圖源：圖蟲創(chuàng)意

*作者：魏佳羽，新公民計劃總干事

全國兩會上，政協(xié)委員俞敏洪就“流動兒童在流入地平等受教育的權利”進行了提案，提出修改《義務教育法》、增加流入地的學位供給等建議。這個提案的背景是什么？它直指哪些問題？要求怎樣的改變？

“新公民計劃”是一家專注于流動兒童教育的公益機構，南都觀察特邀請其總干事魏佳羽對此提案來做詳細解讀——

2021年3月，政協(xié)委員俞敏洪在《關于切實保障超大城市流動兒童平等受教權利的提案》中指出，當下，我國大城市正經(jīng)歷著大規(guī)模的人口遷移流動，截至2019年末，我國流動人口規(guī)模2.36億，18歲以下流動兒童（流動人口子女）近1億，平均每3名兒童就有1人受到人口遷移流動的影響。

這些流動兒童，有些隨父母遷往大城市，有些留守鄉(xiāng)村，還有一些在隨遷和留守之間不斷艱難地轉(zhuǎn)換，成為“回流兒童”，或是在父母所在大城市附近第三地就讀“再遷”。

提案指出，流動兒童教育問題在超大城市尤為凸顯，保障政策未能充分落實，入學面臨準入門檻，公立學校針對流動兒童開放學位不足等問題，使流動兒童在超大城市平等受教面臨各種困難。

為切實保障流動兒童在父母居住城市平等接受教育的權利，俞敏洪建議：

一是修改《義務教育法》，切實保障流動兒童在居住地就近入學。建議盡快修改《義務教育法》第十二條，“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”，改為“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在居住所在地學校就近入學”。

二是將“就讀率”的穩(wěn)步提升作為衡量各地教育部門落實流動兒童入學情況的關鍵指標。義務教育階段進城務工人員隨遷子女在全日制公辦學?！熬妥x率”一直被用來監(jiān)測和評價隨遷子女平等享受義務教育的情況。2015-2019年間，該指標一直在79.5-79.9%之間小幅波動，也就是說，近5年來，超20%的隨遷子女無法在遷入地順利進入公辦學校。建議制定相關考評標準，持續(xù)提升流動兒童“就讀率”。

三是保障流動兒童入學待遇同城化，增加公辦學校學位供給。盡管教育部門不斷強調(diào)，義務教育應該覆蓋未落戶常住人口，但是在超大城市公辦義務教育學位規(guī)劃中，依然以戶籍兒童為主，流動兒童在入學時面臨準入制門檻，外加學位供給不足，導致流動兒童更難進入公辦學校，只能付費進入低收費民辦學?；蛄羰剜l(xiāng)村。建議超大城市的公立學校，加大對流動兒童的學位供給，在職業(yè)教育方面，全面解除流動兒童報考職業(yè)學校限制。

四是關注流動兒童特殊需求，鼓勵社會組織參與解決流動兒童校外學習問題。建議發(fā)動社會力量，積極為流動兒童營造平等、溫暖的環(huán)境，積極促進流動兒童與城市兒童共同學習成長，避免出現(xiàn)“群體隔離”。針對流動兒童在音體美德素質(zhì)教育方面的突出需求，通過政府購買服務、社區(qū)開展專項活動等形式，引入公益組織參與流動兒童的全面教育，倡導社會各界加大對流動兒童長期化、固定化、個性化幫扶，讓流動兒童“留得下、待得住”，保障流動兒童受教的連續(xù)性和完整性。

這四點建議背后，到底有哪些不廣泛為人知道的事實？流動兒童在努力“上學”的過程中，面臨著哪些問題？我們應該并且能夠做些什么？

先來看提案中提到的信息，提案中指出：“流動兒童教育問題在超大城市尤為凸顯，保障政策未能充分落實，入學面臨準入門檻，公立學校針對流動兒童開放學位不足，流動兒童在超大城市平等受教面臨各種困難?！?/p>

我們從兩個角度來解讀這條信息。

一、在超大、特大城市，流動兒童在父母居住的城市進入小學就讀，變得越來越困難了。

盡管每年都在說學位緊張，相關部門正在致力于努力增加學位，但是超大城市學位供給增長的速度卻非常緩慢，2019年，北京、上海幼升小招生合計36.72萬人，比2013年僅增加了2.04萬人，2014-2017年幼升小招生人數(shù)甚至持續(xù)低于2013年幼升小招生人數(shù)。

▲ 進城務工人員隨遷子女占當年招生比例逐年下降。數(shù)據(jù)來源：2013-2019年教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析。

同期，伴隨著流動兒童入學門檻要求的提高，進城務工人員隨遷子女（可以簡單理解為農(nóng)村戶籍的義務教育階段流動兒童）幼升小招生人數(shù)持續(xù)下降。從2013年的12萬，下降到2019年的5.15萬人，占當年幼升小招生人數(shù)的占比也從2013年的34.61%下降到2019年的14.04%。

二、在超大、特大城市，每年有很多義務教育階段的流動兒童成為“回流”或“再遷”兒童。

對于那些能夠順利進入小學就讀的流動人口子女，由于中考、高考升學方面的困難，很多在小學就讀期間或小升初階段返回“老家”，或者去往父母居住城市附近的第三地就讀，成為“回流”或“再遷”兒童。

2019年，北京、上海、廣州、深圳四個城市，小學畢業(yè)生合計57.2萬人，這批學生對應入學年（北京、廣州、深圳是2013年，上海是2014年）小學招生合計64.42萬人，在小學就讀期間人數(shù)合計減少了7.22萬人；2019年，上述四個超大城市，初中招生合計50.67萬人，比小學畢業(yè)生人數(shù)又減少了6.53萬人。

▲ 在北京、上海、廣州和深圳四市的流動兒童中，2019年初中招生人數(shù)比六年前小學招生人數(shù)共減少了13.75萬人。

僅僅是一屆學生，在小學就讀期間和小升初階段，就減少了13.75萬人，據(jù)估算2013年入學兒童中流動兒童占比在50%左右，也就是說，在北、上、廣、深四個超大城市，每5個入學的流動兒童，在進入初中階段就讀之后，就有2個離開父母居住的城市，其中絕大多數(shù)都成為了“回流”或“再遷”兒童。他們在心理成長和教育方面，將會面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

再來看提案中的建議，為切實保障流動兒童在父母居住城市平等接受教育的權利，提案一共提了四條建議，我們一條一條來進行解讀：

（一）

修改《義務教育法》，切實保障流動兒童在居住地就近入學。建議盡快修改《義務教育法》第十二條，“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”，改為“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在居住所在地學校就近入學”。

為什么要修改義務教育法？是因為現(xiàn)行的義務教育法已經(jīng)不再適合當下中國大規(guī)模人口遷移、流動的背景。

現(xiàn)行義務教育法于2006年6月29日修訂通過，對于義務教育權利保障是這樣規(guī)定的：

適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。

父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當?shù)厝嗣裾畱敒槠涮峁┢降冉邮芰x務教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

縣級人民政府教育行政部門對本行政區(qū)域內(nèi)的軍人子女接受義務教育予以保障。

地方各級政府的責任是“保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”，對于非本地戶籍的適齡兒童、少年，在居住地接受義務教育的，當?shù)厝嗣裾畱敒槠涮峁┢降冉邮芰x務教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。在2006年，保障隨遷子女教育的“兩為主”（以流入地政府為主、以全日制公辦學校為主）剛剛落地，這樣的條款完全是可以理解的。

然而如今已經(jīng)是2021年，人口流動，異地生活和工作的規(guī)模與2006年不可同日而語。國務院已經(jīng)于2014年正式啟動了戶籍制度改革，《居住證暫行條例》也已經(jīng)頒布、施行5年了（2015年11月26日頒布，2016年1月1日起施行）。

《居住證暫行條例》第十二條，明確規(guī)定：居住證持有人在居住地依法享受勞動就業(yè)，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利?？h級以上人民政府及其有關部門應當為居住證持有人提供基本公共服務，首先就是“義務教育”。

在這樣的社會和法律背景下，2006年的《義務教育法》已經(jīng)明顯跟不上時代，需要與時俱進，根據(jù)現(xiàn)狀加以修改。只有更好地完善義務教育法，才能讓我們在邁向社會主義法治國家的道路上，依法來保障流動兒童平等享有受教育的權利。

現(xiàn)在，是時候讓“義務教育”跟兒童的戶籍地脫鉤，而是跟兒童的居住地掛鉤，只有這樣才真正還原“義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)”的本色。

（二）

將“就讀率”的穩(wěn)步提升作為衡量各地教育部門落實流動兒童入學情況的關鍵指標。義務教育階段進城務工人員隨遷子女在全日制公辦學校的“就讀率”一直被用來監(jiān)測和評價隨遷子女平等享受義務教育的情況。2015-2019年間，該指標一直在79.5-79.9%之間小幅波動，也就是說，近5年來，超20%的隨遷子女無法在遷入地順利進入公辦學校。建議制定相關考評標準，持續(xù)提升流動兒童“就讀率”。

很遺憾，這一條建議有點打偏了，建議中提到的“就讀率”，應該指的是《中國教育監(jiān)測與評價統(tǒng)計指標體系》中的“義務教育階段進城務工人員隨遷子女在全日制公辦學校就讀的比例”（以下簡稱“就讀率”）。

自從“兩為主”（以流入地政府為主、以全日制公辦學校為主）政策被確定以來，“就讀率”一直被用來監(jiān)測和評價隨遷子女平等享受義務教育的情況。但是由于該指標未能將流動人口子女在流入地城市由于入學、升學遇到困難而導致的留守、回流和再遷的流動人口子女納入統(tǒng)計，即使在公辦學校就讀隨遷子女人數(shù)沒有增加，只需減少在民辦學校就讀的隨遷子女規(guī)模（減少分母）就能提升該指標，因此該指標并不能真實反應流動人口子女在流入地城市平等享有受教育權利的情況。

2015年至2019年期間，“就讀率”一直在79.5%至79.9%之間小幅波動，變化很小，但是在同期，義務教育階段進城務工人員子女的“隨遷率”（義務教育階段進城務工人員隨遷子女/義務教育階段進城務工人員子女）由于農(nóng)村留守兒童規(guī)模持續(xù)下降，從40.37%提升到50.76%，增加了10個百分點，這意味著在全國，進城務工人員子女平等享有受教育權利的情況在持續(xù)改善。

▲ 進城務工人員子女追隨父母進城的比例與入讀公辦學校的比例均在逐年提升，但是仍有大批隨遷子女無法在遷入地順利入讀公辦學校。數(shù)據(jù)來源：2018年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

所以重要的是評估“隨遷率”而不是“就讀率”，雖然“隨遷率”的指標在過去五年間從40.37%提升到50.76%，情況較之前有所改善。但是這依然意味著有近半數(shù)的流動人口子女無法與父母在一起。在過往對流動人口子女政策的分析比較中，如果能夠在義務教育階段提供充足的學位供給，“隨遷率”指標將有望提升到70%左右。

（三）

保障流動兒童入學待遇同城化，增加公辦學校學位供給。盡管教育部門不斷強調(diào)，義務教育應該覆蓋未落戶常住人口，但是在超大城市公辦義務教育學位規(guī)劃中，依然以戶籍兒童為主，流動兒童在入學時面臨準入制門檻，外加學位供給不足，導致流動兒童更難進入公辦學校，只能付費進入低收費民辦學?；蛄羰剜l(xiāng)村。建議超大城市的公立學校，加大對流動兒童的學位供給，在職業(yè)教育方面，全面解除流動兒童報考職業(yè)學校限制。

前面的兩條建議，修改《義務教育法》是切實保障流動兒童在居住地就近入學的根本，評估“就讀率”（其實應該評估的是“隨遷率”）是評價指標，這一條建議才是具體的實施方案。

義務教育階段進城務工人員子女“隨遷率”在2015年至2019年，從40.37%提升到50.76%，但是據(jù)此數(shù)據(jù)我們也知道，仍有近一半的義務教育階段進城務工人員子女仍然在老家留守，未能夠與父母生活在一起?！?019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》顯示，全國農(nóng)村留守兒童規(guī)模仍有1384萬，通過流動人口規(guī)模來估算流動人口子女的規(guī)模，北京、上海、廣州、深圳四個城市義務教育階段流動人口子女規(guī)模約為675萬人，而目前上述四個城市，義務教育階段非本地戶籍在校生人數(shù)不到200萬人，長期學位缺口超過450萬。

2020年12月3日，深圳市副市長聶新平在深圳市人民政府新聞辦公室新聞發(fā)布會上表示，深圳市計劃未來5年內(nèi)新增公辦義務教育學位74萬個，全市公辦義務教育總規(guī)模接近翻一番，公辦普高學位將實現(xiàn)翻番。

2021年1月，北京市教委發(fā)布了《關于進一步加強全市中小學學位建設的工作方案》，該方案提出，到2025年，將新建、改擴建和接收居住區(qū)教育配套中小學150所左右，完成后新增學位16萬個左右。

2019年，廣州市教育局出臺《廣州市中小學校三年提升計劃收尾工作方案(2020-2022年）》，截至2020年12月，三年提升計劃已開工219個，完工203個，新增公辦中小學學位約16.54萬個。更加長遠的學位供給增加方案，目前尚未出臺。

上海市方面，目前還沒有官方發(fā)布學位供給的增加計劃，不過2020年10月，一些關注者曾經(jīng)整理過關于上海市增加學位的信息，其中提到：“上海各區(qū)將新建38所學校，預計增加44660個學位，部分明年（2021年）開始招生?！?/p>

從以上信息我們可以看到，相對于巨大的學位缺口，超大、特大城市在增加學位供給方面有所回應，但數(shù)量依然非常不足，如果沒有大幅學位供給增加作為基礎，談“保障超大城市流動兒童平等享有受教權利”無疑是水中月、鏡中花。

（四）

關注流動兒童特殊需求，鼓勵社會組織參與解決流動兒童校外學習問題。建議發(fā)動社會力量，積極為流動兒童營造平等、溫暖的環(huán)境，積極促進流動兒童與城市兒童共同學習成長，避免出現(xiàn)“群體隔離”。針對流動兒童在音體美德素質(zhì)教育方面的突出需求，通過政府購買服務、社區(qū)開展專項活動等形式，引入公益組織參與流動兒童的全面教育，倡導社會各界加大對流動兒童長期化、固定化、個性化幫扶，讓流動兒童“留得下、待得住”，保障流動兒童受教的連續(xù)性和完整性。

最后一條建議，從學校教育轉(zhuǎn)入課外服務和社會教育領域，因為兒童的成長需要包括學校、社會（社區(qū)）、家庭的全面支持。

2020年，從流動兒童在城市的教育發(fā)展需求出發(fā)，并結(jié)合新近政策趨勢，由資助者圓桌論壇、新公民計劃、上海聯(lián)勸公益基金會、樂施會（香港）北京辦事處聯(lián)合撰寫并發(fā)布了關于流動兒童課外服務的最新研究報告：《安全、有意義的課外時光：流動兒童課外服務為什么重要、如何做得更好》，并且提出了每年服務100萬名流動兒童的目標，約占全國義務教育階段隨遷子女（1985.32萬）的5%。

隨著越來越多的農(nóng)村人口進入城市，兒童城鎮(zhèn)化速度比常住人口城鎮(zhèn)化進程更加迅速，截止到2019年末，全國學前兒童城鎮(zhèn)化率73%，小學階段兒童城鎮(zhèn)化率76%，初中階段兒童城鎮(zhèn)化率86%。

▲ 不同教育階段兒童城鎮(zhèn)化率占比。數(shù)據(jù)來源：2019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

新市民子女（主要是生活在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動兒童）有著巨大的課外服務需求，除了傳統(tǒng)的很多小型的社區(qū)服務組織，一些基金會的品牌項目也注意到流動兒童課外服務這樣一個領域，比如，上海聯(lián)勸基金會的U積木小屋、真愛夢想基金會的社區(qū)夢想中心、壹基金的壹樂園項目、千禾社區(qū)基金會的城市支教項目等，在未來期待有更多的社會資源能夠投入到流動兒童的課外服務領域。

最后我們再來一起回顧，為什么要促進流動兒童在居住地就近入學？為什么重點是超大和特大城市？

從流動人口子女個人成長和發(fā)展的視角來看，在居住地就近入學，一方面，可以受益于城市的優(yōu)質(zhì)教育資源；另一方面，可以在成長的過程中與父母生活在一起，獲得父母的陪伴和支持，在學業(yè)表現(xiàn)（認知發(fā)展）和社會情感方面都得到良好的發(fā)展。

從國家和社會發(fā)展的視角來看，流動人口子女的教育問題是一個整體，現(xiàn)在，是時候讓我們一起努力告別“留守兒童”問題了，只有超大、特大城市能夠切實保障流動人口子女平等享有受教育的權利，才能從根源上減少兒童留守、回流和再遷。讓每個流動人口子女都能夠隨遷來到父母居住的城市，與父母生活在一起，接受優(yōu)質(zhì)的教育，健康成長。他們也將為中國社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供堅實的人力資源保障。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“南都觀察家”，作者魏佳羽。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。