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數(shù)量充足是教師隊(duì)伍建設(shè)的基本目標(biāo)，科學(xué)合理的教師編制制度是實(shí)現(xiàn)教師數(shù)量充足供給的先決條件?！多l(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》（簡(jiǎn)稱《支持計(jì)劃》）通過(guò)八個(gè)政策舉措來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，這些舉措之間存在內(nèi)在的政策邏輯，其中保證教師編制供給充足是基本前提。如果編制供給受限，教師補(bǔ)充、教師交流、教師發(fā)展等政策舉措將難以深入推行，該計(jì)劃的整體政策成效也將大打折扣。2013年以來(lái)，各地事業(yè)編制總量按照“只減不增”的基本原則進(jìn)行嚴(yán)控。在緊縮的編制政策和分配處于劣勢(shì)雙重因素的影響下，義務(wù)教育從事業(yè)編制“總盤子”中獲得的編制數(shù)量非常有限。但在編制的需求端，學(xué)齡人口的劇烈變動(dòng)和教育系統(tǒng)內(nèi)部的改革對(duì)教師總量有新的增長(zhǎng)需求，導(dǎo)致教師編制嚴(yán)重不足。為了緩解教師編制供需矛盾，各地進(jìn)行了諸多擴(kuò)充教師數(shù)量的探索性改革。這些改革以什么方式來(lái)化解矛盾？這些改革是否具有更廣泛的適應(yīng)性和普遍的推廣性？怎樣的改革才能長(zhǎng)期有效保障農(nóng)村教師數(shù)量？這是當(dāng)前農(nóng)村教育發(fā)展亟待回應(yīng)的時(shí)代命題。

一、農(nóng)村教師編制供需矛盾突出

作為數(shù)量配置的主要方式，農(nóng)村教師編制供給理應(yīng)滿足農(nóng)村學(xué)校的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)前，農(nóng)村教師的需求端正發(fā)生系列深刻變化：學(xué)齡人口總量的增加和分布的兩極化增加了編制的總量需求；作為提升教育質(zhì)量的基本途徑，教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要增加緊缺類別的教師編制；農(nóng)村學(xué)校最終需要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、特色化發(fā)展，這對(duì)特殊類型教師編制有了新要求。然而，相對(duì)固化的編制供給方式和過(guò)于簡(jiǎn)單的編制核算標(biāo)準(zhǔn)難以應(yīng)對(duì)這些變化，導(dǎo)致供需矛盾突出。

（一）編制供給難以保證農(nóng)村學(xué)?；镜慕逃虒W(xué)需求

在新城鎮(zhèn)化背景下，人口向城鎮(zhèn)聚集成為常態(tài)，導(dǎo)致學(xué)齡人口呈現(xiàn)城鎮(zhèn)高密化與鄉(xiāng)村稀疏化并存的兩極分布樣態(tài)。這種分布樣態(tài)凸顯了農(nóng)村教師編制配置標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)缺陷，擴(kuò)大了編制供給的總量缺口，嚴(yán)重影響農(nóng)村學(xué)校正常的教育教學(xué)。2001年以來(lái)，“生師比”成為農(nóng)村學(xué)校編制核定的主要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)區(qū)域內(nèi)各學(xué)校的班級(jí)規(guī)模差異不大時(shí)，這一標(biāo)準(zhǔn)能夠較好地進(jìn)行校際教師數(shù)量分配。但是，隨著學(xué)齡人口的向城性遷移，農(nóng)村出現(xiàn)了許多小規(guī)模學(xué)校，編制不足的問(wèn)題被逐漸放大。為了克服這一技術(shù)缺陷，編制標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了幾次調(diào)整，但是調(diào)整的方式主要是降低生師比，并未按照理念、模型和標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化步驟去尋求系統(tǒng)性的突破。問(wèn)題的癥結(jié)在于，以“生師比”為主要核算標(biāo)準(zhǔn)的教師編制配置方式，不契合學(xué)校教育教學(xué)的基本組織形式，必然導(dǎo)致農(nóng)村教師編制“標(biāo)準(zhǔn)上超編”但“現(xiàn)實(shí)中不足”。近年來(lái)，農(nóng)村學(xué)齡人口外遷的規(guī)模更大、速度更快。2011至2017年，鄉(xiāng)村義務(wù)教育在校生數(shù)量從5228.18萬(wàn)人減少到3418.77萬(wàn)人，減少了近1809.41萬(wàn)人。農(nóng)村學(xué)齡人口進(jìn)一步稀疏化，小規(guī)模學(xué)校數(shù)量更加龐大。為了緩解農(nóng)村教師緊缺的問(wèn)題，部分地區(qū)采用“生師比”“班師比”“科師比”相結(jié)合的方式核定教師編制數(shù)量，但并未從根本上扭轉(zhuǎn)師資匱乏的狀況，最終導(dǎo)致農(nóng)村教師工作量過(guò)大。調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村學(xué)校教師的周平均課時(shí)為16.76節(jié)，下班后每天平均還需花費(fèi)2.20小時(shí)用于備課、作業(yè)批改等工作。許多農(nóng)村學(xué)校即使讓教師滿額工作仍無(wú)法保證所有的課程能夠開(kāi)足開(kāi)齊，只能聘用大量的代課教師。數(shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)僅鄉(xiāng)村小學(xué)的代課教師數(shù)量就高達(dá)73157人，占鄉(xiāng)村小學(xué)專任教師的4.13%。這些代課教師素質(zhì)參差不齊且穩(wěn)定性較差，教育教學(xué)質(zhì)量受影響。

逐漸寬松的生育政策也增加了教師編制需求?！叭娑ⅰ鄙邔?shí)施后，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)齡人口有了新的增長(zhǎng)預(yù)期，教師需求隨之增加。據(jù)預(yù)測(cè)， 2030年“全面二孩”政策新增農(nóng)村小學(xué)和農(nóng)村初中學(xué)生數(shù)量分別為449.29萬(wàn)人和83.76萬(wàn)人。按照現(xiàn)行的教師配置標(biāo)準(zhǔn)，這些新增學(xué)生對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段教師需求至少為29.85萬(wàn)人。

（二）編制供給無(wú)法滿足農(nóng)村教育質(zhì)量提升的需求

質(zhì)量提升是新時(shí)代農(nóng)村教育發(fā)展的重要政策議題?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》指出，全面提高中小學(xué)教師質(zhì)量，建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的教師隊(duì)伍。這一發(fā)展目標(biāo)要求我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍不僅要數(shù)量充足，結(jié)構(gòu)也應(yīng)合理。由于教師退出機(jī)制尚不健全，教師交流覆蓋面仍有限，盤活存量面臨諸多挑戰(zhàn)，增量?jī)?yōu)化成為結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要途徑。但是，在編制緊縮的限制下，招聘新教師所需編制主要來(lái)源于教師退休騰出的編制或其他事業(yè)部門回收的編制，數(shù)量非常有限，未能滿足教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要。這也就意味著，教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)未能通過(guò)編制供需的動(dòng)態(tài)更替來(lái)進(jìn)行優(yōu)化，導(dǎo)致年齡結(jié)構(gòu)失衡、學(xué)科結(jié)構(gòu)失配。

從年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，新老教師更替緩慢，農(nóng)村學(xué)校教師老齡化程度越來(lái)越嚴(yán)重。調(diào)查顯示，福建某縣鄉(xiāng)村學(xué)校40歲以上教師比例高達(dá)72.12%，陜西某縣鄉(xiāng)村學(xué)校40歲以上教師比例高達(dá)79.30%。在現(xiàn)行的教師編制管理體制下，編制核算標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)缺陷導(dǎo)致的農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期“超編”使得教師編制難以補(bǔ)充。隨著時(shí)間推移，教師老齡化問(wèn)題可能會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。

從學(xué)科結(jié)構(gòu)來(lái)看，農(nóng)村學(xué)校只能利用有限的編制招聘課時(shí)數(shù)較多學(xué)科的教師，導(dǎo)致學(xué)科配比失衡。調(diào)查顯示，僅有43.34%的鄉(xiāng)村音樂(lè)教師有音樂(lè)或音樂(lè)相關(guān)課程的教育背景，僅有43.84%的鄉(xiāng)村美術(shù)教師有美術(shù)或美術(shù)相關(guān)課程專業(yè)學(xué)習(xí)背景，僅有47.06%的鄉(xiāng)村體育教師有體育或體育相關(guān)課程專業(yè)學(xué)習(xí)背景。

（三）編制供給未能支撐農(nóng)村教育優(yōu)勢(shì)挖掘與特色發(fā)展的需求

受教育資源配置累積劣勢(shì)的影響，農(nóng)村教育發(fā)展長(zhǎng)期相對(duì)滯后，最終導(dǎo)致其在社會(huì)語(yǔ)境中等同于弱勢(shì)教育。事實(shí)上，農(nóng)村地區(qū)普遍具有獨(dú)特的人文與自然資源，若進(jìn)行充分發(fā)掘，將有助于農(nóng)村教育提煉優(yōu)勢(shì)并形成特色，最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)生式向優(yōu)發(fā)展。這需要更加充裕的教師資源來(lái)支撐，也即需要更富有彈性的編制供給制度來(lái)保障。

首先，教學(xué)模式改革和創(chuàng)新對(duì)農(nóng)村教師編制總量有更高的要求。一是縣鎮(zhèn)學(xué)校推進(jìn)小班化教學(xué)需要增加教師?？h鎮(zhèn)學(xué)齡人口分布密集，班級(jí)規(guī)模過(guò)大?！?017年全國(guó)教育工作會(huì)議工作報(bào)告》提出，要落實(shí)好消除大班額專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)小班化改革。在國(guó)家政策倡導(dǎo)下，各地積極探索小班化教學(xué)，未來(lái)小班數(shù)量將逐漸增多。我國(guó)教學(xué)活動(dòng)以班級(jí)為單位開(kāi)展，不論班級(jí)規(guī)模多大，教師都要完成相應(yīng)班級(jí)的教學(xué)任務(wù)。當(dāng)學(xué)生總數(shù)及其年級(jí)分布不變時(shí)，隨著班級(jí)規(guī)?？s小，班級(jí)數(shù)量增多，教師的上課工作量將大大增加，教師需求也將隨之增加。2017年我國(guó)鎮(zhèn)區(qū)小學(xué)在校學(xué)生共3856.05萬(wàn)人，平均班級(jí)規(guī)模約43人，按照基于工作量的教師編制測(cè)算模型核算，教師需求量約為143.86萬(wàn)人。假如班級(jí)規(guī)?？s小到25人，全國(guó)鎮(zhèn)區(qū)小學(xué)教師的需求量將增加至236.41萬(wàn)人，大約增加64.34%。二是農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校從“小而弱”變成“小而優(yōu)”需要更多的師資。許多國(guó)家的教育發(fā)展歷程表明，小規(guī)模學(xué)校在農(nóng)村地區(qū)將會(huì)長(zhǎng)期存在。2011年以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)數(shù)量連年增加，至2017年，全國(guó)鄉(xiāng)村僅教學(xué)點(diǎn)數(shù)已達(dá)到9.02萬(wàn)個(gè)，占鄉(xiāng)村小學(xué)總數(shù)的94%。作為我國(guó)教育系統(tǒng)最為薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校是底部攻堅(jiān)的重點(diǎn)，這需要一支數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良的師資隊(duì)伍。但是，我國(guó)目前農(nóng)村師資配置難以維持正常的教育教學(xué)，根本無(wú)法保證教師學(xué)習(xí)提升和培訓(xùn)的需求。

其次，深入推進(jìn)新課程改革需要增加教師編制。2015年《教育部關(guān)于全面深化課程改革 落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)的意見(jiàn)》提出，要加快建設(shè)“核心素養(yǎng)體系”。核心素養(yǎng)逐漸成為農(nóng)村教育深化課程改革的主攻方向，農(nóng)村學(xué)校的課程越來(lái)越多樣，這給師資緊張的農(nóng)村學(xué)校帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一是增設(shè)書(shū)法、法治知識(shí)、心理健康教育等基礎(chǔ)素養(yǎng)新課程需要增加大量教師。以心理健康教育課程為例，按照《中小學(xué)心理健康教育指導(dǎo)綱要(2012年修訂)》的要求，全國(guó)義務(wù)教育階段鄉(xiāng)村學(xué)校至少需要配備11.13萬(wàn)名心理健康教育教師。二是農(nóng)村鄉(xiāng)土課程開(kāi)發(fā)需要增加教師。鄉(xiāng)土課程開(kāi)發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，需要教師投入大量的時(shí)間和精力才能完成。因此，農(nóng)村學(xué)校應(yīng)在原有的師資配置標(biāo)準(zhǔn)上增加教師，使部分教師能有空閑完成好該項(xiàng)工作。三是人工智能等新技術(shù)應(yīng)用課程需要增加專業(yè)教師。當(dāng)前，科技教育的重要性越來(lái)越凸顯，人工智能逐步進(jìn)入課堂。2017年《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》提出，實(shí)施全民智能教育項(xiàng)目，在中小學(xué)階段設(shè)置人工智能相關(guān)課程，這同樣需要增配具有人工智能專業(yè)背景的教師。

二、擴(kuò)大師資供給的實(shí)踐改革及其局限性

為了化解編制供需矛盾，各地基于當(dāng)?shù)氐闹贫缺尘斑M(jìn)行了一系列擴(kuò)充教師數(shù)量的改革探索。這些改革從體制內(nèi)外兩個(gè)層面進(jìn)行了體制機(jī)制創(chuàng)新，緩解了師資緊張的狀況。但是，這些改革仍存在局限性，難以在更大的范圍推廣。

（一）體制內(nèi)盤活編制

體制內(nèi)盤活編制指的是基于當(dāng)前的編制制度框架，在不突破事業(yè)編制總量的限制條件下，統(tǒng)籌調(diào)劑系統(tǒng)內(nèi)當(dāng)前或未來(lái)的編制以擴(kuò)大教師總量供給的改革。體制內(nèi)盤活編制主要有編制調(diào)劑和編制預(yù)支兩種方式。其中，編制調(diào)劑方式又包括教育系統(tǒng)內(nèi)部的教師編制動(dòng)態(tài)調(diào)劑和事業(yè)單位系統(tǒng)內(nèi)跨行調(diào)劑編制。安徽、福建、江西、廣西、湖南等多個(gè)地區(qū)遵循“省級(jí)統(tǒng)籌、市域調(diào)劑、以縣為主”的調(diào)配原則，通過(guò)跨學(xué)段、跨崗位、跨學(xué)校、跨區(qū)域互補(bǔ)調(diào)劑教師余缺編制，設(shè)置附加編制，預(yù)留機(jī)動(dòng)編制等方式動(dòng)態(tài)調(diào)整教師編制，緩解教師編制總量不足和配置不均的問(wèn)題；山東、湖北、河北等地通過(guò)設(shè)置調(diào)節(jié)編制數(shù)、跨系統(tǒng)轉(zhuǎn)崗掛職等方式將回收的事業(yè)余編調(diào)劑至中小學(xué)校教師隊(duì)伍，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村教師編制供給。

編制預(yù)支指的是通過(guò)預(yù)借（暫借）系統(tǒng)余編或預(yù)用未來(lái)編制等手段來(lái)增加當(dāng)下的教師數(shù)量，這種改革包括兩種方式。一是臨時(shí)性“借編補(bǔ)人”，從由事業(yè)編制總量?jī)?nèi)精簡(jiǎn)壓縮和事業(yè)單位改革收回的普通事業(yè)編制或?qū)W校余出來(lái)的教師編制建立的周轉(zhuǎn)賬戶中借用臨時(shí)性編制，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將所借編制歸還至臨時(shí)周轉(zhuǎn)賬戶。如山東、黑龍江、安徽、江西等多個(gè)省份的部分地區(qū)探索建立一定規(guī)模的“編制蓄水池”“教職工編制周轉(zhuǎn)池”“教師臨時(shí)周轉(zhuǎn)編制專用賬戶”，內(nèi)蒙古由自治區(qū)編辦預(yù)借部分編制給各盟市，用于超編、滿編學(xué)?；蚱渌聵I(yè)單位補(bǔ)充教師和引進(jìn)人才，保障各單位臨時(shí)急需和階段性用編需求。二是“先用人后補(bǔ)編”，教育部門或?qū)W校在預(yù)留的編制控制數(shù)范圍內(nèi)提前公開(kāi)招聘教師并進(jìn)行備案，一定期限后或有空編時(shí)考核合格教師可自動(dòng)入編。如江蘇、廣西、湖北、江西等地通過(guò)使用“聘用教師控制數(shù)”“備案聘用教師”等方式，為編制緊缺學(xué)校增加教師，作為過(guò)渡性措施以解決中小學(xué)編制總額不足的問(wèn)題。這些教師雖然屬于編外崗位人員，但其薪酬待遇、職稱評(píng)定、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面待遇與在編人員無(wú)差別，可以看作是“預(yù)備”在編教師。

體制內(nèi)盤活編制加大了教育系統(tǒng)內(nèi)部編制供給。但是，這一改革增加的教師編制數(shù)量有限，難以填補(bǔ)學(xué)校編制的巨大缺口，不能持續(xù)性維持編制供需平衡，無(wú)法徹底化解編制供需矛盾。第一，這一改革在破解師資供需矛盾中發(fā)揮的作用實(shí)為有限。編制能夠調(diào)劑的前提是系統(tǒng)內(nèi)編制結(jié)構(gòu)“有余有缺”，在事業(yè)單位編制普遍“吃緊”的情況下，想要通過(guò)余缺互補(bǔ)的方式調(diào)配教師難度較大。即使系統(tǒng)內(nèi)其他事業(yè)單位或者部分學(xué)校有條件“擠”出或空出部分編制，可用于調(diào)配的編制數(shù)量也非常有限，能夠用于教育系統(tǒng)的編制數(shù)量則更少。在教師編制缺口越來(lái)越大而可調(diào)配余編數(shù)量卻有限的情況下，編制調(diào)劑實(shí)質(zhì)是一種“拆東墻補(bǔ)西墻”式的改革，只能夠在一段時(shí)間內(nèi)暫時(shí)緩解教育系統(tǒng)“缺人缺編”的局面，卻未能從根本上解決教師數(shù)量不足的問(wèn)題，可見(jiàn)，這種編制改革模式所能發(fā)揮的作用比較有限，并不是一個(gè)長(zhǎng)期有效的編制供給方式。第二，這一改革易陷入“好借難還”的困境。農(nóng)村教師長(zhǎng)期“標(biāo)準(zhǔn)上超編嚴(yán)重”，新老更替緩慢，部分地方通過(guò)“預(yù)支”未來(lái)編制來(lái)增加供給。如果未來(lái)編制缺口更大，那么“預(yù)支”編制將難以及時(shí)歸還，將導(dǎo)致編制周轉(zhuǎn)通道堵塞，“預(yù)備教師”可能面臨無(wú)法轉(zhuǎn)正的難題。

（二）編外聘用教師

由于體制內(nèi)盤活編制存在難以克服的增編局限性，部分地區(qū)開(kāi)始探索從體制外補(bǔ)充教師，通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式聘用編外教師，緩解教師緊缺問(wèn)題。這種方式可通過(guò)教育部門或用人學(xué)校直接聘用，或通過(guò)向第三方購(gòu)買教育服務(wù)間接聘用等兩種途徑來(lái)進(jìn)行。如北京、陜西、湖北等省份的部分地區(qū)由政府撥款，通過(guò)購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)的方式解決學(xué)校安保、宿管員等后勤保障人員配備及工資發(fā)放問(wèn)題，為鄉(xiāng)村學(xué)校專任教師騰讓編制；廣西某區(qū)設(shè)立專項(xiàng)資金用于聘請(qǐng)臨時(shí)定崗人員，以解決學(xué)校女教師扎堆生育時(shí)的“產(chǎn)假式”缺崗問(wèn)題；江西某市委托第三方實(shí)行社會(huì)化供給中小學(xué)工勤人員，嚴(yán)禁新增后勤服務(wù)人員占用中小學(xué)教職工編制。

這種從體制外擴(kuò)充教師數(shù)量的模式創(chuàng)新性地突破了教師編制數(shù)量限制，但需要較強(qiáng)的財(cái)力保證，且存在“公平隱患”。第一，編外聘用大量教師對(duì)地方財(cái)政能力有較高要求，只適用于“缺編但有錢”的地區(qū)，無(wú)法在“缺編也缺錢”的地區(qū)大范圍實(shí)施。編外教師的聘用及待遇保障所需經(jīng)費(fèi)較大，對(duì)于財(cái)力充裕的地區(qū)，地方政府有能力承擔(dān)這部分費(fèi)用，部分地區(qū)甚至能夠通過(guò)“高薪用人”的方式吸引優(yōu)秀人才應(yīng)聘編外教師。然而，對(duì)于財(cái)力較為薄弱的地區(qū)，地方政府保障現(xiàn)有編制內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)支出已經(jīng)較為吃力，根本無(wú)法承擔(dān)聘用編外教師的大額支出。即使這些地區(qū)聘用了部分編外教師，受財(cái)力限制，也無(wú)法保障編外教師的薪資待遇，這對(duì)編外教師隊(duì)伍的質(zhì)量和穩(wěn)定性都會(huì)有很大的影響。第二，編外教師與編內(nèi)教師難以真正實(shí)現(xiàn)“同工同酬”。聘用編外教師意味著在一個(gè)教育系統(tǒng)內(nèi)同時(shí)存在兩種不同身份的教師，這種身份上的不同代表綜合待遇上的差異。有了正式勞務(wù)合同，部分地區(qū)編外教師的工資收入已經(jīng)可以達(dá)到與在編教師相當(dāng)，但這并不等同于“同工同酬”。首先，編外教師無(wú)法依法依規(guī)享有職稱晉升、教師培訓(xùn)、教師評(píng)優(yōu)評(píng)先等“隱性”編制福利，編制身份代表的社會(huì)地位及社會(huì)認(rèn)同也不能在編外教師身上體現(xiàn)。這也就意味著，即使編外教師與在編教師的經(jīng)濟(jì)福利達(dá)到等同，仍然難以實(shí)現(xiàn)“同待遇、同發(fā)展、同職業(yè)認(rèn)同”。其次，編外教師難以與在編教師享受同等的退休福利待遇。以養(yǎng)老為例，企業(yè)單位與事業(yè)單位實(shí)行的是不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在編教師屬于事業(yè)單位用人，享有事業(yè)單位保險(xiǎn)，編外教師屬于企業(yè)單位用人，則只能繳納企業(yè)保險(xiǎn)。盡管事業(yè)單位和企業(yè)單位有望實(shí)現(xiàn)“并軌”，但從目前來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)與企業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)仍存在一定差距，退休之后編外教師和在編教師養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇可能會(huì)有較大差距。

（三）全員取消編制

為了徹底消除補(bǔ)充教師的各類障礙，有些地區(qū)進(jìn)行了幅度更大的改革——全員取消編制。2017年，濟(jì)南某區(qū)嘗試取消教師編制，實(shí)施“崗位全員聘任”制度。隨后，全區(qū)34所學(xué)校中有33所學(xué)校的1700多名教師遞交了申請(qǐng)，自愿放棄“身份”，納入該區(qū)基礎(chǔ)教育集團(tuán)進(jìn)行“崗位”管理，實(shí)行檔案工資與實(shí)際薪酬相分離、干部人事檔案管理與合同聘任管理相分離的“雙軌運(yùn)行”管理制度。這種改革由“以編定人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詬彾ㄈ恕?，破解了教師編制管理體制僵化的難題，使師資配置不再受到編制總量的限制，同時(shí)打破了體制內(nèi)外教師的身份界限，消除了體制內(nèi)外教師的待遇壁壘。

全員取消編制是一種跨越式的改革，如果全面推廣，將對(duì)教師的社會(huì)地位和職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。第一，這一改革易弱化教師整體崗位吸引力。職業(yè)的綜合待遇水平和穩(wěn)定性是個(gè)體進(jìn)行職業(yè)選擇的重要考量因素。雖然教師的綜合待遇水平并不高，但該職業(yè)的穩(wěn)定性好，這成為大學(xué)畢業(yè)生選擇這一職業(yè)的重要原因。而取消教師編制也就意味著教師職業(yè)在就業(yè)市場(chǎng)中不再具有穩(wěn)定性這一優(yōu)勢(shì)，教師的職業(yè)吸引力必然受到影響。對(duì)于地處偏遠(yuǎn)、條件艱苦地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校，教師的職業(yè)吸引力將更弱，教師緊缺問(wèn)題將更加嚴(yán)峻。第二，這一改革會(huì)削弱教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。取消教師編制意味著教師酬勞將與教師業(yè)績(jī)直接掛鉤，這種定薪方式會(huì)轉(zhuǎn)移教師的工作重心。為了取得更好的短期業(yè)績(jī)，部分教師將花費(fèi)更多心思在業(yè)績(jī)考核上，從而無(wú)法專心從教。崗位聘任制允許教師在聘任期滿之后進(jìn)行新的選擇，教師流動(dòng)不再受到編制屬地限制，在業(yè)績(jī)壓力與經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，教師可自由選擇新的工作地點(diǎn)或者職業(yè)，偏遠(yuǎn)艱苦地區(qū)教師隊(duì)伍穩(wěn)定性將大受影響。

三、農(nóng)村教師編制制度的改革路徑

由于存在難以克服的局限性，各地?cái)U(kuò)大師資供給的三種實(shí)踐改革均難以徹底消解師資供需失配的矛盾，且容易產(chǎn)生新的問(wèn)題。為了維持教師的職業(yè)吸引力和發(fā)展的持續(xù)性，保證教師數(shù)量充足供給仍需立足于教師編制制度改革。為此，應(yīng)該按照綜合改革的思維，進(jìn)行系統(tǒng)性機(jī)制設(shè)計(jì)：突破事業(yè)編嚴(yán)控的“緊箍咒”，保障充足供給；摸清編制配置的需求側(cè)，保證按需供給；提高機(jī)制設(shè)計(jì)的靈活性，實(shí)現(xiàn)供需平衡。

（一）實(shí)行教師編制單列管理

實(shí)行編制單列管理是實(shí)現(xiàn)編制按需配置的基本前提。實(shí)行教師編制單列管理意味著將教師編制從事業(yè)編制系統(tǒng)中剝離出來(lái)，使教師編制核定不受事業(yè)編“總盤子”限制。而教師編制單列管理的順利推行需要有更加完善的人事制度和高效穩(wěn)定的機(jī)制保障。

第一，健全人事制度。實(shí)行教師編制單列管理必須在現(xiàn)行的人事制度框架內(nèi)進(jìn)行，需要相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)保證其合法性。因此，應(yīng)立足于健全當(dāng)前的人事制度，完善《中華人民共和國(guó)教師法》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等教師管理相關(guān)法律法規(guī)，并出臺(tái)相關(guān)政策文件，明確教師編制單列管理的實(shí)施辦法、實(shí)施方案等。

第二，建立高效的組織保障機(jī)制。教師編制核定不僅涉及教育部門，還涉及編辦、社保、財(cái)政等多個(gè)部門，因此，需建立教育部門與其他部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保編制核定能夠基于教育需求。為了徹底扭轉(zhuǎn)教育部門在編制核定中處于劣勢(shì)地位而無(wú)法獲得充足編制的局面，應(yīng)當(dāng)上移教師編制核定的統(tǒng)籌高度，實(shí)施“一把手工程”，使各部門能夠形成合力，優(yōu)先保證教師編制供給。

第三，建立穩(wěn)定的財(cái)政保障機(jī)制。教師編制單列管理需要有充足的財(cái)政資金支撐，這會(huì)使許多財(cái)政能力較弱的地區(qū)面臨巨大的財(cái)政壓力。為此，應(yīng)明確各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，建立合理的多級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，加大上級(jí)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)貧困縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，避免產(chǎn)生“有編無(wú)錢”的狀況。

（二）構(gòu)建科學(xué)化的編制配置標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)需求進(jìn)行科學(xué)度量是保證編制按需配置的關(guān)鍵。按需配置意味著編制核定的主動(dòng)權(quán)回歸需求方，也即編制核定從原有的“自上而下”的分配邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡纳蛇壿?。那么，如何確定合理的需求是關(guān)鍵。

第一，科學(xué)測(cè)算以學(xué)校作為基本單元的編制需求。農(nóng)村學(xué)校是教師編制的需求方，農(nóng)村學(xué)校的常規(guī)任務(wù)是編制需求的最小度量單元。農(nóng)村學(xué)校的常規(guī)任務(wù)主要包括常規(guī)性教育教學(xué)任務(wù)（包括課前準(zhǔn)備、上課、課后作業(yè)批改等），常規(guī)性的學(xué)習(xí)提升任務(wù)（包括培訓(xùn)、聽(tīng)課評(píng)課等）和配套服務(wù)性任務(wù)（包括寄宿制學(xué)校管理、免費(fèi)午餐配套服務(wù)、安全保衛(wèi)等），其中前兩部分是教師編制應(yīng)該保障的任務(wù)，后一部分可以通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式解決?；谝詫W(xué)校課程設(shè)置、學(xué)生數(shù)量的年級(jí)和班級(jí)分布為基本參數(shù)的教師編制標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算模型，可精確測(cè)算不同規(guī)模學(xué)校的專任教師編制總量和各學(xué)科教師編制需求。

第二，合理確定以縣為單位的彈性編制需求。對(duì)單個(gè)學(xué)校而言，受許多非預(yù)期或不穩(wěn)定的隨機(jī)性因素影響，教師編制需求容易產(chǎn)生臨時(shí)性變化，但在縣域內(nèi)，各個(gè)學(xué)校的需求變化疊加在一起將會(huì)呈現(xiàn)穩(wěn)定規(guī)律。許多隨機(jī)性因素具有階段性特點(diǎn)，如果以學(xué)校為單位核增機(jī)動(dòng)編制，那么過(guò)了這一階段后將會(huì)導(dǎo)致大量編制富余和浪費(fèi)；而以縣為單位統(tǒng)一核定和調(diào)配彈性編制，可以穩(wěn)定預(yù)判這些狀況，提高編制的利用效率。

第三，建立教師編制標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制。未來(lái)農(nóng)村教育將走向優(yōu)質(zhì)特色化發(fā)展，教育理念需要更新，教學(xué)模式需要?jiǎng)?chuàng)新，這將對(duì)教師需求提出新要求，為此，編制標(biāo)準(zhǔn)需調(diào)整以適應(yīng)這些變化。

（三）建立動(dòng)態(tài)的編制調(diào)配機(jī)制

動(dòng)態(tài)的調(diào)配機(jī)制是維持編制供需平衡的必要途徑。未來(lái)學(xué)齡人口仍將頻繁變動(dòng)，為了避免出現(xiàn)學(xué)齡人口與教師編制失配的問(wèn)題，需要建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)配機(jī)制，保證編制制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

第一，實(shí)行教育公務(wù)員制度，為系統(tǒng)內(nèi)編制調(diào)配創(chuàng)造條件。教師“學(xué)校人”的身份屬性是實(shí)現(xiàn)教師編制動(dòng)態(tài)調(diào)配的主要障礙，把教師變成教育公務(wù)員可以突破這一障礙。教育公務(wù)員可具有專業(yè)人員屬性和公職人員屬性。這也就意味著教育公務(wù)員編制由教育部門統(tǒng)一管理，不再具體分配至學(xué)校，以此消除教師“學(xué)校人”的身份屬性。與之同時(shí)，應(yīng)完善教育公務(wù)員的綜合待遇體系，保證教育公務(wù)員在各職業(yè)中有較高的待遇水平?；诖耍谫x予教師教育公務(wù)員身份權(quán)益時(shí)，可明確其作為國(guó)家公職人員需服從調(diào)配的義務(wù)。

第二，實(shí)行編制跨校流轉(zhuǎn)和多校共享制度。隨著學(xué)齡人口的持續(xù)變動(dòng)，學(xué)校規(guī)模和班級(jí)規(guī)模也將發(fā)生變化，必然會(huì)出現(xiàn)某些學(xué)校教師編制剩余而另一些學(xué)校編制不足的狀況。此時(shí)，應(yīng)建立教育系統(tǒng)內(nèi)的編制調(diào)配機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)編制的盈缺互補(bǔ)，優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)的編制配置。學(xué)齡人口的分布不均易導(dǎo)致各學(xué)校編制需求不完整的問(wèn)題。按照科學(xué)化的編制測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，英語(yǔ)、音樂(lè)、美術(shù)和體育等課時(shí)不多學(xué)科的教師編制數(shù)量將會(huì)出現(xiàn)不完整的情況，部分小規(guī)模學(xué)校這些學(xué)科的教師編制甚至不足1人。為了避免出現(xiàn)“語(yǔ)文老師上體育”“數(shù)學(xué)老師上音樂(lè)”等情況，需要建立教師編制的多校共享機(jī)制，提高編制使用效率。

第三，建立基于專業(yè)水平的教師退出機(jī)制，避免編制總量富余。未來(lái)學(xué)齡人口的不穩(wěn)性和非預(yù)期性波動(dòng)將成為常態(tài)，當(dāng)學(xué)齡人口大幅減少時(shí)，將可能出現(xiàn)教師富余的狀況。為維持教師編制總量供需平衡和提升教師隊(duì)伍整體質(zhì)量，需建立合理的退出機(jī)制并處理好超額教師的安置問(wèn)題。在保障教師權(quán)益的前提下，通過(guò)轉(zhuǎn)崗、提前退休、減小班級(jí)規(guī)模等方式，優(yōu)化教師隊(duì)伍的整體結(jié)構(gòu)。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“中國(guó)教育學(xué)刊”，作者劉善槐、朱秀紅、李畇赟。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。