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民促法實施條例重磅發(fā)布。一石激起千層浪，民辦教育行業(yè)保持高度關注。新條例中有哪些變化，將產(chǎn)生哪些深刻影響？頂思結(jié)合業(yè)內(nèi)各方意見，對條例中的熱議點進行解讀。

千呼萬喚始出來。

5月14日晚，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（下稱《實施條例》）通過中國政府網(wǎng)對外發(fā)布，將自2021年9月1日起施行。

至此，距離《民辦教育促進法實施條例》（修訂草案）（送審稿）于2018年8月向社會公開征求意見，已近3年。同送審稿相比，新版《實施條例》作出了多處修訂，其中針對義務教育階段的“公參民”“外資辦學”“境外教材”等內(nèi)容予以明令禁止；對于職業(yè)教育和高等教育板塊釋放了利好信息，總體上彰顯了民辦教育的政治屬性、人民屬性和公益屬性。

中國民辦教育協(xié)會會長劉林在5月17日舉辦的民促法座談會上表示，新《實施條例》在保留、強化原《實施條例》對民辦教育的鼓勵、支持措施的同時，針對近年來出現(xiàn)的無序競爭、違規(guī)辦學等行業(yè)亂象加強了行業(yè)監(jiān)管，通過“設禁區(qū)”等方式對當前民辦教育某些領域中出現(xiàn)的過度資本化、過度商業(yè)化亮了紅燈。

民進上海市委員會副主委胡衛(wèi)表示，在以前的發(fā)展階段，我們關注更多的是規(guī)模擴張，是上層次，這次《實施條例》比較多關注內(nèi)涵問題、關注到黨建問題、師資隊伍發(fā)展問題、辦學質(zhì)量問題、學生身心健康問題等等，這恰是新時代對民辦教育的新要求。

然而，一切塵埃落地之時，《實施條例》中一些此前已經(jīng)為業(yè)界爭議的問題，瞬間被再次引爆，引發(fā)了熱切討論。頂思就當前業(yè)內(nèi)人士最為關心、也最為熱議的義務教育板塊的問題，綜合多方意見，進行梳理與分析，以饗讀者。

規(guī)范民辦學校的設立

新版《實施條例》對于民辦學校的設立有諸多新增規(guī)定。其中，在義務教育階段，法規(guī)明令禁止“外資辦學”、“公參民”。對于“集團化辦學”的方式，《實施條例》有了新規(guī)定。另外，對于民辦學校舉辦在線教育，條例的規(guī)定更為嚴格。

關于外資辦學

第五條規(guī)定：在中國境內(nèi)設立的外商投資企業(yè)以及外方為實際控制人的社會組織不得舉辦、參與舉辦或者實際控制實施義務教育的民辦學校。

解讀：

這是對“外資辦學”的重拳出擊。結(jié)合第十二條規(guī)定，“舉辦者為法人的，其控股股東和實際控制人應當符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的舉辦民辦學校的條件，控股股東和實際控制人變更的，應當報主管部門備案并公示”，可以看到“實際控制人”是本條例的重點關注對象。換句話說，若舉辦者是中國人，但實際控制人是外方，這就違反了民促法。

另外，在第二十六條規(guī)定中，《實施條例》要求實施義務教育的民辦學校理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構的組成人員應當具有中華人民共和國國籍，這對于外方參與辦學進一步設立了門禁制度。

我們要注意的是，第五條規(guī)定針對的是義務教育，對于學前、普通高中以及培訓機構，法規(guī)沒有限制“外方”角色。

關于“公參民”

第七條規(guī)定：實施義務教育的公辦學校不得舉辦或者參與舉辦民辦學校，也不得轉(zhuǎn)為民辦學校。其他公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。但是，實施職業(yè)教育的公辦學?？梢晕髽I(yè)的資本、技術、管理等要素，舉辦或者參與舉辦實施職業(yè)教育的營利性民辦學校。

公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性經(jīng)費，不得影響公辦學校教學活動，不得僅以品牌輸出方式參與辦學，并應當經(jīng)其主管部門批準。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校，不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學收益。

解讀：

“公參民”是民促法中最受關注點之一。相比送審稿，條例新增規(guī)定，實施義務教育的公辦學校不得參與舉辦民辦學校。另外，新條例也禁止了國資辦學，即“地方人民政府不得利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學?！?。

對此，環(huán)球律師事務所分析指出，民辦與公辦在義務教育領域的上述嚴格劃分，旨在叫?！凹倜褶k”，即以公辦學校分校的形式存在，實則為民辦性質(zhì)的實施義務教育的民辦學校，該等規(guī)定將利好公辦學校和真民辦學校在義務教育領域的發(fā)展。

“義務教育”和“非營利”始終是兩個重要雷區(qū)。那么，對于不實施義務教育的公辦學校是可以舉辦非營利性民辦學校，但是要遵循“三不得”原則。業(yè)內(nèi)人士分析指出，針對“不得僅以品牌輸出方式參與辦學”的含義就是，公辦學校不能僅僅掛牌自己的校名，但不參與任何實際辦學。所謂“舉辦人”，就是要承擔辦學的義務和責任，比如師資培訓等。

除了“公參民”的方式，公辦學?！安坏靡怨芾碣M等方式取得或者變相取得辦學收益”的規(guī)定影響重大。某雙語學校教育集團董事長指出，該規(guī)定顯著增強了辦學的公益屬性。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，該條例釋放了民辦學校退公的信號，后續(xù)如何實現(xiàn)退公，具體實施路徑還應以各地的法規(guī)或政策為準。通常而言，“公參民”學校退公有多種路徑，如：轉(zhuǎn)制、變更舉辦者、捐贈或終止辦學等。該等學校如何選擇可能還需結(jié)合各地實際情況而定，可能是一校一策，難以“一刀切”，尤其需要兼顧社會公共利益，從而選擇有助于該等學校發(fā)展的最佳方案。

關于集團化辦學

第十三條規(guī)定：同時舉辦或者實際控制多所民辦學校的，舉辦者或者實際控制人應當具備與其所開展辦學活動相適應的資金、人員、組織機構等條件與能力，并對所舉辦民辦學校承擔管理和監(jiān)督職責……

任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實施義務教育的民辦學校、實施學前教育的非營利性民辦學校。

解讀：

該規(guī)定是對“集團化辦學”的另一種表述。條例中提到的協(xié)議控制，即VIE架構。多位券商從業(yè)人士表示，該條例的限制，為義務教育民辦學校搭建VIE架構帶來了挑戰(zhàn)，阻斷了該類學校的收購擴張道路。擬上市教育集團旗下?lián)碛袑嵤W前教育與義務教育非營利性民辦學校的，原定通過VIE方式境外上市的計劃將面臨擱淺。

某知名律師事務所合伙人律師通過對比2018年的送審稿發(fā)現(xiàn)，最新條例限制社會組織和個人通過“兼并收購、協(xié)議控制”等方式控制義務教育民辦學校，刪除了原條例中的“受托關聯(lián)、加盟連鎖”。該律師猜測，這或許是對集團化辦學方式留下了探索空間。

關于在線教育

第十六條規(guī)定：國家鼓勵民辦學校利用互聯(lián)網(wǎng)技術在線實施教育活動。利用互聯(lián)網(wǎng)技術在線實施教育活動應當符合國家互聯(lián)網(wǎng)管理有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定。利用互聯(lián)網(wǎng)技術在線實施教育活動的民辦學校應當取得相應的辦學許可。

解讀：

該條明確規(guī)定，民辦學校實施在線教育活動要獲得辦學許可，這可以被看作是從源頭上治理在線教育行業(yè)。從廣義上來看，民辦學校不僅是指常規(guī)的提供學歷教育的學校，還有包括實施自助考試助學、職業(yè)技能培訓等民辦教育機構。

全國政協(xié)委員、中國民辦教育協(xié)會會長劉林曾表示，由于條件寬松且不需要辦學許可證，全國線上校外培訓機構大幅增加。線上校外培訓機構的備案制與《民辦教育促進法》和國務院《關于規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》中對校外培訓機構依法審批登記的要求不一致，而且在場所條件、師資條件、管理條件方面的要求及監(jiān)督管理的規(guī)定，特別是招生宣傳、培訓內(nèi)容、教師資質(zhì)、收退費管理等方面也是標準不一，校外在線培訓教育監(jiān)管難以落地。

因此，他在今年兩會上建議，依法重新設置在線教育市場準入標準，建立在線教育辦學許可證制度，加強審批管理，從源頭上把關定向。一旦在線教育重新設立辦學許可制度，意味著可以對在線教育市場實行總量控制，即不再批復新設立在線教育公司。

環(huán)球律師事務所對此分析，在今年相關監(jiān)管部門陸續(xù)對在線教育企業(yè)進行密集處罰的大背景下，在線教育行業(yè)，特別是疊加校外培訓的機構，將面臨史上最嚴監(jiān)管。在強監(jiān)管下，高估值、瘋狂燒錢補貼、超低價獲客、虛假宣傳等舊模式將難以為繼，相關從業(yè)者需要特別關注互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)保護和安全、廣告、不正當競爭等合規(guī)要點，加強課程研發(fā)和中后臺管理，引導整個產(chǎn)業(yè)優(yōu)化合規(guī)發(fā)展。

另外，值得注意的是，實施條例中刪掉了原送審稿中關于線下培訓機構的全部規(guī)定。對此，某知名律所合伙人律師表示，國務院可能將另行發(fā)文針對民辦培訓機構進行監(jiān)管與規(guī)范。

監(jiān)管民辦學校的組織與活動

招生是民辦學校的重要活動之一。新《實施條例》增加新規(guī)，明確了招生范圍，但也引發(fā)了疑惑。

關于招生

第三十一條：實施學前教育、學歷教育的民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權，可以在審批機關核定的辦學規(guī)模內(nèi)，自主確定招生的標準和方式，與公辦學校同期招生。

實施義務教育的民辦學校應當在審批機關管轄的區(qū)域內(nèi)招生，納入審批機關所在地統(tǒng)一管理。實施普通高中教育的民辦學校應當主要在學校所在設區(qū)的市范圍內(nèi)招生，符合省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門有關規(guī)定的可以跨區(qū)域招生。招收接受高等學歷教育學生的應當遵守國家有關規(guī)定。

解讀：

相對于送審稿，新條例刪除了“有寄宿條件的可以跨區(qū)招生”，明確限制所有事實義務教育的民辦學校應當在審批機關管轄的區(qū)域內(nèi)招生。但是，條例中規(guī)定，民辦學校可自主確定招生的標準和方式，這是否與現(xiàn)在實施的搖號政策沖突？條例規(guī)定，實施義務教育的民辦學校不得組織或者變相組織學科知識類入學考試，不得提前招生。但未明確寫明是否可以通過面試來招生，這是否會導致面試競爭入學的局面恢復？各方人士也期待法規(guī)細則的落地。

加強民辦學校的資產(chǎn)與財務管理

《實施條例》對該部分內(nèi)容的規(guī)定，引起了民辦教育行業(yè)內(nèi)的巨大震動。

關于關聯(lián)交易

第四十五條新增規(guī)定，實施義務教育的民辦學校不得與利益關聯(lián)方進行交易。

解讀：

條例對關聯(lián)方的定義是，“民辦學校的舉辦者、實際控制人、校長、理事、董事、監(jiān)事、財務負責人等以及與上述組織或者個人之間存在互相控制和影響關系、可能導致民辦學校利益被轉(zhuǎn)移的組織或者個人?！逼鋵?，校長也屬于關聯(lián)方，這一點令很多業(yè)內(nèi)人士有點摸不著頭腦。

在財政部頒布的會計準則第36條中規(guī)定了關鍵人薪酬制度。通常來說，在民辦學校，受委派管理學校的校長獲得工作報酬屬于合理行為。但是被劃為關聯(lián)人后，校長按照法規(guī)不應該獲得報酬。業(yè)內(nèi)多方人士表示，期待能夠看到該條例的細則規(guī)定?？偟膩碚f，結(jié)合第十三條規(guī)定，該條例意在遏制資本的過度逐利行為，讓教育回歸公益屬性。

約束學校管理與監(jiān)督

對于民辦學校的管理與監(jiān)督，《實施條例》也作了明確規(guī)定。在堅持政府監(jiān)督之上，條例還新增了其他監(jiān)督方式。

關于學校監(jiān)管

第四十七條規(guī)定：縣級以上地方人民政府應當建立民辦教育工作聯(lián)席會議制度。教育、人力資源社會保障、民政、市場監(jiān)督管理等部門應當根據(jù)職責會同有關部門建立民辦學校年度檢查和年度報告制度，健全日常監(jiān)管機制。

教育行政部門、人力資源社會保障行政部門及有關部門應當建立民辦學校信用檔案和舉辦者、校長執(zhí)業(yè)信用制度，對民辦學校進行執(zhí)法監(jiān)督的情況和處罰、處理結(jié)果應當予以記錄，由執(zhí)法、監(jiān)督人員簽字后歸檔，并依法依規(guī)公開執(zhí)法監(jiān)督結(jié)果。相關信用檔案和信用記錄依法納入全國信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。

解讀：

在監(jiān)督方面，以往，業(yè)內(nèi)都比較關注政府監(jiān)督，明確罰則、法律責任?，F(xiàn)在，條例又特別增加了兩項監(jiān)管方式：民辦學校內(nèi)部監(jiān)督以及信用監(jiān)管。

從內(nèi)部監(jiān)督來看，《實施條例》要求民辦學校應當設立監(jiān)督機構。監(jiān)督機構應當有黨的基層組織代表，且教職工代表不少于1／3。教職工人數(shù)少于20人的民辦學?？梢灾辉O1至2名監(jiān)事。監(jiān)督機構依據(jù)國家有關規(guī)定和學校章程對學校辦學行為進行監(jiān)督。從信用監(jiān)管來看，信用檔案要錄入國家企業(yè)信用信息系統(tǒng)，這是依法提高監(jiān)管的強有力措施。

一位對外經(jīng)濟貿(mào)易大學教授認為，實施條例中強化了民辦學校舉辦者及其實際控制人的法律責任。條例明確，有規(guī)定的違法情形的，由主管行政部門或者審批機關責令限期改正，有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，給予1至5年從業(yè)禁止；情節(jié)特別嚴重、社會影響惡劣的，永久禁業(yè)；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

另外，在學校決策層面，法規(guī)第二十六條新增了在決策機構組成人員中“且應當有審批機關委派的代表”。業(yè)內(nèi)多方人士對此表示高度關注，對于審批機關委派的代表具有多大的決策影響力，尚不可知。某知名律所律師表示，該條例的增加，將指導業(yè)內(nèi)人士重點研究法人治理結(jié)構等內(nèi)容的變化。

業(yè)內(nèi)人士普遍認為，《實施條例》的頒布，讓民辦教育行業(yè)終于迎來較為確定的監(jiān)管時代。

那么，針對該法規(guī)，各地是否會有自我裁判權或者調(diào)整權？實際落地情況又會如何呢？我們拭目以待！

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“頂思”（ID：DJEDUINNO），作者Zoey、Lily，編輯Mina。文章原標題：《民促法實施條例落地：義務教育資本化將不復存在，民辦學校自主招生權重提》。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。