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學(xué)前教育立法中的權(quán)利沖突與衡平

作者:馬雷軍 發(fā)布時(shí)間:

學(xué)前教育立法中的權(quán)利沖突與衡平

作者:馬雷軍 發(fā)布時(shí)間:

摘要:防止“權(quán)力濫用”,切實(shí)保護(hù)公民和其他相關(guān)法律主體的合法權(quán)益。

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圖源:圖蟲創(chuàng)意

權(quán)利沖突是不同的權(quán)利主體在行使具體權(quán)利時(shí),多個(gè)權(quán)利無法同時(shí)得到滿足的互相矛盾、互相抵觸的法律現(xiàn)象。權(quán)利沖突問題是法學(xué)研究中一個(gè)永恒的話題。從某種程度上講,立法就是相關(guān)利益主體權(quán)利博弈后的產(chǎn)物,學(xué)前教育立法也不例外。

本文嘗試結(jié)合《學(xué)前教育法草案( 征求意見稿) 》( 以下簡(jiǎn)稱《草案》) 中的相關(guān)內(nèi)容,就學(xué)前教育立法中的權(quán)利沖突問題做一分析。需要說明的是,權(quán)利沖突包括法定權(quán)利的沖突、推定權(quán)利的沖突和道德權(quán)利的沖突,本文的權(quán)利沖突特指學(xué)前教育立法當(dāng)中表現(xiàn)出來的權(quán)利沖突,即法定權(quán)利的沖突。

學(xué)前教育立法中的權(quán)利類型

在學(xué)前教育立法領(lǐng)域,權(quán)利類型主要有國(guó)家教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)、家庭教育權(quán)、受教育權(quán)、學(xué)校辦學(xué)權(quán)和教師教學(xué)權(quán)等。其中,國(guó)家教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)和家庭教育權(quán)是與受教育權(quán)相對(duì)應(yīng)的基本教育權(quán),而學(xué)校教育權(quán)和教師教學(xué)權(quán)則是基本教育權(quán)衍生的權(quán)利。在《草案》中,以上權(quán)利都在具體條文中得以體現(xiàn)。

例如,《草案》第 7 條規(guī)定了國(guó)家教育權(quán)、第8 條規(guī)定了家庭教育權(quán)、第 9 條規(guī)定了社會(huì)教育權(quán)等。值得指出的是,國(guó)家教育權(quán)帶有明顯的“權(quán)力”特征。之所以將權(quán)力與權(quán)利的沖突放在一個(gè)維度分析,是因?yàn)閭€(gè)人權(quán)利與國(guó)家權(quán)利的沖突是自權(quán)利和權(quán)利理論產(chǎn)生以來討論最多的權(quán)利沖突,應(yīng)該將兩者的關(guān)系界定為權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系。這樣的處理可以更好地防止“權(quán)力濫用”,切實(shí)保護(hù)公民和其他相關(guān)法律主體的合法權(quán)益。

學(xué)前教育立法中權(quán)利沖突的主要表現(xiàn)

本文嘗試將學(xué)前教育立法中的主要權(quán)利沖突歸納為九種類型,其中前七種屬于權(quán)利之間的沖突,后兩種屬于權(quán)利內(nèi)部的沖突。

1.國(guó)家教育權(quán)與社會(huì)教育權(quán)的沖突

一方面,國(guó)家教育權(quán)和社會(huì)教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在國(guó)家舉辦公辦幼兒園和社會(huì)舉辦民辦幼兒園的利益沖突上。學(xué)前教育的總體規(guī)模是有限的,任何一種類型幼兒園的規(guī)模擴(kuò)張就意味著其他類型幼兒園的規(guī)??s減。

《草案》第 6 條提出發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo),以政府舉辦為主,大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育資源,鼓勵(lì)、支持和規(guī)范社會(huì)力量參與。

在2018 年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中提出: 到 2020 年,公辦園占比原則上達(dá)到 50%,公辦園和普惠性民辦園在園兒童達(dá)到 80%,同時(shí)要求小區(qū)配套幼兒園只能舉辦公辦園和普惠性民辦園。

《草案》則進(jìn)一步提出小區(qū)配套幼兒園只能舉辦公辦園,這意味著公辦園在園兒童的占比將進(jìn)一步增長(zhǎng)。但是,對(duì)于民辦幼兒園舉辦者來說,公辦幼兒園的規(guī)模擴(kuò)張就意味著民辦幼兒園的規(guī)??s減。

另一方面,國(guó)家教育權(quán)和社會(huì)教育權(quán)的沖突表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政對(duì)公辦幼兒園和民辦幼兒園的不同支持力度上。在一定時(shí)間內(nèi),政府投入學(xué)前教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)是相對(duì)固定的,并通過一定的比例分配到公辦園和民辦園。

《草案》第 63 條第 2 款提出,各省要制定并落實(shí)公辦幼兒園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以及普惠性民辦幼兒園生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。這就意味著政府財(cái)政將按照不同標(biāo)準(zhǔn)分配到公辦園和普惠性民辦園,另外《草案》第 64 條專門提出政府應(yīng)當(dāng)通過多種形式支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。但值得注意的是,《草案》沒有提及對(duì)非普惠性民辦幼兒園的補(bǔ)助或支持。

2.國(guó)家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突

國(guó)家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)于學(xué)前兒童在家教育的態(tài)度上。2019 年,我國(guó)的學(xué)前教育毛入園率已經(jīng)達(dá)到 83.4%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020 年) 》確定的發(fā)展目標(biāo)。但是我們應(yīng)當(dāng)看到,還有部分監(jiān)護(hù)人是希望讓學(xué)前兒童在家教育的。學(xué)前教育不是義務(wù)教育,不帶有強(qiáng)制性,這就需要國(guó)家為這部分監(jiān)護(hù)人提供在家教育的支持。

這其中既包括針對(duì)監(jiān)護(hù)人的教育支持,也包括為在家教育的學(xué)前兒童提供必要的教學(xué)、場(chǎng)所和機(jī)會(huì)的支持,例如定期組織在家教育的學(xué)前兒童進(jìn)行集體活動(dòng)。

國(guó)家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突還表現(xiàn)在政府與部分學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人在學(xué)前教育理念上的沖突上。例如,《草案》第 39 條第 1 款規(guī)定,幼兒園不得教授小學(xué)階段的教育內(nèi)容。但根據(jù)筆者在全國(guó)的問卷調(diào)研,僅有 6.5%的監(jiān)護(hù)人反對(duì)學(xué)前教育小學(xué)化。

3.國(guó)家教育權(quán)與幼兒園辦學(xué)權(quán)的沖突

國(guó)家教育權(quán)與幼兒園辦學(xué)權(quán)的沖突主要表現(xiàn)為幼兒園辦學(xué)自主權(quán)的范疇確定。政府如果對(duì)幼兒園內(nèi)部事務(wù)介入較多,就會(huì)導(dǎo)致幼兒園辦學(xué)自主權(quán)的縮減?!恫莅浮分幸?guī)定政府對(duì)幼兒園監(jiān)管的條文非常多,例如第 6 章具體規(guī)定了各個(gè)政府部門對(duì)幼兒園的安全管理、收費(fèi)管理、信息公示、督導(dǎo)問責(zé)、質(zhì)量檢測(cè)等管理內(nèi)容,但是對(duì)于幼兒園內(nèi)部經(jīng)費(fèi)、人事、工資、職稱、教學(xué)等辦學(xué)自主權(quán)相關(guān)內(nèi)容卻沒有提及。

4.國(guó)家教育權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突

國(guó)家教育權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突表現(xiàn)在工資待遇上。筆者在全國(guó)的問卷調(diào)研顯示,57.03%的學(xué)前教師認(rèn)為自己的收入低于當(dāng)?shù)仄骄杖?,只?.9%的學(xué)前教師認(rèn)為自己的收入高于當(dāng)?shù)仄骄杖搿8鶕?jù)《教師法》第 25 條規(guī)定,教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平。

學(xué)前教師當(dāng)然屬于教師,但是學(xué)前教師的平均工資一般和當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資差距非常大?!恫莅浮穼?duì)于學(xué)前教師的工資收入沒有提及具體的標(biāo)準(zhǔn)或者參照,這很有可能使得學(xué)前教師低工資的現(xiàn)象一直持續(xù),并繼而影響學(xué)前教育的整體質(zhì)量。

國(guó)家教育權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突還表現(xiàn)在公辦幼兒園教師編制上。筆者調(diào)研后發(fā)現(xiàn),當(dāng)前我國(guó)公辦幼兒園編制緊缺問題極為嚴(yán)重,甚至有的公辦幼兒園僅有園長(zhǎng)一人有編制。因此,公辦幼兒園教師編制的問題如果要得到根本解決,就意味著《學(xué)前教育法》必須在編制和經(jīng)費(fèi)問題上有重大突破。

5.社會(huì)教育權(quán)與家庭教育權(quán)的權(quán)利沖突

社會(huì)教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在社會(huì)能否為學(xué)前兒童的監(jiān)護(hù)人提供其所希望的教育環(huán)境、教育場(chǎng)所和教育機(jī)會(huì)上。例如,社區(qū)能否為學(xué)前兒童提供適宜的活動(dòng)場(chǎng)地,社會(huì)公共文化設(shè)施能否對(duì)學(xué)前兒童提供公益服務(wù)等。

對(duì)于社會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)來說,學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人的這些要求可能會(huì)增加自身的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本,從而形成兩者間的權(quán)利沖突。

社會(huì)教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突還表現(xiàn)為部分民辦幼兒園的高收費(fèi)與監(jiān)護(hù)人追求性價(jià)比之間的沖突。

例如,對(duì)于當(dāng)前人民群眾意見較大的“入園貴”問題來說,并不是所有的幼兒園入園都貴,而只是一部分高收費(fèi)的“貴族”“豪華”民辦幼兒園收費(fèi)較高?!恫莅浮吩诘?27 條專門設(shè)置了逐利限制條款,試圖確保學(xué)前教育的公益性導(dǎo)向,避免其淪落為營(yíng)利的工具。

6.幼兒園辦學(xué)權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突

幼兒園與監(jiān)護(hù)人的權(quán)利沖突主要表現(xiàn)為在園兒童監(jiān)護(hù)人能否參與幼兒園的內(nèi)部治理。很多幼兒園辦園者擔(dān)心學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人過度參與幼兒園內(nèi)部事務(wù),會(huì)影響幼兒園負(fù)責(zé)人的決策。但作為在園兒童監(jiān)護(hù)人,則期望能在幼兒園的內(nèi)部管理上發(fā)表自己的意見、影響幼兒園的決策、監(jiān)督幼兒園的辦園行為,因而形成兩種權(quán)利的博弈。

7.幼兒園辦學(xué)權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突

幼兒園辦學(xué)權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突也是一個(gè)長(zhǎng)期的話題。出于便于管理的考量,幼兒園希望能通過內(nèi)部的管理制度、獎(jiǎng)懲制度對(duì)教師的教育教學(xué)情況進(jìn)行監(jiān)督管理,甚至進(jìn)行獎(jiǎng)懲,而學(xué)前教師則希望能有一個(gè)更加開放、寬松和人性化的管理空間。

同時(shí),在工資待遇、聘用合同等方面,兩者都容易產(chǎn)生利益的差異,從而導(dǎo)致權(quán)利的沖突。

例如,筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),一些幼兒園,尤其是民辦幼兒園為了規(guī)避《勞動(dòng)法》第 20 條用人單位必須和連續(xù)在本單位工作十年以上人員簽訂無固定期限勞動(dòng)合同的規(guī)定,就在教職工工作未滿十年時(shí)不再續(xù)簽勞動(dòng)合同。再如,還有部分優(yōu)秀學(xué)前教師被其他幼兒園高薪挖走,也在一定程度上影響了幼兒園的正常辦園。

8.國(guó)家教育權(quán)內(nèi)部的權(quán)利沖突

在國(guó)家教育權(quán)等權(quán)利主體的內(nèi)部,也存在著權(quán)力沖突的現(xiàn)象。這種權(quán)力沖突,一方面表現(xiàn)為國(guó)家與地方各級(jí)政府在學(xué)前教育管理方面的權(quán)力競(jìng)逐與義務(wù)規(guī)避; 另一方面則表現(xiàn)為同級(jí)政府不同政府部門之間的權(quán)力沖突。例如,有的政府部門希望擴(kuò)展自己在學(xué)前管理方面的權(quán)限,而有的政府部門則希望推卸自己在學(xué)前管理方面的職責(zé),因而引發(fā)國(guó)家教育權(quán)內(nèi)部的沖突。

這次《草案》將 0—3 歲早期教育排除在學(xué)前教育立法之外的部分原因,很可能是《草案》試圖通過回避教育行政部門與其他相關(guān)行政部門的利益博弈,避免《學(xué)前教育法》立法中途夭折。

9.學(xué)前兒童內(nèi)部的權(quán)利沖突

即使在學(xué)前兒童內(nèi)部,也存在著受教育權(quán)的沖突。

首先,《草案》第 2 條將學(xué)前教育的兒童年齡界定在 3 周歲到小學(xué)前,這就意味著 0—3 歲兒童接受學(xué)前教育的空間受到了擠壓。而如果將 0—3 歲兒童的學(xué)前教育納入《學(xué)前教育法》的范疇,又可能影響 3 歲到小學(xué)前兒童的學(xué)前教育投入。

其次,筆者在全國(guó)的問卷調(diào)研顯示,88%的監(jiān)護(hù)人希望將孩子送到公辦幼兒園,這與我國(guó)當(dāng)前公辦幼兒園在園兒童尚不足全部在園兒童總數(shù) 50%的現(xiàn)狀是沖突的,勢(shì)必會(huì)引發(fā)受教育權(quán)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。

最后,殘疾兒童和少數(shù)民族兒童需要在學(xué)前教育過程中得到更多或者更特殊的保障。但是在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總額有限的情況下,對(duì)這些少數(shù)群體的學(xué)前教育傾斜性投入,勢(shì)必削弱多數(shù)學(xué)前兒童的受教育權(quán)保障程度。從目前的《草案》看,對(duì)上述兩個(gè)群體的傾斜性保障尚缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。

學(xué)前教育立法中權(quán)利沖突的原因

在學(xué)前教育立法中,權(quán)利沖突是由主體多元性、資源有限性、價(jià)值多維性和程序缺失性等原因?qū)е碌摹?/p>

1.主體多元性

權(quán)利沖突最根本的原因在于主體的多元性,學(xué)前教育立法中的權(quán)利沖突也不例外。學(xué)前教育立法涉及政府、社會(huì)、監(jiān)護(hù)人、幼兒園、教師、學(xué)前兒童等眾多的法律主體,這些不同的法律主體在學(xué)前教育立法中既存在一定的共同利益,但也會(huì)因?yàn)閮煞N權(quán)利在某一競(jìng)合領(lǐng)域的利益競(jìng)爭(zhēng)而引發(fā)權(quán)利的博弈。

2.資源的有限性

學(xué)前教育資源的有限性是權(quán)利沖突最為直接的原因。在學(xué)前教育領(lǐng)域,政府的財(cái)政投入是有限的、人力資源是有限的、學(xué)前教育的規(guī)模是有限的,如果每一個(gè)主體都希望在學(xué)前教育的資源配置中獲得優(yōu)先權(quán)或者傾斜性的支持,必然會(huì)引發(fā)權(quán)利的沖突。

3.價(jià)值的多維性

除去利益的因素外,學(xué)前教育立法相關(guān)主體對(duì)于學(xué)前教育價(jià)值取向的多維性也是引發(fā)權(quán)利沖突的重要原因。例如,有人認(rèn)為應(yīng)該對(duì)殘疾兒童給予更多的傾斜性優(yōu)惠,還有人則認(rèn)為大多數(shù)普通孩子的學(xué)前教育質(zhì)量更應(yīng)該優(yōu)先予以保障。

4.程序的缺失性

還有一些權(quán)利沖突的原因是程序的缺失性。例如,《草案》第 5 條規(guī)定了學(xué)前兒童平等接受學(xué)前教育的權(quán)利,但是現(xiàn)實(shí)中卻經(jīng)常出現(xiàn)學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人對(duì)入園規(guī)則不公平、不透明的異議引發(fā)的權(quán)利沖突。所以,程序性正義如果得不到保障,就會(huì)影響相關(guān)主體實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn),從而引發(fā)權(quán)利沖突。

學(xué)前教育立法中權(quán)利沖突的衡平

1.以法治思維和法治方法為衡平前提

過去十年,學(xué)前教育的發(fā)展取得了顯著進(jìn)展,尤其在學(xué)前三年毛入學(xué)率方面,預(yù)計(jì)在 2020 年將達(dá)到85%。在這種背景下,學(xué)前教育面臨最大的任務(wù)是質(zhì)量和公平,即不僅要讓學(xué)前兒童有學(xué)上,還要保證他們接受更高質(zhì)量、更加公平的學(xué)前教育。如果前十年學(xué)前教育規(guī)模的增長(zhǎng)更多依靠經(jīng)費(fèi)的投入,那么當(dāng)前質(zhì)量和公平的提升則要求學(xué)前教育立法必須運(yùn)用法治思維和法治方法來破解學(xué)前教育改革的困難和頑疾。

2.以學(xué)前兒童受教育權(quán)保護(hù)為衡平核心

學(xué)前教育立法最根本的問題就是保證學(xué)前受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。所以,解決一切權(quán)利沖突都必須回歸到問題的原點(diǎn),即學(xué)前兒童的受教育權(quán)如何得到更好的保障。學(xué)前兒童受教育權(quán)保護(hù)不僅僅要保證他們獲得入園機(jī)會(huì)的權(quán)利,更要保證他們獲得高質(zhì)量學(xué)前教育和公平學(xué)前教育的機(jī)會(huì)。

3.以國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略視野為衡平關(guān)鍵

面對(duì)學(xué)前教育立法的眾多權(quán)利沖突,還必須跳出教育看教育,站在國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略視角分析問題。

首先,學(xué)前教育對(duì)于提升全社會(huì)公民素質(zhì)具有重要作用,國(guó)內(nèi)外眾多研究早已證明學(xué)前教育對(duì)人一生發(fā)展的重大作用。

其次,學(xué)前教育的發(fā)展涉及社會(huì)的安全穩(wěn)定、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民群眾的安居樂業(yè),甚至有可能通過影響二胎生育率進(jìn)而影響國(guó)家的人口結(jié)構(gòu),所以必須以國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀視角處理學(xué)前教育立法中的相關(guān)矛盾和沖突。

最后,學(xué)前教育的發(fā)展要有國(guó)際視野。例如,當(dāng)前 0—6 歲托幼一體化是國(guó)際學(xué)前教育發(fā)展的基本趨勢(shì),在此背景下,《草案》放棄 0—3 歲早期教育的內(nèi)容值得商榷。

4.以學(xué)前教育的基本規(guī)律為衡平基礎(chǔ)

學(xué)前教育立法是教育領(lǐng)域的立法,所以不僅要遵循立法的基本規(guī)范,更要重視學(xué)前教育的基本規(guī)律,重視人的身心發(fā)展基本規(guī)律。

例如,在學(xué)前教育立法中,雖然有相當(dāng)數(shù)量的學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人希望能在學(xué)前教育階段學(xué)習(xí)小學(xué)的教學(xué)內(nèi)容,但是立法必須旗幟鮮明地禁止“學(xué)前教育小學(xué)化”,從根源上消除教育功利化的基礎(chǔ)。

5.以學(xué)前教育的制度設(shè)計(jì)為衡平方法

學(xué)前教育立法中的權(quán)利沖突很多是與制度設(shè)計(jì)缺陷直接相關(guān)的。例如,當(dāng)前學(xué)前教育入學(xué)機(jī)會(huì)的沖突與當(dāng)前公辦幼兒園的數(shù)量不能滿足人民群眾需求直接相關(guān),但更根本的原因是公辦幼兒園與民辦幼兒園的錯(cuò)位發(fā)展。

公辦幼兒園是學(xué)前兒童接受學(xué)前教育的基本保障,所以應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其“兜底保障”的作用,優(yōu)先為弱勢(shì)群體提供入學(xué)機(jī)會(huì),而不能淪為特權(quán)階級(jí)的福利工具。而民辦幼兒園應(yīng)當(dāng)為學(xué)前兒童提供多樣化的選擇機(jī)會(huì),適應(yīng)人民群眾不同的學(xué)前教育需求。

因此,應(yīng)當(dāng)針對(duì)學(xué)前教育立法中公辦幼兒園和民辦幼兒園的定位進(jìn)行合理界定和科學(xué)引導(dǎo),使其在學(xué)前教育發(fā)展中發(fā)揮相應(yīng)的作用。

綜上,學(xué)前教育立法是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重大立法,應(yīng)當(dāng)站位于國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度,對(duì)其中的權(quán)利沖突問題統(tǒng)籌考慮、斟酌衡平,切實(shí)推動(dòng)、引導(dǎo)、保障學(xué)前教育發(fā)展,滿足人民群眾多樣化的需求,辦好人民滿意的學(xué)前教育。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“中國(guó)教科院”,作者中國(guó)教科院教育法治與標(biāo)準(zhǔn)研究所副研究員馬雷軍。,原載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn),不代表芥末堆立場(chǎng),轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。

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來源:中國(guó)教科院
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