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密集的政策和行動的背景是中國為學前教育供給劃定的政策目標——2020年全國的學前三年毛入園率要達到85%，其中，普惠性幼兒園覆蓋率（指公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%。但最新的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國的普惠性幼兒園覆蓋率僅73.07%。

中國的學前教育長期供給不足，面對增加普惠性資源的目標，各級政府將小區(qū)配套幼兒園視為重要渠道。

未來，圍繞小區(qū)配套幼兒園的爭議或許將愈演愈烈。

2019年開年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱《通知》），提出小區(qū)配套幼兒園“不得辦成營利性幼兒園”，激起輿論關(guān)于“私立幼兒園將退出歷史舞臺”的誤讀。

隨著治理行動落地，爭議和沖突時有曝光?！独忡R》一篇文章直接以“移交、關(guān)閉、變貴族學校？16萬民辦幼兒園的命運抉擇”為題，指出民辦幼兒園的困境?！敦斝隆吩鴪蟮溃诮K豐縣，一家小區(qū)配套幼兒園由私人投資了300多萬元裝修，在1月接到縣教育局通知，幼兒園要移交給當?shù)毓k園接管，后被物業(yè)部門強制封鎖。按照當?shù)氐恼?，小區(qū)配套幼兒園要勒令收回，改為公辦。這一舉動引發(fā)公眾和業(yè)界擔憂，爭議集中于公權(quán)是否強行收繳了私產(chǎn)。據(jù)《南方周末》，在安徽宿州和湖南株洲，不少花錢買下小區(qū)配套園產(chǎn)權(quán)的民間辦園者，也在為自己手中的幼兒園擔憂。

豐縣一小區(qū)的幼兒園教室。幼兒園主體建筑有三層，目前總裝修投入300多萬元，一層裝修好的教室已經(jīng)使用兩個多月。 ? 《財新周刊》

密集的政策和行動的背景是中國為學前教育供給劃定的政策目標——2020年全國的學前三年毛入園率要達到85%，其中，普惠性幼兒園覆蓋率達（指公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）到80%。但最新的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國的普惠性幼兒園覆蓋率僅73.07%。

中國的學前教育長期供給不足，面對增加普惠性資源的目標，各級政府將小區(qū)配套幼兒園視為重要渠道。新的政策規(guī)定，小區(qū)配套幼兒園應(yīng)由當?shù)亟逃块T辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，已建成的小區(qū)配套幼兒園也應(yīng)“及時移交”當?shù)亟逃姓块T，未移交的“限期完成移交”，已挪作他用的則要采取有效措施“予以收回”。按照給定的時間表，到2019年年底前，各地要全部整改到位。

什么是小區(qū)配套幼兒園？在現(xiàn)有的政策設(shè)計中，它屬于居住區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施（亦稱配套公建），是公共教育資源，由住建部門委托開發(fā)商代建后移交教育部門，開發(fā)商享有用地優(yōu)惠或不需支付相應(yīng)的土地出讓金。但在現(xiàn)實中，這類幼兒園卻長期建設(shè)不力，存在被挪為他用、產(chǎn)權(quán)不明等情形。此種亂象若要究因，既有開發(fā)商的違規(guī)，也有各行政部門的失責。

產(chǎn)權(quán)歸誰？

小區(qū)配套幼兒園涉及政府部門、開發(fā)商、業(yè)主多方主體。從豐縣的案例來看，最大的矛盾癥結(jié)在于這所幼兒園產(chǎn)權(quán)的具體歸屬。

此點尚且模糊。豐縣教育局回應(yīng)，是開發(fā)商違反了有關(guān)規(guī)定，擅自與私人租賃者簽訂辦園協(xié)議。而在媒體報道中，開發(fā)商則閃爍其詞，稱產(chǎn)權(quán)“屬于政府或全體業(yè)主”。但根據(jù)辦園者的口徑，在其投資辦園過程中，并未收到開發(fā)商的相關(guān)提醒，而申請辦學許可證時，教育部門也未明確指出他無權(quán)辦園。待幼兒園修葺一新，政府和開發(fā)商聯(lián)手跳出收繳。

為什么私人辦園者覺察不到這筆生意的風險？原因恐怕在于全國廣泛存在的小區(qū)配套幼兒園建設(shè)及監(jiān)管的長期缺位——開發(fā)商規(guī)劃了卻不建設(shè)、建設(shè)了卻不使用、縮小規(guī)模、挪作他用等問題并不少見。

豐縣一小區(qū)的幼兒園門前，臨近年關(guān)，學生們已經(jīng)放假。春節(jié)前，在江蘇省徐州市下轄的豐縣，移交小區(qū)配套幼兒園的行動拉開序幕。 ? 《財新周刊》

《南方周末》的調(diào)查對此有所印證。徐州在2012年的政策文件中規(guī)定“住宅小區(qū)配套幼兒園建成后要無償移交教育部門管理使用”，但實際上“一方未交，一方未收”。根據(jù)南京大學建筑與城市規(guī)劃學院教授羅小龍在各地的調(diào)查，豐縣所在的徐州是江蘇“幼兒園缺口最大的地方”，但“小區(qū)配套園一開始就沒到位”。在50%的公辦園覆蓋率的行政指標下，催生出強行收繳行為。

小區(qū)幼兒園的建設(shè)涉及多個政府部門。住建部門為了多收土地出讓金，將產(chǎn)權(quán)拱手相讓；教育部門未全程參與幼兒園的規(guī)劃建設(shè)，甚至在幼兒園建成后接管不積極……這些情況都使得社會未能形成“小區(qū)配套園是公共教育資源”的共識，相關(guān)的管理規(guī)定也如同虛設(shè)。

更重要的是，小區(qū)配套幼兒園只是一紙模糊的行政規(guī)定，沒有上位法約束。若要溯源，最早的1993年的《城市居住區(qū)設(shè)計規(guī)范》即規(guī)定，居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施（也稱配套公建）應(yīng)包括教育等八類設(shè)施。隨后的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和幾次修訂的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》（GB 50180）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》等政策、文件都將配套建設(shè)幼兒園列入公共管理和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。

其后，《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（又稱“國十條”）在2010出臺，被認為是中國終于開始加大投入學前教育的標志?！皣畻l”提出，城鎮(zhèn)小區(qū)應(yīng)根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模配建幼兒園，新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用，且要舉辦為公辦或委托辦成普惠性民辦園。

由于人口向城鎮(zhèn)集中、新建小區(qū)新生兒增多，大城市政府讓小區(qū)代建小學、幼兒園成為教育資源供給的重要渠道，但和小學不同，幼兒園用地屬于居住用地大類中的居住服務(wù)設(shè)施用地，而不是公共管理和公共服務(wù)用地。用地性質(zhì)名不正、言不順，使得現(xiàn)實中政府部門、開發(fā)商和業(yè)主極易爆發(fā)利益沖突。

因為是建設(shè)用地，多有業(yè)主援引《物權(quán)法》中“建設(shè)區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房,屬于業(yè)主共有”的規(guī)定，認為擁有小區(qū)配套園的產(chǎn)權(quán)。但幼兒園是否屬于上述物權(quán)法所規(guī)定的公共范疇，并沒有定論。

出資的開發(fā)商更常采用“誰投資誰受益”的思路，將建成的幼兒園出租、拍賣，改建為商場或者建成營利性民辦園。長期以來，這些違規(guī)情況缺乏有力的約束和制裁。

小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)情況復雜，新政因此要求各地在治理時“一園一案”。新政頒布后，業(yè)界有諸多討論，主流觀點認為，應(yīng)依據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、《購房合同》中的約定、小區(qū)業(yè)主實際中是否對幼兒園建設(shè)成本有所分擔等情況來決定如何處理具體的案例。

但只要用地性質(zhì)、撥付方式、產(chǎn)權(quán)歸屬等問題沒有明確的法律約束，僅憑行政規(guī)定，小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)歸屬依然很容易陷于各執(zhí)一詞的撕扯狀態(tài)。

誰的責任？

在今年的兩會中，發(fā)改委副主任表示，今后3-5年，將實現(xiàn)幼兒園學位能力全覆蓋，其中普惠性幼兒園占比將達到80%以上。國務(wù)院總理也表態(tài)“多渠道擴大學前教育”。這些與近半年來密集發(fā)布的學前教育政策一齊釋放了積極的信號：政府將加強主體責任，加大公共投入，彌補歷史欠帳。

比起另劃用地建幼兒園，小區(qū)配套幼兒園是更為經(jīng)濟且現(xiàn)實的路徑。但此前多地的小區(qū)配套幼兒園“零移交”或者“無人管”，實為各級政府部門失責。開發(fā)部門為了多獲得土地出讓收益，未規(guī)劃幼兒園用地，或?qū)ξ窗雌诮ǔ杉敖桓队變簣@的開發(fā)商進行制裁；教育部門因不愿意投入資金和師資資源舉辦幼兒園，也在規(guī)劃、驗收、登記產(chǎn)權(quán)等多環(huán)節(jié)失守，這些原因都促成了相關(guān)規(guī)定形如虛設(shè)，小區(qū)幼兒園作為公共教育資源長期缺位。

2018年9月，幼兒園的孩子們在小區(qū)里列隊玩耍。 ? 白塵 / 圖蟲

學前教育尚未立法，各界對其的公共產(chǎn)品屬性未能形成共識，地方政府或懶政，或投入不足，或投資低效，小區(qū)配套園先天即不足。根據(jù)學者估算，要完成上述幼兒學位的目標，學前教育的財政投入應(yīng)至少占至中國教育經(jīng)費總投入的9%，但到2017年，財政投入占比不到5%。

而開發(fā)商漁利，辦園者鉆空，也因為相關(guān)的政策并不明朗。小區(qū)配套園歷史遺留問題復雜，新政規(guī)定，處理相關(guān)問題時“一園一案”。但這樣的模糊規(guī)定并無規(guī)制作用，如何處理此前復雜的產(chǎn)權(quán)糾紛，租賃改建的幼兒園怎么回購……諸多問題都待具體政策撥云見霧。目前已有17個省份出臺了城鎮(zhèn)小區(qū)配套園建設(shè)管理的政策文件，教育部、住建部、發(fā)展改革委、民政部、自然資源部等多部門也組成了城鎮(zhèn)小區(qū)配套園治理工作小組，但這些還遠遠不夠。

如若繼續(xù)無規(guī)可依，民間辦園者處于政策的灰色地帶，失之法律保護，利益仍極易受損。最新官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年，中國民辦園在園幼兒占比仍高達56.69%。若民間資本無信心，市場萎靡，傷害的將是整個學前階段教育供給的大局。這一學段不同于義務(wù)教育，多重需求交疊，既要補上沒有幼兒園的缺口，價格高的又要普惠，還不能忽視一部分家長的多元化需求。這就需要鼓勵和推進社會力量進入幼兒看護行業(yè)，不能僅僅依靠政府包辦。

作為投入和主管者，地方政府不僅要增進學前教育是公共服務(wù)的共識，還應(yīng)該對民間辦園者懷抱更多的善意。業(yè)界已有不少擔憂，為完成2020年公辦幼兒園幼兒占比50%、普惠幼兒園覆蓋率達80%的目標，強行回收小區(qū)配套園、責令民辦園轉(zhuǎn)為普惠園或者事實上令其只能登記為非營利性幼兒園的事將曾出不窮。

若辦園者積極性被打擊，事實上“禁入”，入園將更難更貴。

本文授權(quán)轉(zhuǎn)載自微信公眾號“南都觀察家”，作者林中客。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。