“劃片入學(xué)”政策于2014年首次提出，到2015年，全國(guó)重點(diǎn)大城市所有縣（市、區(qū)）實(shí)行劃片就近入學(xué)政策，100%的小學(xué)劃片就近入學(xué)；90%以上的初中實(shí)現(xiàn)劃片入學(xué)?！皠澠雽W(xué)”作為義務(wù)教育階段學(xué)校招生入學(xué)的重要政策，其實(shí)施的初衷是促進(jìn)教育公平，破解擇校難題，在一定程度上均衡了各個(gè)區(qū)域中各種層次學(xué)生的分布，使各個(gè)學(xué)校的發(fā)展基本處于同一條起跑線上，消除了各個(gè)學(xué)校之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，有利于教育教學(xué)質(zhì)量的提高。然而該政策在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的過(guò)程中，卻衍生出了種種問(wèn)題，如“學(xué)區(qū)房”、利益尋租、加劇階層分化等。

“劃片入學(xué)”當(dāng)前存在的問(wèn)題

• （一）劃片標(biāo)準(zhǔn)不明確、程序不透明，存在利益尋租現(xiàn)象  

目前由于對(duì)“就近入學(xué)”的劃片標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)明文規(guī)定，加上劃片程序不公開(kāi)、不透明，有些地方甚至“密封”起來(lái)進(jìn)行劃片，滋生利益尋租和教育腐敗，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)學(xué)校劃片獲益，推高房?jī)r(jià)，損害“就近入學(xué)”。由于一旦成為優(yōu)質(zhì)教育資源的學(xué)區(qū)房，房地產(chǎn)的價(jià)值常常會(huì)大幅增加，因此不少房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商想方設(shè)法與優(yōu)質(zhì)教育資源攀上關(guān)系。比如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商捐建一所小學(xué)，作為某知名小學(xué)的分校區(qū)，在這種情況下，肯定是先保證其房地產(chǎn)小區(qū)的業(yè)主子女入學(xué)；或者與學(xué)校合作、捐資助學(xué)，即可購(gòu)買名校的學(xué)位。

第二，地方有關(guān)部門(mén)主動(dòng)進(jìn)行利益尋租，導(dǎo)致教育腐敗。主要模式就是：政府主導(dǎo)引入優(yōu)質(zhì)教育資源（如遷建名校、名校辦分校等），并希望開(kāi)發(fā)商能進(jìn)行“援助”，政府再予以回報(bào)。如果開(kāi)發(fā)商不“援助”，那么其小區(qū)的業(yè)主就不能享用這些教育資源。這兩方面也是有些小區(qū)明明離某校很近但并不屬于該校的招生片區(qū)，有些小區(qū)離得很遠(yuǎn)反而是該校招生片區(qū)的部分深層次原因。

無(wú)論哪種方式，都使得義務(wù)教育成為某些開(kāi)發(fā)商和部門(mén)牟取暴利的資源，與義務(wù)教育的公益性相背離，損害了教育公平。而且“羊毛出在羊身上”，無(wú)論是“捐建”“捐資”還是“援助”，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商花的錢(qián)都將轉(zhuǎn)嫁到購(gòu)房者的身上，從而更使得學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格高居不下，甚至達(dá)到“天價(jià)”。這意味著富裕階層可以通過(guò)強(qiáng)購(gòu)買力獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，而弱勢(shì)階層享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)則受到剝奪，嚴(yán)重?fù)p害了“劃片入學(xué)”的公平性。 

• （二）“劃片入學(xué)”并沒(méi)有從根本上解決擇校入學(xué)問(wèn)題，且可能加劇社會(huì)階層的分化

擇校問(wèn)題，說(shuō)到底，是由于教育資源配置不合理、不均衡造成的，改變升學(xué)方式并不能從根本上解決問(wèn)題。實(shí)施劃片招生就近入學(xué)在某種程度上可以抑制大范圍內(nèi)的擇?，F(xiàn)象，但也只是“治標(biāo)不治本”，且僅適用于沒(méi)有社會(huì)資源的家長(zhǎng)，那些有社會(huì)資源的家長(zhǎng)照樣可以把孩子送進(jìn)重點(diǎn)學(xué)校，渠道之一是通過(guò)購(gòu)買“學(xué)區(qū)房”。越富有的人越能購(gòu)買得起高昂的學(xué)區(qū)房，貧窮的人則淪為被收割的對(duì)象，從而加劇社會(huì)分層。有學(xué)者調(diào)查也顯示，上層子女進(jìn)入重點(diǎn)中學(xué)的入學(xué)機(jī)會(huì)比低階層子女要高得多。 

• （三）“劃片入學(xué)”在實(shí)施過(guò)程中為進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)設(shè)置了較高的“入學(xué)門(mén)檻”，不利于教育公平

現(xiàn)階段，大城市實(shí)行的“劃片入學(xué)”更大程度是保證擁有該城市戶籍的適齡兒童接受義務(wù)教育基礎(chǔ)之上的“相對(duì)就近、統(tǒng)籌安排入學(xué)”，而對(duì)于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，則存在著各種顯性和隱性的“入學(xué)門(mén)檻”。以廣州市的隨遷子女“積分制”入學(xué)為例，必備項(xiàng)目包括廣東省居住證、合法穩(wěn)定居住、合法穩(wěn)定工作和繳納社保，也就是說(shuō)家長(zhǎng)居所越穩(wěn)定、職業(yè)越穩(wěn)定，量化積分越高，其子女越有可能入讀公辦學(xué)校，那對(duì)于居所不穩(wěn)定、職業(yè)不穩(wěn)定、原本就處于劣勢(shì)地位的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是雪上加霜。這種以先賦因素進(jìn)行教育資源分配的辦法，與義務(wù)教育的公益性質(zhì)相違背，違背了義務(wù)教育法的規(guī)定，不利于教育公平，也不利于社會(huì)階層的流動(dòng)。

原因分析

“劃片入學(xué)”政策在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)上述問(wèn)題，首先是因?yàn)樵撜卟](méi)有觸動(dòng)產(chǎn)生擇校的根本原因。產(chǎn)生擇校問(wèn)題的根本原因是我國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源分配極不均衡，以及重點(diǎn)學(xué)校政策下學(xué)校的非均衡發(fā)展。

誠(chéng)然，重點(diǎn)學(xué)校政策在國(guó)家經(jīng)濟(jì)困難、資源不足以支持所有學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展的背景下，有一定的正面作用，即集中有限的人力、物力和財(cái)力辦一批重點(diǎn)中小學(xué)，以“多處人才、快出人才、出好人才”，但時(shí)代發(fā)展到今天，至少在義務(wù)教育階段，“經(jīng)濟(jì)困難說(shuō)”已經(jīng)難以站住腳了；義務(wù)教育法明確規(guī)定平等教育權(quán)，教育普及程度也已經(jīng)大幅度提高，繼續(xù)奉行各種變相的重點(diǎn)學(xué)校制度既有違社會(huì)主義教育的本質(zhì)，又不得人心。因此，政府推行小學(xué)初中“就近入學(xué)”，以及后來(lái)的“劃片入學(xué)”無(wú)疑初衷是好的；只是實(shí)際效果不如預(yù)期理想，因?yàn)樗皇沁_(dá)到教育均衡發(fā)展的手段，反而其實(shí)施的前提是學(xué)校之間的均衡發(fā)展。

在學(xué)校差距極大的前提下，但凡有經(jīng)濟(jì)能力的家長(zhǎng)都不會(huì)“聽(tīng)天由命”甘于讓自己的孩子被分配到“差”的學(xué)校。也就是說(shuō)為了讓孩子獲取更好的成才機(jī)會(huì)，只要存在著不同質(zhì)量的教育資源供給，家長(zhǎng)就會(huì)想方設(shè)法去爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)教育資源。如果不觸動(dòng)上述重點(diǎn)學(xué)校政策下學(xué)校的非均衡發(fā)展這一根本原因，擇校行為必然持續(xù)存在。

其次，學(xué)校劃片信息不公開(kāi)不透明，劃片入學(xué)政策的執(zhí)行也缺乏監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地方劃片范圍缺乏科學(xué)可行的標(biāo)準(zhǔn)，盡管一些地方教育部門(mén)對(duì)“就近入學(xué)”做了規(guī)定，如有些地方要求“小學(xué)就近入學(xué)為學(xué)生實(shí)際居住地與學(xué)校直線距離原則上在3公里以內(nèi)，初中就近入學(xué)為學(xué)生實(shí)際居住地與學(xué)校直線距離原則上在5公里以內(nèi)”（如廣東省、江西省、重慶市都有類似的規(guī)定或建議），但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于教育資源不可能均勻分布，這一原則很難落實(shí)。

此外，不少地方教育行政部門(mén)在執(zhí)行劃片入學(xué)政策時(shí)，并沒(méi)有采取措施聽(tīng)取社會(huì)各個(gè)利益團(tuán)體尤其是家長(zhǎng)的意見(jiàn)，更不用說(shuō)執(zhí)行聽(tīng)證程序，有的地方甚至“密封”起來(lái)進(jìn)行劃片。劃片入學(xué)政策的執(zhí)行也尚未形成系統(tǒng)的、專項(xiàng)的責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制，不利于解決實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

改進(jìn)建議

為了促進(jìn)教育公平，緩解“劃片入學(xué)”過(guò)程中衍生出的“學(xué)區(qū)房”、利益尋租、加劇階層分化等問(wèn)題，可以嘗試從以下方面著手。

第一，增加對(duì)薄弱學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)投入，落實(shí)校長(zhǎng)教師交流輪崗機(jī)制。

要實(shí)現(xiàn)教育公平，應(yīng)該著力解決區(qū)域教育資源不平等分配的問(wèn)題。首先，增加教育經(jīng)費(fèi)投入，進(jìn)一步加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)。2017年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為34207.75億元，比上年的31396.25億元增長(zhǎng)8.95%，占GDP比例為4.14%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還存在較大的差距。鑒于此，國(guó)家應(yīng)該有針對(duì)性地提高教育支出的比例，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，不斷縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際間的辦學(xué)差距。其中，均衡我國(guó)教育財(cái)政投入是實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，中央政府應(yīng)從宏觀層面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理分配各級(jí)政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的比例，加大轉(zhuǎn)移支付力度，持續(xù)改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件，提高落后地區(qū)教師待遇，均衡地區(qū)間辦學(xué)實(shí)力差距。

其次，加快學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，健全落實(shí)校長(zhǎng)教師交流輪崗機(jī)制，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展?？s小校際間辦學(xué)差距最直接、有效的途徑是推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為義務(wù)教育階段每一所公辦學(xué)校配備標(biāo)準(zhǔn)化的硬件設(shè)備，實(shí)現(xiàn)中小學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)，力求辦好每一所學(xué)校。

同時(shí)，師資力量是學(xué)校辦學(xué)的基礎(chǔ)，均衡校際間師資隊(duì)伍力量是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)生性途徑，是落實(shí)劃片入學(xué)政策的切實(shí)保障。早在2014年，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師輪崗交流的意見(jiàn)》，提出要加快區(qū)域內(nèi)校長(zhǎng)教師輪崗交流制度化建設(shè)，為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的師資保障?，F(xiàn)階段應(yīng)進(jìn)一步健全落實(shí)這一機(jī)制，并以此為契機(jī)，提高我國(guó)師資隊(duì)伍整體水平。

中國(guó)可以根據(jù)國(guó)情仿效日本的教育公務(wù)員制度，劃定輪崗范圍，制定明確的輪崗標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)主動(dòng)輪崗和教育均衡發(fā)展；同時(shí)進(jìn)一步落實(shí)義務(wù)教育階段教師績(jī)效工資制度，逐步縮小不同學(xué)校教師待遇的差異，為教師流動(dòng)解決后顧之憂。

第二，借鑒香港小學(xué)招生制度的做法，科學(xué)制訂劃片入學(xué)細(xì)則，加大劃片招生程序的公開(kāi)透明性；同時(shí)建立健全劃片入學(xué)政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估機(jī)制。

香港小學(xué)★招生也有片區(qū)的限制，稱為“學(xué)校網(wǎng)”——香港教育局根據(jù)廣義的地理區(qū)域及官立與資助小學(xué)的分布情況，將全港劃分為30多個(gè)小一學(xué)校網(wǎng)。但是香港小學(xué)有50%的學(xué)額可用于“自行分配學(xué)位”，即自主招生，是不受學(xué)校網(wǎng)限制的。自主招生不設(shè)考試，而是根據(jù)香港教育局所定的準(zhǔn)則，決定是否錄取。

★注：香港的中小學(xué)主要分為官立學(xué)校、資助學(xué)校、私立學(xué)校和國(guó)際學(xué)校，其中提供九年免費(fèi)普及小學(xué)和初中教育的是官立學(xué)校和資助學(xué)校，因此本文中香港中小學(xué)主要是指這兩類學(xué)校。根據(jù)《香港統(tǒng)計(jì)年鑒》最近幾年的數(shù)據(jù)，香港超過(guò)80%的小學(xué)生在官立和資助學(xué)校就讀。

另外50%的學(xué)額用于電腦“統(tǒng)一派位”，也分為兩部分：①為不受學(xué)校網(wǎng)限制的學(xué)校選擇，家長(zhǎng)可選擇不超過(guò)3所位于任何學(xué)校網(wǎng)的小學(xué)，該部分占統(tǒng)一派位學(xué)額的10%；②為受學(xué)校網(wǎng)限制的學(xué)校選擇，家長(zhǎng)須選擇其住址所屬小一學(xué)校網(wǎng)的參加統(tǒng)一派位的小學(xué)（居住在內(nèi)地的申請(qǐng)兒童則須選擇載列于《統(tǒng)一派位選校名單（居于內(nèi)地申請(qǐng)兒童）》內(nèi)的小學(xué)），該部分占統(tǒng)一派位學(xué)額的90%。統(tǒng)一派位基本上是根據(jù)家長(zhǎng)選擇及申請(qǐng)兒童的“隨機(jī)編號(hào)”來(lái)分派學(xué)位，派位過(guò)程由電腦進(jìn)行操作，以減少人為干擾。如果在派位過(guò)程中，某個(gè)學(xué)校網(wǎng)內(nèi)小一學(xué)額不足還可以向鄰近仍有剩余的學(xué)校網(wǎng)借調(diào)學(xué)位。

香港小學(xué)的這一招生制度（香港稱之為“小一入學(xué)統(tǒng)籌辦法”），既有利于學(xué)校保持傳統(tǒng)和發(fā)展特色，也有效緩解了進(jìn)入受歡迎小學(xué)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，較好地保證了就近入學(xué)和社會(huì)公平。學(xué)生方面，由于可以向不超過(guò)3所不受學(xué)校網(wǎng)限制的小學(xué)報(bào)名參加電腦派位，大大增加了進(jìn)入受歡迎小學(xué)的機(jī)會(huì)。同時(shí)，該制度的實(shí)施也受到小一入學(xué)委員會(huì)和廉政公署的監(jiān)督和保障。從實(shí)施效果來(lái)看，2017年度香港共有 55 880 名兒童參加小一入學(xué)統(tǒng)籌辦法而獲分配學(xué)位，其中23 645 人（42.3%）最終獲自行分配學(xué)位及32 235 人（57.7%）透過(guò)統(tǒng)一派位獲分配學(xué)位，在統(tǒng)一派位中，獲不受學(xué)校網(wǎng)限制的學(xué)位的兒童占獲統(tǒng)一派位的9.9%。這些數(shù)字均與規(guī)定的比例相差不大，“小一入學(xué)統(tǒng)籌辦法”得到較好的落實(shí)。

建議內(nèi)地借鑒香港小學(xué)招生制度的經(jīng)驗(yàn)，一是允許部分中小學(xué)預(yù)留一定比例的學(xué)額面向全區(qū)招生，以鼓勵(lì)學(xué)校辦出特色，同時(shí)也增加學(xué)生選擇的權(quán)利。二是仿照“學(xué)校網(wǎng)”的做法，大力推行“多校劃片”，即一個(gè)小區(qū)對(duì)應(yīng)多所小學(xué)和初中，以電腦隨機(jī)派位的方式確定錄取名額。三是在制訂劃片入學(xué)細(xì)則時(shí)，要充分考慮社會(huì)、學(xué)校、學(xué)生各方面的利益，建議成立小一入學(xué)委員會(huì)和小升初入學(xué)委員會(huì)，由政府教育部門(mén)人員、相關(guān)部門(mén)人員、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師代表、家長(zhǎng)代表等共同組成，負(fù)責(zé)制定劃片方案，并監(jiān)督方案實(shí)施。

四是加大劃片招生程序的公開(kāi)透明性，確保整體工作在社會(huì)監(jiān)督下進(jìn)行。如各市、區(qū)教育局可以通過(guò)政府網(wǎng)站或微博、微信公眾號(hào)等有效方式，將每一所公辦學(xué)校的劃片范圍、工作程序、內(nèi)容、結(jié)果以及招生信息，包括可以提供的學(xué)額數(shù)、實(shí)際招生數(shù)、招收本地戶籍學(xué)生數(shù)、招收政策性照顧借讀生和通過(guò)積分入學(xué)學(xué)生的數(shù)據(jù)等及時(shí)公開(kāi)，以杜絕公辦學(xué)校劃片招生過(guò)程中的暗箱操作。五是加強(qiáng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于實(shí)名舉報(bào)的問(wèn)題，要根據(jù)線索認(rèn)真查處，并及時(shí)將處理結(jié)果向社會(huì)公布。

第三，將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入劃片入學(xué)范圍內(nèi)，建立與之相適應(yīng)的入學(xué)制度。

根據(jù)教育部《2017年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共1406.63萬(wàn)人，占整個(gè)義務(wù)教育階段學(xué)生比例的9.70%（2016年這一數(shù)字為9.82%）。要解決如此大規(guī)模的隨遷子女教育問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的教育管理體制是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)并在全國(guó)范圍內(nèi)大力推廣“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”（即符合條件的承租人子女，以其房屋備案租賃合同地址為實(shí)際居住地，由區(qū)教育局為其統(tǒng)籌安排公辦學(xué)校學(xué)位，保障其接受義務(wù)教育權(quán)益），最終使得至少在接受義務(wù)教育方面，一視同仁對(duì)待本地戶籍居民的子女和進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女。

為解決學(xué)區(qū)房市場(chǎng)的信息不對(duì)稱問(wèn)題，可以仿照美國(guó)地方政府的做法，采取建立商品房?jī)r(jià)格管控機(jī)制的措施，及時(shí)發(fā)布學(xué)區(qū)房租賃及出售信息。同時(shí)，建立健全進(jìn)城務(wù)工人員及其隨遷子女的信息管理體系，對(duì)隨遷子女的動(dòng)態(tài)加強(qiáng)管理、注重分析，對(duì)于符合在城市公辦學(xué)校就讀的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，積極創(chuàng)造條件，一個(gè)都不少地全面保證其入學(xué)。

再者，完善政府向社會(huì)購(gòu)買教育服務(wù)機(jī)制，增加政府補(bǔ)貼的民辦學(xué)校的學(xué)位數(shù)量?？紤]到城市公辦學(xué)位難以在短時(shí)間大規(guī)模增加，民辦學(xué)校將繼續(xù)在隨遷子女教育上扮演重要角色。各城市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，在逐漸增加公辦學(xué)校學(xué)位供給的基礎(chǔ)上，繼續(xù)增加民辦學(xué)校學(xué)位補(bǔ)貼的數(shù)量，完善政府向社會(huì)購(gòu)買教育服務(wù)機(jī)制，加大在非中心城區(qū)和人口導(dǎo)入?yún)^(qū)向民辦學(xué)校購(gòu)買義務(wù)教育學(xué)位力度。同時(shí)，加大地方財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持力度，提高民辦教育質(zhì)量，進(jìn)一步規(guī)范民辦學(xué)校中小學(xué)招生工作。 

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號(hào)“IPP評(píng)論”，作者李彩霞，華南理工大學(xué)公共政策研究院編輯；李海濱，華南理工大學(xué)公共政策研究院研究員、教授。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)。