活動和學(xué)生行為數(shù)據(jù)的收集、分析和反饋，為推動個性化學(xué)習(xí)和針對性教學(xué)提供支持。第三，建立科學(xué)評價體系，防止單純以升學(xué)率考核學(xué)校和教師、單純以分?jǐn)?shù)評價學(xué)生，把學(xué)生的品德、學(xué)業(yè)、身心發(fā)展水平和興趣特長養(yǎng)成等作為評價學(xué)校教育質(zhì)量的主要內(nèi)容；建立學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測機(jī)制，切實(shí)減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)。第四，改革教育治理體系，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；擴(kuò)大社會參與，提高教育開放水平，整體提升教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力。

這些規(guī)劃不僅帶來學(xué)校質(zhì)量評價、學(xué)生綜合素質(zhì)評價、減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)等監(jiān)測指標(biāo)和新的制度建立，更重要的是一種新的權(quán)力分配，即所謂“規(guī)訓(xùn)”，帶著全套的結(jié)構(gòu)和等級、檢查、操練和各種制約。政府并不直接指揮每個學(xué)校、每個教師的工作，但是通過“分權(quán)”和“開放”，在學(xué)校和教師周圍建立起一套監(jiān)視的目光，嚴(yán)密的監(jiān)測關(guān)系就此形成。21世紀(jì)學(xué)術(shù)界最流行的管理理論之一政府治理理論對此提供了足夠的學(xué)術(shù)支持。不論從實(shí)踐角度還是理論角度看，政府的角色都發(fā)生了轉(zhuǎn)變：從素質(zhì)教育政策實(shí)施之前的教育提供者變成了教育系統(tǒng)的管治者，站在了學(xué)校和教師的上面和對面。

在今天的政治語匯中，公開和透明成為一種不假思索的正確，教育行政部門要求學(xué)校開門辦學(xué)、開放教育系統(tǒng)、引進(jìn)社會力量、公眾廣泛參與。社會力量被教育政策和法律允許進(jìn)入教育領(lǐng)域，為學(xué)生提供多樣化的選擇，激發(fā)一些市場競爭的活力。然而社會力量不僅僅是教育的參與者，也是監(jiān)督者。人們一般這樣看待公眾輿論的潛力：既然公眾輿論是好的，是全社會機(jī)體的直接意識，那么只要在全社會注視的目光之下，公共機(jī)構(gòu)就會變得善良；公眾輿論是社會契約自發(fā)的再現(xiàn)。

過去20年里教育與媒體之間的關(guān)系變得越來越糾纏不清。學(xué)校越來越有利用媒體為學(xué)校做宣傳的意識，學(xué)生和家長越來越知道如何利用媒體為自己抗?fàn)?，媒體也越來越擅長抓住教育話題和問題做文章，制造熱點(diǎn)同時擴(kuò)散焦慮。政府作為管治者，往往充當(dāng)最后的救濟(jì)者來協(xié)調(diào)學(xué)校、家長和媒體三者之間的關(guān)系，并據(jù)此出臺補(bǔ)救政策。然而，忽視了公眾輿論產(chǎn)生的真實(shí)條件、公眾輿論的“媒介”，相信公眾輿論天生是公正的，是自發(fā)地產(chǎn)生的，是某種民主的監(jiān)督，不能覺察公眾輿論必然是在政治經(jīng)濟(jì)利益的支配之下工作的，導(dǎo)致今天的新聞媒體和自媒體把“觀看的政治的所有烏托邦性質(zhì)發(fā)揮得淋漓盡致”。

從20年前呼吁媒體作為第三方力量對公共部門進(jìn)行民主監(jiān)督、敦促教育界開放辦學(xué)，到今天媒體主動讀取素質(zhì)教育政策集群中的各項(xiàng)政策和細(xì)化措施并給予解讀和預(yù)測，媒體已成為一種左右素質(zhì)教育實(shí)施的重要力量——決策者和管理者或加以利用，或甚為警惕。“教育輿情”成為一種新議題，進(jìn)入課題研究、政府研判和學(xué)校發(fā)展的主題之中。教育系統(tǒng)的這種開放性除了加入社會力量和外部監(jiān)管的民主意義，也讓學(xué)校失去了作為一種獨(dú)特的、包圍著未成年人的教育機(jī)構(gòu)所必需的封閉性和籬笆，也就意味著失去了對教育中傳統(tǒng)價值的保守和庇護(hù)。

通過發(fā)表國家權(quán)威式的“看法”，政府也可以通過對特定社會群體的控制或者是某種示范性的干預(yù)不可見地參與教育空間的配置?！笆濉币?guī)劃在“全面開展課程實(shí)施監(jiān)測和管理”措施中提出，“支持有條件的地方推行小班化教學(xué)，鼓勵普通高中實(shí)行‘選課制’、‘走班制’，開設(shè)多樣優(yōu)質(zhì)的選修課程。推動合作探究式學(xué)習(xí)，倡導(dǎo)任務(wù)驅(qū)動學(xué)習(xí)，提高學(xué)生分析解決問題的能力”；“支持有條件的普通高中與高等學(xué)校、科研院所開展有效合作，推進(jìn)創(chuàng)新人才培養(yǎng)。繼續(xù)推進(jìn)中學(xué)生科技創(chuàng)新后備人才培養(yǎng)計(jì)劃、全國青少年高?？茖W(xué)營等活動，積極試點(diǎn)探索大學(xué)先修課程”。

政府通過對基礎(chǔ)教育的學(xué)校進(jìn)行權(quán)威性的等級認(rèn)可，特許某些學(xué)校實(shí)施引領(lǐng)式、精英性與創(chuàng)新性的改革（特別是在招生政策上的差異原則），將不同地區(qū)、不同資源稟賦的學(xué)校納入等級陣營。學(xué)校、教師和學(xué)生在一種等級化了的微型社會、微型世界中強(qiáng)化自身的認(rèn)同，如某些優(yōu)質(zhì)中學(xué)喜歡宣稱的“深中人”（深圳中學(xué)人）、“雅禮人”（雅禮中學(xué)人）的自我稱謂，飽含的不僅僅是對學(xué)校文化的歸屬感，更是教育生態(tài)中的身份界定權(quán)和空間配置權(quán)在個體心理優(yōu)勢上的反映。

（二）問責(zé)：政府治理教育工作的基本原則

2000年，教育部發(fā)布《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的緊急通知》，要求在教學(xué)方式、復(fù)習(xí)資料、教師違規(guī)、課外作業(yè)、各類考試、免試入學(xué)、競賽等方面嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定；2009年，教育部發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)中小學(xué)管理規(guī)范辦學(xué)行為的指導(dǎo)意見》，要求各地科學(xué)安排作息時間，并組織全面檢查；2010年，國務(wù)院發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2010）》，首次要求建立中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測制度，建立中小學(xué)家長委員會；2013年，教育部發(fā)布《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》，要求陽光入學(xué)、均衡編班、零起點(diǎn)教學(xué)、減少作業(yè)、鍛煉一小時、規(guī)范考試、等級評價、一科一輔，嚴(yán)加督查?！罢n業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測制度”的明確，讓“監(jiān)測”和“問責(zé)”成為一對概念經(jīng)常同步使用。上述政策被不少研究者認(rèn)為說明國家在問責(zé)制度上更加完善，建立追究相關(guān)責(zé)任人的制度，在績效考核制度上更加科學(xué)正確。

問責(zé)文化的興起使政府作為權(quán)威公共部門吸納了市場領(lǐng)域的話語，如“市場”、“管理”和“績效”。引入上述話語干預(yù)策略后，政府所提供的公共服務(wù)就安裝了新的“話術(shù)”，人們可以使用新的語言描述角色和關(guān)系：學(xué)生是潛在的“人力資源”，學(xué)校要進(jìn)行“人力資源管理”；學(xué)習(xí)是“具有成本—效益的政策結(jié)果”，學(xué)業(yè)成就是一套“生產(chǎn)率目標(biāo)”；學(xué)校好像工廠，教師作為生產(chǎn)者加工學(xué)生，以供市場檢驗(yàn)；政府就像行業(yè)協(xié)會，負(fù)責(zé)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，定期進(jìn)行評估和審查并比較績效。

接受問責(zé)，意味著組織必須做出符合規(guī)訓(xùn)的轉(zhuǎn)變或再造：一方面，組織結(jié)構(gòu)傾向于躲避問責(zé)或轉(zhuǎn)向直接監(jiān)視的方式，它們提供了組織與其環(huán)境之間的計(jì)算方法；另一方面，組織的工作需要服從于表現(xiàn)（或績效）的嚴(yán)格性和競爭原則。績效為本的問責(zé)制，推行面向所有學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)化考試，并以學(xué)校為單位對考試結(jié)果進(jìn)行公開排名，失敗的學(xué)校被勒令在限期內(nèi)作出改進(jìn)，或面臨被關(guān)閉的可能。這種績效為本的問責(zé)制度以“教育質(zhì)量保證”為名，成為政府向市場和社會公眾最好做交代的方式。

由此，問責(zé)文化通過組織結(jié)構(gòu)的矛盾性轉(zhuǎn)化，變成組織內(nèi)個體的績效競爭?？冃е笜?biāo)其實(shí)是高度選擇性的，突出一些的同時吞噬了另一些，然而卻經(jīng)常被稱為“客觀的”和“科學(xué)的”。當(dāng)學(xué)校的教師競相爭取高績效分?jǐn)?shù)（如所教學(xué)生的優(yōu)秀率、升學(xué)率、賽課名次、教學(xué)創(chuàng)新獲獎數(shù)、教研成果發(fā)表數(shù)等）時，也需要極力隱藏一些與績效指標(biāo)不符合的行為和結(jié)果。政府清楚地看到由監(jiān)測和問責(zé)而來的績效競爭的閉鎖效應(yīng)，再要改變十分艱難。從此，指標(biāo)語言接管了服務(wù)語言，問責(zé)語言接管了信任語言。

早在1990年代，米歇爾·包爾（Michael Power）面對現(xiàn)代政府和組織運(yùn)行如此信賴外部審計(jì)而導(dǎo)致內(nèi)部信任的衰退時，精辟地指出了審核和問責(zé)文化對組織主體性和成員之間相互關(guān)系的侵害：“如果那些從事日常工作的人不被信任，那么人們就轉(zhuǎn)向參與監(jiān)管他們的專家，依靠文件證據(jù)的形式，最終依賴審計(jì)員和檢查員本身的表現(xiàn)。如果您信任這些措施，那是因?yàn)槟鸁o法信任那些從事日常工作的人的績效結(jié)果。審計(jì)師并不會因?yàn)樗麄兪峭獠繖C(jī)構(gòu)而受到不信任；事實(shí)上，目前的趨勢是到處‘內(nèi)化’審計(jì)職能，從而提高組織自身的自我檢查能力。”對于中國素質(zhì)教育20年中政府的管治模式所造成的問題，包爾給出了明確的答案。

（三）監(jiān)視—評估主義：政府的管治倫理

當(dāng)教育行政部門變成了一架“管治效能”機(jī)器，對素質(zhì)教育的治理就必然采取指標(biāo)化、層級化以至常?；氖侄?。管理越來越依托于指標(biāo)及其大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)，改變了學(xué)校的組織及其運(yùn)作模式。實(shí)踐共同體內(nèi)的互動和專業(yè)化的管理讓位給了組織管理和官僚體制。

一方面，政策文本宣傳“全面推進(jìn)素質(zhì)教育，要堅(jiān)持面向全體學(xué)生，為學(xué)生的全面發(fā)展創(chuàng)造相應(yīng)的條件，尊重學(xué)生身心發(fā)展特點(diǎn)和教育規(guī)律，使學(xué)生生動活潑、積極主動地得到發(fā)展”；另一方面，指標(biāo)化、層級化和常?；拈L遠(yuǎn)后果卻可能對學(xué)校的教育教學(xué)造成扭曲，加劇現(xiàn)行中小學(xué)教學(xué)早已普遍存在的應(yīng)試操練的教學(xué)取向。同時，素質(zhì)教育政策一般也會強(qiáng)調(diào)促進(jìn)教育均衡化，保障弱勢群體享受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利，如調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局。然而，在指標(biāo)化、層級化和常?；恼吖ぞ呙媲?，優(yōu)質(zhì)資源越來越呈現(xiàn)集中趨勢，均衡化的努力常常被抵消甚至失蹤。這就是教育產(chǎn)品指標(biāo)化的權(quán)力展現(xiàn)及其出乎意料的效果。

從結(jié)果評估走向過程評估或發(fā)展性評估，是教育評估十余年來的一大趨勢。重視過程，意思是為良好結(jié)果的產(chǎn)出提供更多的外部監(jiān)控和內(nèi)部保證。實(shí)際上，這也可以說是當(dāng)權(quán)者在控制產(chǎn)品結(jié)果之余，還要全面施行管理和監(jiān)察的控制程序。學(xué)校隨時需要提交各種表格就是例證，學(xué)生和家長也需要經(jīng)常向?qū)W校提供各種學(xué)習(xí)過程的表格也是例證。所有教育工作者和政策制定者都需要不斷留意達(dá)致這些指標(biāo)的程序，并監(jiān)測其工作成績與績效合格或優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)之間的距離。市場中的大數(shù)據(jù)公司向?qū)W校、政府機(jī)構(gòu)兜售各種過程性數(shù)據(jù)的搜集系統(tǒng)也是例證。利用這種大數(shù)據(jù)進(jìn)行過程監(jiān)控和結(jié)果反饋便是人們對指標(biāo)化高度迷信的力證。

利用大數(shù)據(jù)開展過程性評估，已經(jīng)成為相當(dāng)便利又可以自稱為科學(xué)的監(jiān)測方式。在大數(shù)據(jù)對教育的作用方面，學(xué)界普遍認(rèn)為大數(shù)據(jù)可促進(jìn)教與學(xué)，能推進(jìn)教育決策的科學(xué)性，可完善教育質(zhì)量監(jiān)控體系，會促進(jìn)教育評價的全面性和客觀性，且能助力智慧教育。然而，如果大數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)并沒有伴隨組織的流程再造，那么其科學(xué)性便無從談起，只是人們一廂情愿的自欺而已。

一切都看上去很美，然而這種似乎使公共部門更加透明的技術(shù)和更加復(fù)雜的計(jì)算，實(shí)際上可能導(dǎo)致它們變得更加不透明，迫使校長和教師開發(fā)出內(nèi)部人都心知肚明而外部人渾然不知的“數(shù)據(jù)游戲技巧”，有時是直接的失實(shí)陳述或“作弊”，有時是數(shù)據(jù)填報(bào)的系統(tǒng)性偏差。教師和校長發(fā)現(xiàn)自己年復(fù)一年地面臨在競爭環(huán)境中達(dá)標(biāo)或爭優(yōu)的壓力。評估數(shù)據(jù)和結(jié)果的集中趨勢會將這些問題呈現(xiàn)出來，推動決策者頻繁地為政策打補(bǔ)丁，如此帶來教育系統(tǒng)中不斷流通的猜疑和信任的匱乏。時間將矛盾轉(zhuǎn)化為振蕩，20年里素質(zhì)教育的老問題和新倡導(dǎo)在一輪又一輪的教育改革中交替。

學(xué)校從教育的組織者變?yōu)楣芾碚撸阂?guī)訓(xùn)—管理主義

 （一）學(xué)校內(nèi)部競爭性文化的形成

新千年的學(xué)校管理與以往最大的不同可能表現(xiàn)在，學(xué)校越來越多地以發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略文件、未來目標(biāo)、年度審查等形式構(gòu)建各種正式的“管理賬戶”以及對個人評估使用的“個人門戶”。每個學(xué)年結(jié)束，20年前以集體會餐、年終總結(jié)會、聯(lián)歡會等形式回顧和審視學(xué)校工作的方式不再常見，代之以每個人在電腦前的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中填報(bào)由必選項(xiàng)和可選項(xiàng)組成的表格所要求的業(yè)績數(shù)據(jù)。教師之間不再交流，也不用批評，通過數(shù)據(jù)庫的后臺運(yùn)行計(jì)算，績效高低一目了然。

然而，績效的社會工程滿足了人們對增長和增值的需求，也產(chǎn)生了難以解決的矛盾。教育系統(tǒng)圍繞標(biāo)準(zhǔn)化績效指標(biāo)的工程越整體化，學(xué)校和教師要為學(xué)生的學(xué)習(xí)需求提供彈性化滿足就越困難；對教師活動的績效審核盯得越緊，就越不可能在學(xué)生的正式學(xué)習(xí)需求和在非正式空間和時間中追求自己的學(xué)習(xí)進(jìn)程中達(dá)到平衡，而這正是素質(zhì)教育在理念上和政策文本中極力倡導(dǎo)的。以提高生產(chǎn)力為目的的績效管理，最后遭遇到了反生產(chǎn)力的效果。

在問責(zé)文化中，學(xué)校要直接面對來自家長和社會的監(jiān)視，家長委員會、學(xué)校開放日、家長進(jìn)課堂以及即時通訊工具的使用，讓學(xué)校的工作處處面對外部審核者的凝視并及時做出調(diào)整和修改，學(xué)校管理系統(tǒng)也要向?qū)徍苏弑３滞该?。教和學(xué)都必須做到能夠滿足審核和問責(zé)的要求，然而真正值得的教學(xué)過程和結(jié)果是不能被提前標(biāo)準(zhǔn)化的，也不能被限定在可測量的產(chǎn)出范圍之內(nèi)。學(xué)校懷抱著素質(zhì)教育高遠(yuǎn)而全面的培養(yǎng)目標(biāo)，實(shí)際上不得不奉行管理的拆解化和標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)，產(chǎn)生了令人匪夷所思又慣?？梢姷摹皺C(jī)構(gòu)的精神分裂癥”。

（二）績效指標(biāo)：學(xué)校管理工作的主要原則

2008年，國務(wù)院審議并原則通過《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見》，決定從2009年1月1日起，在全國義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施教師績效工資。2009年，教育部發(fā)布《關(guān)于做好義務(wù)教育學(xué)校教師績效考核工作的指導(dǎo)意見》，規(guī)定：“義務(wù)教育學(xué)校教師的績效工資分配將以績效考核結(jié)果為主要依據(jù)，建立符合教育教學(xué)規(guī)律和教師職業(yè)特點(diǎn)的教師績效考核制度?！庇纱?，政府作為管治者的監(jiān)測—評估主義以對教師進(jìn)行績效考核的形式作用于學(xué)校的日常工作，變成學(xué)校管理的主要原則。

會組織活動、會說課、會進(jìn)行參與式教學(xué)和小組活動教學(xué)、會做教學(xué)成果展示等，成為素質(zhì)教育中教師的金科玉律，誰想晉升，必須先會做這些。但是這些指標(biāo)要求真的是為了實(shí)現(xiàn)素質(zhì)教育嗎？素質(zhì)教育實(shí)施的20年，也是學(xué)校組織教學(xué)活動需要填寫的表格有史以來最多的20年。

表格既是一種權(quán)力技術(shù)，又是一種知識規(guī)則，關(guān)系到如何組織復(fù)雜的事物，以求獲得一種涵蓋和控制這種復(fù)雜事物的工具，關(guān)系到如何將復(fù)雜事物變成一種“秩序”的問題。指標(biāo)賦予執(zhí)行者索取學(xué)校和教師個體數(shù)據(jù)作為合法性規(guī)訓(xùn)之用的權(quán)力，審查制度隨之產(chǎn)生，管理、評價等書寫工作增多，文件和會議作為管理的顯性流程得到貫徹。教學(xué)質(zhì)量保證領(lǐng)導(dǎo)小組、質(zhì)量評審小組、增值計(jì)算方法彼此相輔相成，通過文件流通建立了學(xué)校的規(guī)訓(xùn)機(jī)制。

在現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)橐呀?jīng)獲知測量的內(nèi)容，教師和學(xué)生都可以反復(fù)操練以符合指定行為，達(dá)到指標(biāo)要求。權(quán)力正因這種相互關(guān)系而得以介入，展現(xiàn)其支配、馴服他人的本質(zhì)。指標(biāo)將“我們”變成“他們”，將人變成一個“可計(jì)算的人”，從而變成管治產(chǎn)品和教育產(chǎn)品。書寫不單是交報(bào)告，也規(guī)范著書寫者的心靈，要他們謹(jǐn)記指標(biāo)的要求，不斷將正在發(fā)生的經(jīng)驗(yàn)與之結(jié)合，接受潛移默化。教師和學(xué)生不斷爬格和填表，將每日事件以符合指標(biāo)的價值方向書寫，再上交給上級檢查，從而被區(qū)分出“好”與“壞”，排列榜單公布出來。

這種依賴于組織內(nèi)部的表格化、數(shù)字化、文本化和程序化的管理模式，在21世紀(jì)初風(fēng)行一時，以“質(zhì)量認(rèn)證”之名而被許多機(jī)構(gòu)花錢購買，用以進(jìn)行組織流程再造。這種模式引發(fā)的矛盾顯而易見：一方面，它倚賴文本委派管理之責(zé)，容易集中控制，但卻遠(yuǎn)離了員工之間信任；另一方面，建立了新形式的即時監(jiān)視和自我監(jiān)測，評估系統(tǒng)中“目標(biāo)設(shè)定—輸入—輸出”的邏輯簡單、易于操作，但同時也易于被員工反過來利用。

實(shí)際上，這種學(xué)校管理模式并不是中國首創(chuàng)，也不能歸咎于素質(zhì)教育的任何政策倡導(dǎo)，而是一種新公共管理運(yùn)動的浪漫理念在全球各個國家各個領(lǐng)域的展開。2000年就有研究者在對英國小學(xué)所做的案例研究中發(fā)現(xiàn)，在大多數(shù)教師受訪者中，“低信任度”處于上升趨勢，并伴隨著正式的“尋求安全”策略的激增，教師感覺到了高度的情感損害、生存焦慮和恐懼。中國在追求素質(zhì)教育的道路上，從來不乏積極努力地向外學(xué)習(xí)的謙卑與執(zhí)著。例如2015年開始有一種“中國教育學(xué)芬蘭”的奇怪之風(fēng)吹起，芬蘭人自己可能都未曾預(yù)料，本國的教育居然受到一個有著漫長教育傳統(tǒng)的文明古國青睞，教育界不斷組團(tuán)去芬蘭參觀考察訪問，舉辦高級別的教育論壇，回頭將所見的做法推薦給素質(zhì)教育。這種置自身復(fù)雜而豐富經(jīng)驗(yàn)于不顧而全然學(xué)習(xí)一個單一化程度高很多的國家的教育措施之舉動，實(shí)屬罕見。

在績效為導(dǎo)向的學(xué)校管理模式下，監(jiān)視技術(shù)的開發(fā)極為流行。教育被視為產(chǎn)品，產(chǎn)品被測試自然合理，能力、態(tài)度、取向都可以測量；產(chǎn)品測試技術(shù)隨即廣受歡迎，每個人均可附上一個指標(biāo)文檔，任由“用戶”各取所需，提取部分加以運(yùn)用。吃這行飯的人也就多了，測試工業(yè)陣容更形鼎盛，產(chǎn)品測試的聲音更大。教育測試行業(yè)蓬勃發(fā)展令教育界多了技術(shù)員和工程師，并且合理化了有權(quán)勢者干預(yù)教育過程。他們以產(chǎn)品用戶和監(jiān)督視察為名，要求學(xué)校教育生產(chǎn)其希望的產(chǎn)品。他們可以通過制定測試和獲知結(jié)果，引領(lǐng)、監(jiān)視甚至獎賞他們期望的行為，以外行人的眼光監(jiān)控內(nèi)行人的一舉一動。再加上媒體作為自認(rèn)為公正的第三方參與，更強(qiáng)化了外部人對教育內(nèi)部活動的干預(yù)，并得到無可置疑的合理化。

（三）規(guī)訓(xùn)—管理主義：學(xué)校管理的技術(shù)倫理

學(xué)校管理的績效指標(biāo)將原先“人—活動—人”這一教育中不可分割的整體，以“零敲碎打”的方式分別處理，對學(xué)生多方面的能力如新課改強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)學(xué)生的溝通、組織、自學(xué)、分析、信息檢索、創(chuàng)新等能力，利用“參與、表現(xiàn)”的評語如新課改初期鼓勵使用的“學(xué)生成長記錄袋”和新高考改革要求的“綜合素質(zhì)評價”，來掌握它并施加微妙的控制。

凡是能表現(xiàn)出來被檢測者看到的，都是可以列入計(jì)分項(xiàng)的，從而得到激勵和褒獎，于是外向、能說會道、能言善辯甚至夸夸其談是加分的表現(xiàn)，如通過自主招生口試（即面試）可以獲得數(shù)額不等的加分；凡是讓檢測者不能看到的、不能理解的、無法在記錄本上記下來的，則視而不見，被隱藏和忽略，于是內(nèi)向、不善言談、少言寡語、含蓄內(nèi)隱是減分的表現(xiàn)。

中國教育傳統(tǒng)中強(qiáng)調(diào)內(nèi)省的學(xué)習(xí)能力、頓悟的自我覺察，在技術(shù)指標(biāo)為方法的考核之中就被拋棄。在素質(zhì)教育實(shí)施的20年間，可以看到那些活潑外向的孩子明顯擁有更多的機(jī)會，學(xué)校就容忍不下那些內(nèi)斂、沉默、自我探索的學(xué)生嗎？中國人一向看重的含蓄、謙讓、沉靜、自悟、行勝于言的學(xué)習(xí)者品質(zhì)什么時候被如此漠視而今無立足之地了？

一種追逐“名氣”“實(shí)力”“清北率”“一本率”“增值”排名的群眾心理以至膜拜文化籠罩著整個中國教育體系。然而，在整個排名榜的話題熱度以至膜拜背后，沒有多少人深究每個排名榜背后的評核標(biāo)準(zhǔn)，更遑論追究這些標(biāo)準(zhǔn)是否正確以及這些標(biāo)準(zhǔn)的測量是否準(zhǔn)確。北大和清華每年在全國中學(xué)的錄取排行榜屢屢見諸媒體，這種榜單只片面反映了中學(xué)教學(xué)表現(xiàn)的“產(chǎn)出”，而沒有考慮中學(xué)收取初中畢業(yè)生的“投入”質(zhì)量。大多數(shù)優(yōu)質(zhì)學(xué)校都爭相公布自己在競爭指標(biāo)上的高分，如所聘教師的學(xué)歷、學(xué)位、海外背景以及名師數(shù)量、特級教師數(shù)量等等，這些指標(biāo)上的觀測點(diǎn)又可以直接快速地轉(zhuǎn)換成為教育市場上的“貨幣價值”，以此交換更好的生源和排名。競爭讓學(xué)校和教師的行為和結(jié)果都可以變成各種市場上的交易品。

教育管理的績效指標(biāo)化還控制了教育活動的范圍，代表性政策就是中小學(xué)生“減負(fù)”政策。雖然政策要求減輕學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)、限制書面作業(yè)的時間，然而在績效指標(biāo)的管理模式下，政府的規(guī)制型政策帶來的只是表面指標(biāo)的達(dá)標(biāo)，如提前放學(xué)、控制學(xué)生在校時間。然而，素質(zhì)教育的目標(biāo)高遠(yuǎn)，意味著學(xué)生的學(xué)習(xí)量只多不少，要達(dá)到結(jié)果性指標(biāo)，素質(zhì)教育的實(shí)施空間必然從校內(nèi)擴(kuò)展到校外。硬性規(guī)定的家庭作業(yè)減少，迎來的是課外作業(yè)量的激增。

“減負(fù)”政策和學(xué)業(yè)監(jiān)測體系著重于教育過程可計(jì)算的外在表征，逼迫應(yīng)試操練轉(zhuǎn)入非學(xué)校場地的課外時間，教師、家長和學(xué)生都“只做不說”、“說一套做一套”。在“課內(nèi)活動課外化”、“課外活動課內(nèi)化”的取向下，家長的課后輔導(dǎo)、給孩子報(bào)培訓(xùn)班的壓力和焦慮越來越強(qiáng)，然而在計(jì)算學(xué)生的學(xué)業(yè)成就時，家長和學(xué)生在校外和課外的投入并不被計(jì)算進(jìn)去，所有的“產(chǎn)出”都被當(dāng)做學(xué)校一方投入的結(jié)果，排在各類優(yōu)質(zhì)學(xué)校的榜單之中。

在學(xué)校內(nèi)部，績效指標(biāo)還產(chǎn)生了一種深刻的矛盾。一方面，學(xué)校管理者要求教師根據(jù)素質(zhì)教育的政策要求，不斷強(qiáng)化“一階活動”量的增加，并提高要求和產(chǎn)出期待，如提高教師的教學(xué)投入、學(xué)生的學(xué)習(xí)投入、教研組的研討、學(xué)校課程開發(fā)等；另一方面，作為“二階活動”的績效監(jiān)督和管理的工作時間和成本也增加了。本來二階活動建制的存在，就是通過收集績效數(shù)據(jù)、參與機(jī)構(gòu)“印象”管理從而核算工作任務(wù)或建立監(jiān)測系統(tǒng)而增加的組織活動，以此減少一階活動可能多花費(fèi)的成本?，F(xiàn)在矛盾產(chǎn)生了，一階活動所節(jié)省的成本或多增加的產(chǎn)出，都被二階活動新增的成本吞噬掉了。那么，作為二階活動的績效管理工作又有什么存在的必要呢？更遑論因?yàn)楹笳叩拇嬖?，使前者增加了很多不必要的“表演”工作，而這總體上并不能帶來整個學(xué)校效能的增加。這也是“機(jī)構(gòu)的精神分裂癥”的表現(xiàn)之一。

結(jié)語

素質(zhì)教育實(shí)施的20年，是政府、學(xué)校、社會機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界之間相互扭結(jié)的過程，有時相互一致，有時相互沖突。在政策倡導(dǎo)的素質(zhì)教育理念上，這幾方幾乎沒有隔閡；然而，在政府以“治理理論”作為對教育領(lǐng)域的管治基礎(chǔ)時，監(jiān)測和問責(zé)包裹在一起，成為21世紀(jì)初以來“決策科學(xué)化”和“決策民主化”（決策的科學(xué)化和民主化推行的時間段與素質(zhì)教育正式在國家層面推行的時間也恰巧是吻合的，后者是在前者的統(tǒng)一要求下推進(jìn)的）的操作工具，成為最能讓各方接受的政治語匯。自從教育這個實(shí)踐領(lǐng)域在20世紀(jì)拋棄了19世紀(jì)以前所形成的人文傳統(tǒng)而走向社會科學(xué)的道路，教育實(shí)證研究占主導(dǎo)地位，進(jìn)而又被窄化為量化研究，將績效轉(zhuǎn)變成投入和產(chǎn)出指標(biāo)。當(dāng)科學(xué)成為一種看似客觀而理性的價值時，教育中本該賦予的政治和倫理價值卻被有意忽略了。

素質(zhì)教育把人本主義心理學(xué)的措辭納入政策文本，鼓吹每個人的成功；然而在現(xiàn)實(shí)的政策安排中，卻又不可能讓每個人達(dá)到同樣的成功標(biāo)準(zhǔn)，除非成功的標(biāo)準(zhǔn)本來就是多元化的。教育曾經(jīng)被賦予實(shí)現(xiàn)社會流動、增加個人收入、豐富精神靈魂等功能，這些功能一股腦被素質(zhì)教育的措辭吸收，從而制造出了人們對于教育的烏托邦幻想，刺激了獨(dú)生子女時代的父母對孩子的“無限”想象。自我的情緒、情感、判斷和經(jīng)驗(yàn)不承認(rèn)任何限制和界定，每個人都想實(shí)現(xiàn)其全部潛能，因而主體精神的張揚(yáng)與經(jīng)濟(jì)技術(shù)的異化角色的矛盾不斷加深。每個人終將被安置在特定的社會角色之中，教育就應(yīng)該為其提供合適的、基礎(chǔ)性的準(zhǔn)備。然而，誰應(yīng)該被安置在怎樣的社會角色和職位之中，這是政治哲學(xué)的問題；當(dāng)政治哲學(xué)在此沒有給出清晰答案或者一種形而上學(xué)的引領(lǐng)時，教育領(lǐng)域只好在此裝聾作啞，所有人都在一條充滿了無限病的漫漫路途上埋頭向前。

經(jīng)驗(yàn)表明，在任何一個歷史階段，現(xiàn)實(shí)都無情地要求學(xué)校只重其一端而忽視其他很多方面。改革開放以來巨大的經(jīng)濟(jì)成就為教育領(lǐng)域擁抱市場賦予了極大的政治合法性和社會合理性，但教育終究是一個應(yīng)該給所有人以最起碼的人生希望的領(lǐng)域，人們一定不滿足于競爭性市場的框架，如果解決的辦法依然是不斷添加新概念和新做法，那么很多時候根本來不及仔細(xì)消化和糾錯，口惠而實(shí)不至。“與時俱進(jìn)”這個口號蘊(yùn)含著強(qiáng)大的容錯能力，也無形中懈怠了人們理性地剖析素質(zhì)教育改革之路的深層問題，開展嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)思辨，形成穩(wěn)定的理論概念，腳踏實(shí)地、正心誠意甚至樸素安靜地回到教育現(xiàn)場，回歸素質(zhì)教育應(yīng)有的實(shí)在。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“文化縱橫”，原載《北京大學(xué)教育評論》2019年第4期，內(nèi)容有所編刪。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。