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編者按

2021年9月29日，中國(guó)教育科學(xué)論壇分論壇之“‘雙減’背景下的區(qū)域教育生態(tài)重構(gòu)”在京舉行，北京大學(xué)教育學(xué)院/中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所楊釙副教授做了題為《雙減之下，財(cái)政何為？》的主旨報(bào)告，本文對(duì)報(bào)告的主要內(nèi)容進(jìn)行綜述。

雙減之下，財(cái)政何為？

楊釙 魏易

（北京大學(xué)教育學(xué)院/中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所）

一、教育政策和教育服務(wù)分工

首先，關(guān)于課后教育服務(wù)供給，存在主體與內(nèi)容的差異。具體而言，一方面是政府提供的，如課后學(xué)習(xí)項(xiàng)目、校內(nèi)補(bǔ)課以及學(xué)校支持的考試輔導(dǎo)、學(xué)科競(jìng)賽與藝術(shù)體育特長(zhǎng)輔導(dǎo)等；另一方面是市場(chǎng)提供的，主要包含私人學(xué)習(xí)、補(bǔ)習(xí)學(xué)校與補(bǔ)習(xí)中心、在線私人補(bǔ)習(xí)，以及商業(yè)化的考試輔導(dǎo)、學(xué)科競(jìng)賽與藝術(shù)體育特長(zhǎng)輔導(dǎo)。市場(chǎng)提供的課后教育服務(wù)與學(xué)校課程形成了互補(bǔ)與替代的關(guān)系。

值得注意的是，校內(nèi)與校外教育服務(wù)供給的定位不同，即校內(nèi)學(xué)習(xí)注重均衡化和同質(zhì)化，校外學(xué)習(xí)強(qiáng)調(diào)差異化、多元化和高選擇。

其次，當(dāng)前核心的教育供需矛盾是重新定位各個(gè)業(yè)態(tài)主體的功能。2018年以前，校內(nèi)教育主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡化，提供標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化服務(wù)；校外教育的功能是滿足社會(huì)對(duì)差異化和多元化的教育需求。

不同類型新業(yè)態(tài)主體可滿足不同需求，具體表現(xiàn)為：公辦學(xué)校與基本公共服務(wù)需求、民辦學(xué)校與體系性超額需求、課外培訓(xùn)與位置性差額需求和民辦國(guó)際學(xué)校與體系性差異需求。

2018年開(kāi)始的新一輪校外治理，對(duì)教育服務(wù)供給產(chǎn)生了重大影響。對(duì)此，政府亟需重新定位各個(gè)業(yè)態(tài)主體的功能，這需要擴(kuò)大公辦學(xué)校的基本公共服務(wù)供給，限制民辦學(xué)校與體系性超額需求，限制課外培訓(xùn)與位置性差額需求。

二、雙減前后家庭教育消費(fèi)的變化

2017年、2019年和2021年中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所與西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心合作，針對(duì)家庭教育支出進(jìn)行了調(diào)查。

調(diào)查內(nèi)容包括0~3歲幼兒早教、3~6歲幼兒入園、6~16歲及16歲以上基礎(chǔ)教育在校生在讀情況、入學(xué)選擇、家庭教育支出和政府補(bǔ)貼情況。

2017年40011戶家庭中，共有0-6歲及16歲以上在校生2.1萬(wàn)，其中中小學(xué)在校生1.4萬(wàn)。2019年的追蹤調(diào)查覆蓋了全國(guó)29個(gè)省，345個(gè)縣，34643戶家庭，并增加了高等教育階段學(xué)生在讀情況、家庭教育支出和政府補(bǔ)貼情況，使得調(diào)查覆蓋全部學(xué)段。

從數(shù)據(jù)來(lái)看，家庭教育消費(fèi)支出出現(xiàn)了以下新變化：

（一）家庭教育消費(fèi)支出呈下降趨勢(shì)

2019年農(nóng)村和城鎮(zhèn)小學(xué)生生均家庭教育支出較2017年分別下降27.4%和23.6%。2019年農(nóng)村和城鎮(zhèn)初中生生均家庭教育支出較2017年分別下降12.9%和16.5%。顯然，教育消費(fèi)支出出現(xiàn)下降趨勢(shì)。

（二）校外補(bǔ)習(xí)參與出現(xiàn)質(zhì)與量的抉擇

與2017年相比，2019年補(bǔ)習(xí)班和興趣班參與率雙雙下降，但補(bǔ)習(xí)班和興趣班費(fèi)用雙雙上升。

（三）家庭教育負(fù)擔(dān)下降

2017年農(nóng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)義務(wù)教育階段生均家庭教育支出為0的家庭占比分別為3.5%和2.4%，到2019年增加到12.5%和9.5%，是2017年的1.5-2倍。

2019年義務(wù)教育階段家庭教育支出較2017年有所下降的原因主要有兩點(diǎn)：一是校內(nèi)各項(xiàng)收費(fèi)的減少和費(fèi)用的下降，二是校外培訓(xùn)參與率有明顯的下降。

2019年中小學(xué)生所在學(xué)校課后服務(wù)提供呈現(xiàn)以下特征：

（一）課后服務(wù)可及性存在城鄉(xiāng)差異，全國(guó)整體水平較低。城鎮(zhèn)課后服務(wù)可及性高于農(nóng)村；全國(guó)來(lái)看，36%的學(xué)校至少提供一類課后服務(wù)。

（二）課后服務(wù)可及性存在學(xué)段差異。相比較而言，小學(xué)學(xué)段提供更多非學(xué)科類課后服務(wù)，包括課后托管、興趣班和其他課后實(shí)踐活動(dòng)。

（三）課后服務(wù)參與地區(qū)差異明顯。其中，東部和中部地區(qū)服務(wù)參與率較高。

（四）課后服務(wù)整體參與率不高。全國(guó)21.8%的學(xué)生至少參加一類課后服務(wù)。

（五）課后服務(wù)普遍收費(fèi)。在家庭參與的課后服務(wù)中，57%的學(xué)校收取托管費(fèi)，平均1560元/年；72%的學(xué)校收取補(bǔ)課費(fèi)，平均2418元/年。

三、公共基本教育服務(wù)的財(cái)政支持

2020年，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入已經(jīng)超過(guò)4萬(wàn)億，占GDP的4.04%。2020年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入從1993年的876億增加到2020年4.2萬(wàn)億。2020年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中超過(guò)2.4萬(wàn)億投入義務(wù)教育階段。

（一）公共財(cái)政解決教育供需矛盾新方式：擴(kuò)大教育基本公共服務(wù)供給方式

為解決教育供需矛盾，政府可以考慮對(duì)公辦教育機(jī)構(gòu)和其他教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接補(bǔ)貼或間接補(bǔ)貼，實(shí)施途徑主要有四種：一是增加補(bǔ)貼學(xué)生及家庭，以滿足基本公共服務(wù)需求；二是增加對(duì)教育機(jī)構(gòu)撥款，以擴(kuò)大基本公共服務(wù)供給；三是允許教育機(jī)構(gòu)服務(wù)外包，以滿足差異化需求；四是提供受補(bǔ)貼的教育服務(wù)，以滿足超額需求。此外，政府還應(yīng)拓展公辦教育機(jī)構(gòu)的基本服務(wù)范疇。如：課內(nèi)興趣類服務(wù)向課后興趣類服務(wù)拓展，課內(nèi)學(xué)科類服務(wù)向課后學(xué)科類服務(wù)拓展。

就現(xiàn)實(shí)而言，中小學(xué)生課后服務(wù)供給與需求存在缺口。以2019年數(shù)據(jù)為例，在需求方面，全國(guó)3.7%的學(xué)生參加課后托管，5.4%參加課后補(bǔ)習(xí)班，7.1%參加課后興趣班，18%接受其他課后服務(wù)。但只有36%的學(xué)校至少提供一類課后服務(wù)，5.7%提供課后托管服務(wù)，8.4%提供課后補(bǔ)習(xí)班，10.1%提供課后興趣班，20.1%提供參觀游覽等活動(dòng)。

伴隨著“雙減”政策的落地，當(dāng)學(xué)校提供的課后服務(wù)范圍和品類增加，學(xué)生參與程度可能提升，或者二者同時(shí)提高。這種變化將帶來(lái)較大的財(cái)政壓力，如學(xué)校面臨人員性成本、耗材成本、設(shè)備設(shè)施成本、場(chǎng)地成本等多種成本的上升。如果這些成本得不到補(bǔ)償，課后服務(wù)質(zhì)量將無(wú)法保障。

（二）擴(kuò)大教育基本公共服務(wù)供給方式：籌資模式

針對(duì)上述問(wèn)題，政府在擴(kuò)大教育基本公共服務(wù)供給方面存在兩種選擇，一是擴(kuò)大財(cái)政投入力度，同時(shí)實(shí)施成本分擔(dān)，允許學(xué)校向家庭收取一定費(fèi)用。二是僅增加財(cái)政投入，不實(shí)施成本分擔(dān)。

在這兩種情況下，政府都面臨增大財(cái)政投入的壓力，尤其是解決公用經(jīng)費(fèi)和人員性成本上升的問(wèn)題。

第一，關(guān)于公用經(jīng)費(fèi)。政府可以提高基礎(chǔ)教育階段公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將增量部分用于補(bǔ)償學(xué)校課后服務(wù)成本；或者，政府可以保持基礎(chǔ)教育階段公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定將公用經(jīng)費(fèi)的一定比例用于補(bǔ)償學(xué)校課后服務(wù)成本。

第二，關(guān)于人員行經(jīng)費(fèi)。政府可以擴(kuò)大基礎(chǔ)教育階段學(xué)校教師編制，將新增編制用于支持學(xué)校課后服務(wù)；政府也可以保持基礎(chǔ)教育階段學(xué)校教師編制，將學(xué)校課后服務(wù)課時(shí)量納入教師績(jī)效考核；再者，政府可以保持基礎(chǔ)教育階段學(xué)校教師編制，允許學(xué)校將生均公用經(jīng)費(fèi)用于聘用有資質(zhì)代課教師提供課后服務(wù)；或者，政府保持基礎(chǔ)教育階段學(xué)校教師編制，允許學(xué)校將生均公用經(jīng)費(fèi)用于購(gòu)買符合資質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)。

最后，楊釙副教授指出，未來(lái)仍有以下挑戰(zhàn)：如何擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育供給來(lái)滿足家庭多種教育需求？如何擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)高等教育供給來(lái)減輕基礎(chǔ)教育競(jìng)爭(zhēng)壓力？如何擴(kuò)大家庭對(duì)基礎(chǔ)教育校內(nèi)學(xué)習(xí)的參與？如何為學(xué)校課后服務(wù)供給提供充足的經(jīng)費(fèi)保障？這些問(wèn)題都值得進(jìn)行深入探究。

（本文由中國(guó)教育科學(xué)研究院國(guó)際與比較教育研究所趙迎結(jié)博士整理，內(nèi)容得到報(bào)告作者本人審閱）

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“國(guó)際與比較教育研究所”（ID：Edu-in），作者楊釙、魏易。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。