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由于《義務(wù)教育法》第12條及國(guó)務(wù)院的相關(guān)政策明確將學(xué)齡兒童區(qū)分為本地戶籍和非本地戶籍，39起流動(dòng)兒童提起的教育行政訴訟全部敗訴。法院判決的邏輯是，由于《義務(wù)教育法》規(guī)定地方政府優(yōu)先保障戶籍兒童入學(xué)、流動(dòng)兒童只能在學(xué)位富余的情況下被統(tǒng)籌安排，即使有些地方規(guī)定的條款看起來(lái)非常不合理，但是判決仍然是“并無(wú)不當(dāng)”。

39起案件概況

通過(guò)在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)和OpenLaw輸入“隨遷子女”、“流動(dòng)兒童”、“新市民”、“流動(dòng)人口”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，并用“教育行政管理”為案由來(lái)篩選，最終得到39起以教育權(quán)受侵犯而提起的教育行政案件。由于裁判文書(shū)網(wǎng)2013年才上線，故本次檢索得到的案件，判決時(shí)間均在2014-2017年。

從地域來(lái)看，江蘇28起（昆山27起、常熟1起）、浙江4起（寧波2起、慈溪2起）、廣東3起（佛山2起、珠海1起）、北京2起、天津1起、新疆1起，這6個(gè)省市均為人口流入地；從性別來(lái)看，男孩17名，女孩10名（其余原告的性別判決書(shū)中未公開(kāi)）；從入學(xué)階段來(lái)看，幼升小33起，小學(xué)插班2起，小升初1起，中考3起。

39起案件，原告全部敗訴。其中未進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理而被駁回起訴的有7個(gè)案件，主要原因在于當(dāng)事人未報(bào)名或者直接針對(duì)規(guī)范性文件起訴。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)：“平等受教育權(quán)”VS“戶籍優(yōu)先” 

通過(guò)對(duì)39起教育行政訴訟裁判文書(shū)和國(guó)務(wù)院相關(guān)政策的梳理，可以整理出兩組爭(zhēng)議焦點(diǎn)：

在法律層面，《義務(wù)教育法》第4條“平等受教育權(quán)”和第12條“戶籍優(yōu)先”的適用問(wèn)題；國(guó)務(wù)院政策層面，《居住證暫行條例》和國(guó)發(fā)[2016]40號(hào)文件的適用問(wèn)題。前者是當(dāng)前主要的爭(zhēng)議點(diǎn)，后者預(yù)計(jì)在居住證政策全面推廣的背景下，在以后的案件中可能會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)。

• 1.法律層面：《教育法》和《義務(wù)教育法》“平等受教育權(quán)”VS《義務(wù)教育法》第12條“戶籍優(yōu)先”、“具體辦法由省……規(guī)定”

在39起案件中，幼升小和小升初階段，當(dāng)事人的家庭因?yàn)橛?jì)劃生育、社保（含養(yǎng)老保險(xiǎn)）等問(wèn)題而提起的訴訟較多。盡管這些條件在《義務(wù)教育法》中并無(wú)直接的法律依據(jù)，但是因?yàn)椤读x務(wù)教育法》授權(quán)各省市出臺(tái)具體辦法，故法院認(rèn)為地方政府的文件“并無(wú)不當(dāng)”。

比如呂某訴慈溪市教育局一案，原告父母曾違反計(jì)劃生育政策，不符合《慈溪市流動(dòng)人口子女義務(wù)教育階段入學(xué)資格聯(lián)合審定辦法》的規(guī)定而不能在慈溪市入學(xué)。計(jì)劃生育與入學(xué)捆綁，不僅沒(méi)有法律依據(jù)，而且教育部也曾明確表態(tài)不得將入學(xué)與計(jì)生掛鉤（南方都市報(bào)：《教育部：入學(xué)與計(jì)生證明掛鉤于法無(wú)據(jù)》，2014-7-4），但是法院判決仍然認(rèn)為慈溪市教育局的做法“并無(wú)不當(dāng)”。詳見(jiàn)（2015）甬慈行初字第54號(hào)判決：

原告訴稱慈黨辦〔2013〕71號(hào)文件與《義務(wù)教育法》第十二條第一款、《浙江省實(shí)施辦法》第十二條、第十六條的規(guī)定相悖，但《義務(wù)教育法》和《浙江省實(shí)施辦法》的上述條款明確規(guī)定適齡兒童、少年以就近入學(xué)為原則，政府、學(xué)校應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校入學(xué)，而慈黨辦〔2013〕71號(hào)文件并未剝奪原告在其戶籍所在地接受義務(wù)教育的權(quán)利，故原告該訴稱主張不能成立。原告不符合該文件規(guī)定的“父母無(wú)違反計(jì)劃生育政策”這一入學(xué)必備條件，被告以此作出原告不能在慈溪市接受義務(wù)教育的行政決定，并無(wú)不當(dāng)。

張某訴寧波市鄞州區(qū)教育局教育行政訴訟一案，則因?yàn)閺埬车母改傅酿B(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有連續(xù)繳納滿1年，不符合在寧波入學(xué)的條件。(2014)甬鄞行初字第75號(hào)判決認(rèn)為，“本地的教育資源應(yīng)當(dāng)首先滿足當(dāng)?shù)貞艏倪m齡兒童、少年的入學(xué)需要”、“考慮到義務(wù)教育實(shí)行縣級(jí)人民政府為主的管理體系，文件明確具體辦法由各縣（市）區(qū)自行制訂”，故“寧波市鄞州區(qū)人民政府根據(jù)上級(jí)文件精神，制訂了外來(lái)務(wù)工人員子女入學(xué)的具體辦法，被告按該具體辦法實(shí)施，未違反相關(guān)的法律規(guī)定”。

而在中考階段的訴訟，3位北京、天津的當(dāng)事人均因?yàn)楦改傅纳绫５膯?wèn)題而無(wú)法參加中考，其中天津的考生其父母的社保只比地方規(guī)定少1個(gè)月。雖然《教育法》和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見(jiàn)的通知》并沒(méi)有具體設(shè)定社保年限要多長(zhǎng)，但是法院的判決并不會(huì)展開(kāi)詳細(xì)的論證，一般是認(rèn)為地方政策“并不違反相關(guān)法律和上述文件的規(guī)定”。

• 2.國(guó)務(wù)院政策：《居住證暫行條例》VS《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕40號(hào)）

2015年底通過(guò)的《居住證暫行條例》第十二條規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)為居住證持有人提供義務(wù)教育的基本服務(wù)，而且該條款沒(méi)有但書(shū)，似乎讓人看到了希望。

然而，《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕40號(hào)）雖然“鼓勵(lì)父母取得居住證的適齡兒童隨父母在工作地就近入學(xué)”，但是又提出“以全日制公辦中小學(xué)為主”、“可根據(jù)實(shí)際制定隨遷子女入學(xué)的具體辦法”。“為主”是一個(gè)非常模糊的詞，再加上“根據(jù)實(shí)際”這種表述，就給地方政府留下了巨大的自由裁量空間。

到了2017年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕4號(hào)）仍然提出，“特大城市和隨遷子女特別集中的地方可根據(jù)實(shí)際制定隨遷子女入學(xué)的具體辦法?！?/p>

國(guó)務(wù)院這一系列模棱兩可的文件，到了地方被層層加碼是常事，原告即使提起訴訟也無(wú)法通過(guò)司法途徑維護(hù)其受教育權(quán)。

改善的可能性

雖然《義務(wù)教育法》仍現(xiàn)行有效，但是第十二條“戶籍優(yōu)先”的取向，難以通過(guò)法哲學(xué)的檢驗(yàn)。而現(xiàn)實(shí)生活中，3000多萬(wàn)流動(dòng)兒童及其家庭仍在為上學(xué)而焦慮。對(duì)于如何從法律和政策上改善，筆者僅提出兩種可能性：

1.修改《義務(wù)教育法》第十二條第二款，在法律層面取消戶籍兒童和非戶籍兒童的區(qū)別對(duì)待。

這種做法，是紐約、香港等同樣擁有龐大的外來(lái)人口的國(guó)際大都市目前的政策。以紐約為例，公辦小學(xué)主要按照學(xué)區(qū)來(lái)招收學(xué)生，無(wú)論是擁有住房產(chǎn)權(quán)，還是租房，并不作區(qū)分，家長(zhǎng)只需要提供兩種住址證明即可。關(guān)于紐約的入學(xué)政策，詳見(jiàn)戶改觀察的文章：《在紐約和廣州，流動(dòng)兒童入學(xué)各有什么不同的體驗(yàn)？》。

2.修改《義務(wù)教育法》第十二條，仍然優(yōu)先安排本地戶籍學(xué)生入學(xué)；但是對(duì)于非戶籍兒童，教育部應(yīng)當(dāng)出臺(tái)統(tǒng)一、明確的規(guī)范性文件。家長(zhǎng)提供居住證或者居住證明，孩子即可入學(xué)，不得再附加社保、計(jì)劃生育、納稅、學(xué)歷等條件；地方政府統(tǒng)籌安排學(xué)位，公辦學(xué)位滿額后，對(duì)就讀民辦學(xué)校的流動(dòng)兒童發(fā)放學(xué)位補(bǔ)貼。

但是降低入學(xué)門檻、加大民辦學(xué)位補(bǔ)貼，均需要滿足教育資源充足這一前提條件。流動(dòng)兒童受教育權(quán)不單單是一個(gè)法律問(wèn)題，也與教育經(jīng)費(fèi)、學(xué)位規(guī)劃等息息相關(guān)，只有多管齊下，這一問(wèn)題才有可能解決。

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號(hào)“戶改觀察”，作者李楠。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)。