圖片來(lái)源：unsplash

密集的政策和行動(dòng)的背景是中國(guó)為學(xué)前教育供給劃定的政策目標(biāo)——2020年全國(guó)的學(xué)前三年毛入園率要達(dá)到85%，其中，普惠性幼兒園覆蓋率（指公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%。但最新的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國(guó)的普惠性幼兒園覆蓋率僅73.07%。

中國(guó)的學(xué)前教育長(zhǎng)期供給不足，面對(duì)增加普惠性資源的目標(biāo)，各級(jí)政府將小區(qū)配套幼兒園視為重要渠道。

未來(lái)，圍繞小區(qū)配套幼兒園的爭(zhēng)議或許將愈演愈烈。

2019年開年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），提出小區(qū)配套幼兒園“不得辦成營(yíng)利性幼兒園”，激起輿論關(guān)于“私立幼兒園將退出歷史舞臺(tái)”的誤讀。

隨著治理行動(dòng)落地，爭(zhēng)議和沖突時(shí)有曝光。《棱鏡》一篇文章直接以“移交、關(guān)閉、變貴族學(xué)校？16萬(wàn)民辦幼兒園的命運(yùn)抉擇”為題，指出民辦幼兒園的困境?！敦?cái)新》曾報(bào)道，在江蘇豐縣，一家小區(qū)配套幼兒園由私人投資了300多萬(wàn)元裝修，在1月接到縣教育局通知，幼兒園要移交給當(dāng)?shù)毓k園接管，后被物業(yè)部門強(qiáng)制封鎖。按照當(dāng)?shù)氐恼?，小區(qū)配套幼兒園要勒令收回，改為公辦。這一舉動(dòng)引發(fā)公眾和業(yè)界擔(dān)憂，爭(zhēng)議集中于公權(quán)是否強(qiáng)行收繳了私產(chǎn)。據(jù)《南方周末》，在安徽宿州和湖南株洲，不少花錢買下小區(qū)配套園產(chǎn)權(quán)的民間辦園者，也在為自己手中的幼兒園擔(dān)憂。

豐縣一小區(qū)的幼兒園教室。幼兒園主體建筑有三層，目前總裝修投入300多萬(wàn)元，一層裝修好的教室已經(jīng)使用兩個(gè)多月。 ? 《財(cái)新周刊》

密集的政策和行動(dòng)的背景是中國(guó)為學(xué)前教育供給劃定的政策目標(biāo)——2020年全國(guó)的學(xué)前三年毛入園率要達(dá)到85%，其中，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)（指公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）到80%。但最新的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國(guó)的普惠性幼兒園覆蓋率僅73.07%。

中國(guó)的學(xué)前教育長(zhǎng)期供給不足，面對(duì)增加普惠性資源的目標(biāo)，各級(jí)政府將小區(qū)配套幼兒園視為重要渠道。新的政策規(guī)定，小區(qū)配套幼兒園應(yīng)由當(dāng)?shù)亟逃块T辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，已建成的小區(qū)配套幼兒園也應(yīng)“及時(shí)移交”當(dāng)?shù)亟逃姓块T，未移交的“限期完成移交”，已挪作他用的則要采取有效措施“予以收回”。按照給定的時(shí)間表，到2019年年底前，各地要全部整改到位。

什么是小區(qū)配套幼兒園？在現(xiàn)有的政策設(shè)計(jì)中，它屬于居住區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施（亦稱配套公建），是公共教育資源，由住建部門委托開發(fā)商代建后移交教育部門，開發(fā)商享有用地優(yōu)惠或不需支付相應(yīng)的土地出讓金。但在現(xiàn)實(shí)中，這類幼兒園卻長(zhǎng)期建設(shè)不力，存在被挪為他用、產(chǎn)權(quán)不明等情形。此種亂象若要究因，既有開發(fā)商的違規(guī)，也有各行政部門的失責(zé)。

產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)？

小區(qū)配套幼兒園涉及政府部門、開發(fā)商、業(yè)主多方主體。從豐縣的案例來(lái)看，最大的矛盾癥結(jié)在于這所幼兒園產(chǎn)權(quán)的具體歸屬。

此點(diǎn)尚且模糊。豐縣教育局回應(yīng)，是開發(fā)商違反了有關(guān)規(guī)定，擅自與私人租賃者簽訂辦園協(xié)議。而在媒體報(bào)道中，開發(fā)商則閃爍其詞，稱產(chǎn)權(quán)“屬于政府或全體業(yè)主”。但根據(jù)辦園者的口徑，在其投資辦園過(guò)程中，并未收到開發(fā)商的相關(guān)提醒，而申請(qǐng)辦學(xué)許可證時(shí)，教育部門也未明確指出他無(wú)權(quán)辦園。待幼兒園修葺一新，政府和開發(fā)商聯(lián)手跳出收繳。

為什么私人辦園者覺察不到這筆生意的風(fēng)險(xiǎn)？原因恐怕在于全國(guó)廣泛存在的小區(qū)配套幼兒園建設(shè)及監(jiān)管的長(zhǎng)期缺位——開發(fā)商規(guī)劃了卻不建設(shè)、建設(shè)了卻不使用、縮小規(guī)模、挪作他用等問題并不少見。

豐縣一小區(qū)的幼兒園門前，臨近年關(guān)，學(xué)生們已經(jīng)放假。春節(jié)前，在江蘇省徐州市下轄的豐縣，移交小區(qū)配套幼兒園的行動(dòng)拉開序幕。 ? 《財(cái)新周刊》

《南方周末》的調(diào)查對(duì)此有所印證。徐州在2012年的政策文件中規(guī)定“住宅小區(qū)配套幼兒園建成后要無(wú)償移交教育部門管理使用”，但實(shí)際上“一方未交，一方未收”。根據(jù)南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授羅小龍?jiān)诟鞯氐恼{(diào)查，豐縣所在的徐州是江蘇“幼兒園缺口最大的地方”，但“小區(qū)配套園一開始就沒到位”。在50%的公辦園覆蓋率的行政指標(biāo)下，催生出強(qiáng)行收繳行為。

小區(qū)幼兒園的建設(shè)涉及多個(gè)政府部門。住建部門為了多收土地出讓金，將產(chǎn)權(quán)拱手相讓；教育部門未全程參與幼兒園的規(guī)劃建設(shè)，甚至在幼兒園建成后接管不積極……這些情況都使得社會(huì)未能形成“小區(qū)配套園是公共教育資源”的共識(shí)，相關(guān)的管理規(guī)定也如同虛設(shè)。

更重要的是，小區(qū)配套幼兒園只是一紙模糊的行政規(guī)定，沒有上位法約束。若要溯源，最早的1993年的《城市居住區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)范》即規(guī)定，居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施（也稱配套公建）應(yīng)包括教育等八類設(shè)施。隨后的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和幾次修訂的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50180）、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》等政策、文件都將配套建設(shè)幼兒園列入公共管理和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。

其后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（又稱“國(guó)十條”）在2010出臺(tái)，被認(rèn)為是中國(guó)終于開始加大投入學(xué)前教育的標(biāo)志?！皣?guó)十條”提出，城鎮(zhèn)小區(qū)應(yīng)根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模配建幼兒園，新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用，且要舉辦為公辦或委托辦成普惠性民辦園。

由于人口向城鎮(zhèn)集中、新建小區(qū)新生兒增多，大城市政府讓小區(qū)代建小學(xué)、幼兒園成為教育資源供給的重要渠道，但和小學(xué)不同，幼兒園用地屬于居住用地大類中的居住服務(wù)設(shè)施用地，而不是公共管理和公共服務(wù)用地。用地性質(zhì)名不正、言不順，使得現(xiàn)實(shí)中政府部門、開發(fā)商和業(yè)主極易爆發(fā)利益沖突。

因?yàn)槭墙ㄔO(shè)用地，多有業(yè)主援引《物權(quán)法》中“建設(shè)區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房,屬于業(yè)主共有”的規(guī)定，認(rèn)為擁有小區(qū)配套園的產(chǎn)權(quán)。但幼兒園是否屬于上述物權(quán)法所規(guī)定的公共范疇，并沒有定論。

出資的開發(fā)商更常采用“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的思路，將建成的幼兒園出租、拍賣，改建為商場(chǎng)或者建成營(yíng)利性民辦園。長(zhǎng)期以來(lái)，這些違規(guī)情況缺乏有力的約束和制裁。

小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)情況復(fù)雜，新政因此要求各地在治理時(shí)“一園一案”。新政頒布后，業(yè)界有諸多討論，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)依據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、《購(gòu)房合同》中的約定、小區(qū)業(yè)主實(shí)際中是否對(duì)幼兒園建設(shè)成本有所分擔(dān)等情況來(lái)決定如何處理具體的案例。

但只要用地性質(zhì)、撥付方式、產(chǎn)權(quán)歸屬等問題沒有明確的法律約束，僅憑行政規(guī)定，小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)歸屬依然很容易陷于各執(zhí)一詞的撕扯狀態(tài)。

誰(shuí)的責(zé)任？

在今年的兩會(huì)中，發(fā)改委副主任表示，今后3-5年，將實(shí)現(xiàn)幼兒園學(xué)位能力全覆蓋，其中普惠性幼兒園占比將達(dá)到80%以上。國(guó)務(wù)院總理也表態(tài)“多渠道擴(kuò)大學(xué)前教育”。這些與近半年來(lái)密集發(fā)布的學(xué)前教育政策一齊釋放了積極的信號(hào)：政府將加強(qiáng)主體責(zé)任，加大公共投入，彌補(bǔ)歷史欠帳。

比起另劃用地建幼兒園，小區(qū)配套幼兒園是更為經(jīng)濟(jì)且現(xiàn)實(shí)的路徑。但此前多地的小區(qū)配套幼兒園“零移交”或者“無(wú)人管”，實(shí)為各級(jí)政府部門失責(zé)。開發(fā)部門為了多獲得土地出讓收益，未規(guī)劃幼兒園用地，或?qū)ξ窗雌诮ǔ杉敖桓队變簣@的開發(fā)商進(jìn)行制裁；教育部門因不愿意投入資金和師資資源舉辦幼兒園，也在規(guī)劃、驗(yàn)收、登記產(chǎn)權(quán)等多環(huán)節(jié)失守，這些原因都促成了相關(guān)規(guī)定形如虛設(shè)，小區(qū)幼兒園作為公共教育資源長(zhǎng)期缺位。

2018年9月，幼兒園的孩子們?cè)谛^(qū)里列隊(duì)玩耍。 ? 白塵 / 圖蟲

學(xué)前教育尚未立法，各界對(duì)其的公共產(chǎn)品屬性未能形成共識(shí)，地方政府或懶政，或投入不足，或投資低效，小區(qū)配套園先天即不足。根據(jù)學(xué)者估算，要完成上述幼兒學(xué)位的目標(biāo)，學(xué)前教育的財(cái)政投入應(yīng)至少占至中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入的9%，但到2017年，財(cái)政投入占比不到5%。

而開發(fā)商漁利，辦園者鉆空，也因?yàn)橄嚓P(guān)的政策并不明朗。小區(qū)配套園歷史遺留問題復(fù)雜，新政規(guī)定，處理相關(guān)問題時(shí)“一園一案”。但這樣的模糊規(guī)定并無(wú)規(guī)制作用，如何處理此前復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)糾紛，租賃改建的幼兒園怎么回購(gòu)……諸多問題都待具體政策撥云見霧。目前已有17個(gè)省份出臺(tái)了城鎮(zhèn)小區(qū)配套園建設(shè)管理的政策文件，教育部、住建部、發(fā)展改革委、民政部、自然資源部等多部門也組成了城鎮(zhèn)小區(qū)配套園治理工作小組，但這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

如若繼續(xù)無(wú)規(guī)可依，民間辦園者處于政策的灰色地帶，失之法律保護(hù)，利益仍極易受損。最新官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年，中國(guó)民辦園在園幼兒占比仍高達(dá)56.69%。若民間資本無(wú)信心，市場(chǎng)萎靡，傷害的將是整個(gè)學(xué)前階段教育供給的大局。這一學(xué)段不同于義務(wù)教育，多重需求交疊，既要補(bǔ)上沒有幼兒園的缺口，價(jià)格高的又要普惠，還不能忽視一部分家長(zhǎng)的多元化需求。這就需要鼓勵(lì)和推進(jìn)社會(huì)力量進(jìn)入幼兒看護(hù)行業(yè)，不能僅僅依靠政府包辦。

作為投入和主管者，地方政府不僅要增進(jìn)學(xué)前教育是公共服務(wù)的共識(shí)，還應(yīng)該對(duì)民間辦園者懷抱更多的善意。業(yè)界已有不少擔(dān)憂，為完成2020年公辦幼兒園幼兒占比50%、普惠幼兒園覆蓋率達(dá)80%的目標(biāo)，強(qiáng)行回收小區(qū)配套園、責(zé)令民辦園轉(zhuǎn)為普惠園或者事實(shí)上令其只能登記為非營(yíng)利性幼兒園的事將曾出不窮。

若辦園者積極性被打擊，事實(shí)上“禁入”，入園將更難更貴。

本文授權(quán)轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“南都觀察家”，作者林中客。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場(chǎng)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系原作者。