圖源：圖蟲創(chuàng)意

*作者：魏佳羽，新公民計劃總干事

全國兩會上，政協(xié)委員俞敏洪就“流動兒童在流入地平等受教育的權(quán)利”進(jìn)行了提案，提出修改《義務(wù)教育法》、增加流入地的學(xué)位供給等建議。這個提案的背景是什么？它直指哪些問題？要求怎樣的改變？

“新公民計劃”是一家專注于流動兒童教育的公益機(jī)構(gòu)，南都觀察特邀請其總干事魏佳羽對此提案來做詳細(xì)解讀——

2021年3月，政協(xié)委員俞敏洪在《關(guān)于切實保障超大城市流動兒童平等受教權(quán)利的提案》中指出，當(dāng)下，我國大城市正經(jīng)歷著大規(guī)模的人口遷移流動，截至2019年末，我國流動人口規(guī)模2.36億，18歲以下流動兒童（流動人口子女）近1億，平均每3名兒童就有1人受到人口遷移流動的影響。

這些流動兒童，有些隨父母遷往大城市，有些留守鄉(xiāng)村，還有一些在隨遷和留守之間不斷艱難地轉(zhuǎn)換，成為“回流兒童”，或是在父母所在大城市附近第三地就讀“再遷”。

提案指出，流動兒童教育問題在超大城市尤為凸顯，保障政策未能充分落實，入學(xué)面臨準(zhǔn)入門檻，公立學(xué)校針對流動兒童開放學(xué)位不足等問題，使流動兒童在超大城市平等受教面臨各種困難。

為切實保障流動兒童在父母居住城市平等接受教育的權(quán)利，俞敏洪建議：

一是修改《義務(wù)教育法》，切實保障流動兒童在居住地就近入學(xué)。建議盡快修改《義務(wù)教育法》第十二條，“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，改為“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在居住所在地學(xué)校就近入學(xué)”。

二是將“就讀率”的穩(wěn)步提升作為衡量各地教育部門落實流動兒童入學(xué)情況的關(guān)鍵指標(biāo)。義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在全日制公辦學(xué)校“就讀率”一直被用來監(jiān)測和評價隨遷子女平等享受義務(wù)教育的情況。2015-2019年間，該指標(biāo)一直在79.5-79.9%之間小幅波動，也就是說，近5年來，超20%的隨遷子女無法在遷入地順利進(jìn)入公辦學(xué)校。建議制定相關(guān)考評標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)提升流動兒童“就讀率”。

三是保障流動兒童入學(xué)待遇同城化，增加公辦學(xué)校學(xué)位供給。盡管教育部門不斷強(qiáng)調(diào)，義務(wù)教育應(yīng)該覆蓋未落戶常住人口，但是在超大城市公辦義務(wù)教育學(xué)位規(guī)劃中，依然以戶籍兒童為主，流動兒童在入學(xué)時面臨準(zhǔn)入制門檻，外加學(xué)位供給不足，導(dǎo)致流動兒童更難進(jìn)入公辦學(xué)校，只能付費(fèi)進(jìn)入低收費(fèi)民辦學(xué)校或留守鄉(xiāng)村。建議超大城市的公立學(xué)校，加大對流動兒童的學(xué)位供給，在職業(yè)教育方面，全面解除流動兒童報考職業(yè)學(xué)校限制。

四是關(guān)注流動兒童特殊需求，鼓勵社會組織參與解決流動兒童校外學(xué)習(xí)問題。建議發(fā)動社會力量，積極為流動兒童營造平等、溫暖的環(huán)境，積極促進(jìn)流動兒童與城市兒童共同學(xué)習(xí)成長，避免出現(xiàn)“群體隔離”。針對流動兒童在音體美德素質(zhì)教育方面的突出需求，通過政府購買服務(wù)、社區(qū)開展專項活動等形式，引入公益組織參與流動兒童的全面教育，倡導(dǎo)社會各界加大對流動兒童長期化、固定化、個性化幫扶，讓流動兒童“留得下、待得住”，保障流動兒童受教的連續(xù)性和完整性。

這四點建議背后，到底有哪些不廣泛為人知道的事實？流動兒童在努力“上學(xué)”的過程中，面臨著哪些問題？我們應(yīng)該并且能夠做些什么？

先來看提案中提到的信息，提案中指出：“流動兒童教育問題在超大城市尤為凸顯，保障政策未能充分落實，入學(xué)面臨準(zhǔn)入門檻，公立學(xué)校針對流動兒童開放學(xué)位不足，流動兒童在超大城市平等受教面臨各種困難?！?/p>

我們從兩個角度來解讀這條信息。

一、在超大、特大城市，流動兒童在父母居住的城市進(jìn)入小學(xué)就讀，變得越來越困難了。

盡管每年都在說學(xué)位緊張，相關(guān)部門正在致力于努力增加學(xué)位，但是超大城市學(xué)位供給增長的速度卻非常緩慢，2019年，北京、上海幼升小招生合計36.72萬人，比2013年僅增加了2.04萬人，2014-2017年幼升小招生人數(shù)甚至持續(xù)低于2013年幼升小招生人數(shù)。

▲ 進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女占當(dāng)年招生比例逐年下降。數(shù)據(jù)來源：2013-2019年教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析。

同期，伴隨著流動兒童入學(xué)門檻要求的提高，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女（可以簡單理解為農(nóng)村戶籍的義務(wù)教育階段流動兒童）幼升小招生人數(shù)持續(xù)下降。從2013年的12萬，下降到2019年的5.15萬人，占當(dāng)年幼升小招生人數(shù)的占比也從2013年的34.61%下降到2019年的14.04%。

二、在超大、特大城市，每年有很多義務(wù)教育階段的流動兒童成為“回流”或“再遷”兒童。

對于那些能夠順利進(jìn)入小學(xué)就讀的流動人口子女，由于中考、高考升學(xué)方面的困難，很多在小學(xué)就讀期間或小升初階段返回“老家”，或者去往父母居住城市附近的第三地就讀，成為“回流”或“再遷”兒童。

2019年，北京、上海、廣州、深圳四個城市，小學(xué)畢業(yè)生合計57.2萬人，這批學(xué)生對應(yīng)入學(xué)年（北京、廣州、深圳是2013年，上海是2014年）小學(xué)招生合計64.42萬人，在小學(xué)就讀期間人數(shù)合計減少了7.22萬人；2019年，上述四個超大城市，初中招生合計50.67萬人，比小學(xué)畢業(yè)生人數(shù)又減少了6.53萬人。

▲ 在北京、上海、廣州和深圳四市的流動兒童中，2019年初中招生人數(shù)比六年前小學(xué)招生人數(shù)共減少了13.75萬人。

僅僅是一屆學(xué)生，在小學(xué)就讀期間和小升初階段，就減少了13.75萬人，據(jù)估算2013年入學(xué)兒童中流動兒童占比在50%左右，也就是說，在北、上、廣、深四個超大城市，每5個入學(xué)的流動兒童，在進(jìn)入初中階段就讀之后，就有2個離開父母居住的城市，其中絕大多數(shù)都成為了“回流”或“再遷”兒童。他們在心理成長和教育方面，將會面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

再來看提案中的建議，為切實保障流動兒童在父母居住城市平等接受教育的權(quán)利，提案一共提了四條建議，我們一條一條來進(jìn)行解讀：

（一）

修改《義務(wù)教育法》，切實保障流動兒童在居住地就近入學(xué)。建議盡快修改《義務(wù)教育法》第十二條，“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，改為“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在居住所在地學(xué)校就近入學(xué)”。

為什么要修改義務(wù)教育法？是因為現(xiàn)行的義務(wù)教育法已經(jīng)不再適合當(dāng)下中國大規(guī)模人口遷移、流動的背景。

現(xiàn)行義務(wù)教育法于2006年6月29日修訂通過，對于義務(wù)教育權(quán)利保障是這樣規(guī)定的：

適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。

父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

縣級人民政府教育行政部門對本行政區(qū)域內(nèi)的軍人子女接受義務(wù)教育予以保障。

地方各級政府的責(zé)任是“保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，對于非本地戶籍的適齡兒童、少年，在居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。在2006年，保障隨遷子女教育的“兩為主”（以流入地政府為主、以全日制公辦學(xué)校為主）剛剛落地，這樣的條款完全是可以理解的。

然而如今已經(jīng)是2021年，人口流動，異地生活和工作的規(guī)模與2006年不可同日而語。國務(wù)院已經(jīng)于2014年正式啟動了戶籍制度改革，《居住證暫行條例》也已經(jīng)頒布、施行5年了（2015年11月26日頒布，2016年1月1日起施行）。

《居住證暫行條例》第十二條，明確規(guī)定：居住證持有人在居住地依法享受勞動就業(yè)，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利。縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為居住證持有人提供基本公共服務(wù)，首先就是“義務(wù)教育”。

在這樣的社會和法律背景下，2006年的《義務(wù)教育法》已經(jīng)明顯跟不上時代，需要與時俱進(jìn)，根據(jù)現(xiàn)狀加以修改。只有更好地完善義務(wù)教育法，才能讓我們在邁向社會主義法治國家的道路上，依法來保障流動兒童平等享有受教育的權(quán)利。

現(xiàn)在，是時候讓“義務(wù)教育”跟兒童的戶籍地脫鉤，而是跟兒童的居住地掛鉤，只有這樣才真正還原“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)”的本色。

（二）

將“就讀率”的穩(wěn)步提升作為衡量各地教育部門落實流動兒童入學(xué)情況的關(guān)鍵指標(biāo)。義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在全日制公辦學(xué)校的“就讀率”一直被用來監(jiān)測和評價隨遷子女平等享受義務(wù)教育的情況。2015-2019年間，該指標(biāo)一直在79.5-79.9%之間小幅波動，也就是說，近5年來，超20%的隨遷子女無法在遷入地順利進(jìn)入公辦學(xué)校。建議制定相關(guān)考評標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)提升流動兒童“就讀率”。

很遺憾，這一條建議有點打偏了，建議中提到的“就讀率”，應(yīng)該指的是《中國教育監(jiān)測與評價統(tǒng)計指標(biāo)體系》中的“義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在全日制公辦學(xué)校就讀的比例”（以下簡稱“就讀率”）。

自從“兩為主”（以流入地政府為主、以全日制公辦學(xué)校為主）政策被確定以來，“就讀率”一直被用來監(jiān)測和評價隨遷子女平等享受義務(wù)教育的情況。但是由于該指標(biāo)未能將流動人口子女在流入地城市由于入學(xué)、升學(xué)遇到困難而導(dǎo)致的留守、回流和再遷的流動人口子女納入統(tǒng)計，即使在公辦學(xué)校就讀隨遷子女人數(shù)沒有增加，只需減少在民辦學(xué)校就讀的隨遷子女規(guī)模（減少分母）就能提升該指標(biāo)，因此該指標(biāo)并不能真實反應(yīng)流動人口子女在流入地城市平等享有受教育權(quán)利的情況。

2015年至2019年期間，“就讀率”一直在79.5%至79.9%之間小幅波動，變化很小，但是在同期，義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員子女的“隨遷率”（義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女/義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員子女）由于農(nóng)村留守兒童規(guī)模持續(xù)下降，從40.37%提升到50.76%，增加了10個百分點，這意味著在全國，進(jìn)城務(wù)工人員子女平等享有受教育權(quán)利的情況在持續(xù)改善。

▲ 進(jìn)城務(wù)工人員子女追隨父母進(jìn)城的比例與入讀公辦學(xué)校的比例均在逐年提升，但是仍有大批隨遷子女無法在遷入地順利入讀公辦學(xué)校。數(shù)據(jù)來源：2018年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

所以重要的是評估“隨遷率”而不是“就讀率”，雖然“隨遷率”的指標(biāo)在過去五年間從40.37%提升到50.76%，情況較之前有所改善。但是這依然意味著有近半數(shù)的流動人口子女無法與父母在一起。在過往對流動人口子女政策的分析比較中，如果能夠在義務(wù)教育階段提供充足的學(xué)位供給，“隨遷率”指標(biāo)將有望提升到70%左右。

（三）

保障流動兒童入學(xué)待遇同城化，增加公辦學(xué)校學(xué)位供給。盡管教育部門不斷強(qiáng)調(diào)，義務(wù)教育應(yīng)該覆蓋未落戶常住人口，但是在超大城市公辦義務(wù)教育學(xué)位規(guī)劃中，依然以戶籍兒童為主，流動兒童在入學(xué)時面臨準(zhǔn)入制門檻，外加學(xué)位供給不足，導(dǎo)致流動兒童更難進(jìn)入公辦學(xué)校，只能付費(fèi)進(jìn)入低收費(fèi)民辦學(xué)?；蛄羰剜l(xiāng)村。建議超大城市的公立學(xué)校，加大對流動兒童的學(xué)位供給，在職業(yè)教育方面，全面解除流動兒童報考職業(yè)學(xué)校限制。

前面的兩條建議，修改《義務(wù)教育法》是切實保障流動兒童在居住地就近入學(xué)的根本，評估“就讀率”（其實應(yīng)該評估的是“隨遷率”）是評價指標(biāo)，這一條建議才是具體的實施方案。

義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員子女“隨遷率”在2015年至2019年，從40.37%提升到50.76%，但是據(jù)此數(shù)據(jù)我們也知道，仍有近一半的義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員子女仍然在老家留守，未能夠與父母生活在一起。《2019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》顯示，全國農(nóng)村留守兒童規(guī)模仍有1384萬，通過流動人口規(guī)模來估算流動人口子女的規(guī)模，北京、上海、廣州、深圳四個城市義務(wù)教育階段流動人口子女規(guī)模約為675萬人，而目前上述四個城市，義務(wù)教育階段非本地戶籍在校生人數(shù)不到200萬人，長期學(xué)位缺口超過450萬。

2020年12月3日，深圳市副市長聶新平在深圳市人民政府新聞辦公室新聞發(fā)布會上表示，深圳市計劃未來5年內(nèi)新增公辦義務(wù)教育學(xué)位74萬個，全市公辦義務(wù)教育總規(guī)模接近翻一番，公辦普高學(xué)位將實現(xiàn)翻番。

2021年1月，北京市教委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市中小學(xué)學(xué)位建設(shè)的工作方案》，該方案提出，到2025年，將新建、改擴(kuò)建和接收居住區(qū)教育配套中小學(xué)150所左右，完成后新增學(xué)位16萬個左右。

2019年，廣州市教育局出臺《廣州市中小學(xué)校三年提升計劃收尾工作方案(2020-2022年）》，截至2020年12月，三年提升計劃已開工219個，完工203個，新增公辦中小學(xué)學(xué)位約16.54萬個。更加長遠(yuǎn)的學(xué)位供給增加方案，目前尚未出臺。

上海市方面，目前還沒有官方發(fā)布學(xué)位供給的增加計劃，不過2020年10月，一些關(guān)注者曾經(jīng)整理過關(guān)于上海市增加學(xué)位的信息，其中提到：“上海各區(qū)將新建38所學(xué)校，預(yù)計增加44660個學(xué)位，部分明年（2021年）開始招生?！?/p>

從以上信息我們可以看到，相對于巨大的學(xué)位缺口，超大、特大城市在增加學(xué)位供給方面有所回應(yīng)，但數(shù)量依然非常不足，如果沒有大幅學(xué)位供給增加作為基礎(chǔ)，談“保障超大城市流動兒童平等享有受教權(quán)利”無疑是水中月、鏡中花。

（四）

關(guān)注流動兒童特殊需求，鼓勵社會組織參與解決流動兒童校外學(xué)習(xí)問題。建議發(fā)動社會力量，積極為流動兒童營造平等、溫暖的環(huán)境，積極促進(jìn)流動兒童與城市兒童共同學(xué)習(xí)成長，避免出現(xiàn)“群體隔離”。針對流動兒童在音體美德素質(zhì)教育方面的突出需求，通過政府購買服務(wù)、社區(qū)開展專項活動等形式，引入公益組織參與流動兒童的全面教育，倡導(dǎo)社會各界加大對流動兒童長期化、固定化、個性化幫扶，讓流動兒童“留得下、待得住”，保障流動兒童受教的連續(xù)性和完整性。

最后一條建議，從學(xué)校教育轉(zhuǎn)入課外服務(wù)和社會教育領(lǐng)域，因為兒童的成長需要包括學(xué)校、社會（社區(qū)）、家庭的全面支持。

2020年，從流動兒童在城市的教育發(fā)展需求出發(fā)，并結(jié)合新近政策趨勢，由資助者圓桌論壇、新公民計劃、上海聯(lián)勸公益基金會、樂施會（香港）北京辦事處聯(lián)合撰寫并發(fā)布了關(guān)于流動兒童課外服務(wù)的最新研究報告：《安全、有意義的課外時光：流動兒童課外服務(wù)為什么重要、如何做得更好》，并且提出了每年服務(wù)100萬名流動兒童的目標(biāo)，約占全國義務(wù)教育階段隨遷子女（1985.32萬）的5%。

隨著越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，兒童城鎮(zhèn)化速度比常住人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程更加迅速，截止到2019年末，全國學(xué)前兒童城鎮(zhèn)化率73%，小學(xué)階段兒童城鎮(zhèn)化率76%，初中階段兒童城鎮(zhèn)化率86%。

▲ 不同教育階段兒童城鎮(zhèn)化率占比。數(shù)據(jù)來源：2019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

新市民子女（主要是生活在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動兒童）有著巨大的課外服務(wù)需求，除了傳統(tǒng)的很多小型的社區(qū)服務(wù)組織，一些基金會的品牌項目也注意到流動兒童課外服務(wù)這樣一個領(lǐng)域，比如，上海聯(lián)勸基金會的U積木小屋、真愛夢想基金會的社區(qū)夢想中心、壹基金的壹樂園項目、千禾社區(qū)基金會的城市支教項目等，在未來期待有更多的社會資源能夠投入到流動兒童的課外服務(wù)領(lǐng)域。

最后我們再來一起回顧，為什么要促進(jìn)流動兒童在居住地就近入學(xué)？為什么重點是超大和特大城市？

從流動人口子女個人成長和發(fā)展的視角來看，在居住地就近入學(xué)，一方面，可以受益于城市的優(yōu)質(zhì)教育資源；另一方面，可以在成長的過程中與父母生活在一起，獲得父母的陪伴和支持，在學(xué)業(yè)表現(xiàn)（認(rèn)知發(fā)展）和社會情感方面都得到良好的發(fā)展。

從國家和社會發(fā)展的視角來看，流動人口子女的教育問題是一個整體，現(xiàn)在，是時候讓我們一起努力告別“留守兒童”問題了，只有超大、特大城市能夠切實保障流動人口子女平等享有受教育的權(quán)利，才能從根源上減少兒童留守、回流和再遷。讓每個流動人口子女都能夠隨遷來到父母居住的城市，與父母生活在一起，接受優(yōu)質(zhì)的教育，健康成長。他們也將為中國社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供堅實的人力資源保障。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“南都觀察家”，作者魏佳羽。文章為作者獨(dú)立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。