圖源：視覺中國

本文來源于《中國教育學刊》2021年第六期，作者簡介如下：

劉穎：南京師范大學教育科學學院講師，博士；

張斌：江蘇第二師范學院學前教育學院副教授，博士；

虞永平：南京師范大學教育科學學院教授，學前教育研究所所長，博士生導師

2020年初，一場突如其來的新型冠狀病毒疫情給各類幼兒園帶來前所未有的挑戰(zhàn)。因防控疫情需要，全國各類學校、幼兒園均延期開學。由于幼兒抵御傳染病的能力較弱，且多數(shù)幼兒在園內集體就餐、午睡，幼兒園的疫情防控壓力相對于其他學段更大。在全國范圍內，幼兒園開園復學的時間更晚。由于長時期不能開園導致無保教費收入，2020年兩會期間，“幫助民辦幼兒園紓困”成為代表們熱議的話題，也被寫入當年的政府工作報告。同時，除民辦園以外，一部分自收自支的公辦園和嚴重依賴保教費收入維持運轉的公辦性質幼兒園也出現(xiàn)困難。

普惠公益是我國學前教育發(fā)展的重要原則，為考察普惠性幼兒園在疫情下的真實困境，理解疫情困境對普惠園的持續(xù)影響，并提出基于研究的建議，以有效應對疫情困境的持續(xù)影響、當下和未來可能再次出現(xiàn)類似困境，2020年5月，我們利用問卷星系統(tǒng)對全國范圍內的普惠性幼兒園進行了網絡問卷調查。調查共收到各類普惠性幼兒園作答問卷5509份，其中有效問卷4352份。有效問卷來自全國26個省份的幼兒園，其中教育部門辦園為1485所，占比34.1%；公辦性質幼兒園（如企事業(yè)單位辦園、其他部門辦園、街道辦園、村集體園、部隊園等）共843所，占比19.4%；普惠性民辦幼兒園2024所，占比46.5%。這一比例稍高于目前普惠性民辦園在普惠性幼兒園中的占比，可能與普惠性民辦園更有意愿反映其困境有關。此外，城區(qū)園占38.1%，縣鎮(zhèn)園占29.9%，鄉(xiāng)村園占32%。

一、新冠疫情期間普惠性幼兒園遭遇的困境

問卷圍繞普惠園背景信息、疫情下的生均狀況、扶持需求及實際獲得支持情況設計問題。就疫情下的生均狀況而言，主要從總體運行、收支平衡、工資發(fā)放、教師穩(wěn)定四個方面詢問普惠園園長對運行情況的認同程度（1分為完全不符合，7分為完全符合）。因正態(tài)分布檢驗發(fā)現(xiàn)相關問題的得分均不滿足正態(tài)分布，因此在進行差異性檢驗時，均采用了非參數(shù)檢驗。

（一）多數(shù)普惠性幼兒園感知到疫情困難

研究發(fā)現(xiàn)有87.4%的幼兒園在整體上感受到了一定的困難。同時，各類型的普惠性幼兒園在疫情期間都可能會面臨一定的困難，只是不同類型的普惠性幼兒園總體上感知的困難比例存在差異（見表1）。此外，普惠性幼兒園雖遭遇困難但目前面臨的困難程度尚未達到完全無法支撐運營的地步。在問及幼兒園是否因疫情原因而考慮永久終止運營時，被調查幼兒園得分的平均值為1.794，基本上處于“比較不符合”的水平。換言之，絕大多數(shù)幼兒園并未因疫情原因考慮終止幼兒園運營。這與前期一些網絡報告中大量民辦園考慮永久停止運營的論斷不同。

表1 普惠性幼兒園是否在疫情期間感知到運營困難的數(shù)量和比例

（二）財政支持較少的普惠性幼兒園感知到的困難較大

在以編制投入為主的財政投入模式下，公共財政資源往往更多投入教育部門辦園和政府機關辦園，其他類型公辦性質幼兒園（尤其是集體園）以及民辦園所獲得的資金支持相對較少?？ǚ椒治霭l(fā)現(xiàn)，三類幼兒園感知到疫情期間存在困難的比例存在顯著差異（χ2=455.656，df=2,p<0.001）。結合表1可知，普惠性民辦園報告疫情困難的比例相對較高。通過考察幼兒園保教費收入占總收入比例與其在疫情期間是否感知到困難這兩個變量的E系數(shù)發(fā)現(xiàn)，對報告了有效收入占比數(shù)據(jù)的3879所幼兒園而言，幼兒園經費來源的保教費依賴水平與其是否感知到困難有顯著的正相關關系（E2=0.200, F=562.36, df1=2, df2=3876, p<0.05）。

由于“幼兒園是否感知到困難”是二分變量，用來衡量困難程度不夠精確，因此，我們進一步考察了不同類別幼兒園在諸如收支平衡、工資發(fā)放、教師穩(wěn)定等具體方面的困難程度。Kruskal-Wallis檢驗發(fā)現(xiàn)，不同類型的幼兒園在運行情況（H=589.646,df=2，p<0.001）、收支平衡（H=580.572,df=2，p<0.001）、工資發(fā)放（H=775.567,df=2，p<0.001）、教師流失（H=1148.208,df=2，p<0.001）等方面的困難感知水平均存在顯著差異。事后成對比較可知，在總體運行狀況、收支平衡、工資發(fā)放、教師穩(wěn)定四個方面，教辦園報告的困難顯著小于公辦性質幼兒園，而普惠性民辦園報告困難的水平顯著強于教辦園和公辦性質幼兒園（見表2）。

表2 不同類型普惠性幼兒園報告具體運營困境的水平

研究進一步考察幼兒園的保教費收入依賴水平及其所報告的具體生存困境的關系。斯皮爾曼相關分析發(fā)現(xiàn)，幼兒園保教費收入依賴水平與園所維持正常運行的狀況（ρ=-0.150, p<0.001）、正常發(fā)放工資的狀況（ρ=-0.134,p<0.001）呈現(xiàn)顯著的負相關，與嚴重收支不平衡（ρ=0.152, p<0.001）呈現(xiàn)顯著的正相關，與教師流失狀況的相關性較低（ρ=0.070, p<0.001）。換言之，普惠性幼兒園保教費依賴程度越高，疫情期間出現(xiàn)收支不平衡、降低教師工資的可能性越大，維持正常運行、正常發(fā)放工資的可能性越小。

（三）收支不平衡是普惠性幼兒園面臨的最大困難

研究發(fā)現(xiàn)，普惠性幼兒園在資金困難、人員流失、教育教學和開學防疫方面都面臨著不同程度的困難?？傮w來看，幼兒園所面臨的困難以資金困難為主，其次為開學防疫與人員流失，最后則是教育教學。但不同類別的幼兒園所感知到資金困難（χ2=182.351,df=2，p<0.001）、人員流失（χ2=751.833,df=2，p<0.001）、教育教學（χ2=36.315,df=2，p<0.001）和開學防疫（χ2=50.474,df=2，p<0.001）方面均有顯著差異（見表3）。與教辦園和公辦性質幼兒園有所不同，普惠性民辦園報告了更多在資金和人員方面的現(xiàn)實困難，而相對較少關注教育教學和開學防疫方面的困難。

表3 普惠性幼兒園報告其面臨各類困難的比例

進一步分析發(fā)現(xiàn)，在選擇填寫了疫情期間收支數(shù)據(jù)的846個普惠性幼兒園當中，平均收支缺口為每月7.19萬元（SD=19.22），月均支出14.24萬（SD=22.40），月均收入為7.04萬（SD=23.64）。Kruskal-Wallis檢驗發(fā)現(xiàn)，各類普惠性幼兒園總支出并無顯著差異（H=2.143,df=2，p=0.343），而不同類別普惠性幼兒園在疫情期間的收入（H=18.393,df=2，p<0.001）和收支缺口（H=19.152,df=2，p<0.001）存在顯著差異。結合各類幼兒園在收支缺口和總收入上的秩平均值，可知疫情期間教辦園收入水平顯著優(yōu)于普惠性民辦園，而公辦性質幼兒園收入水平與普惠性民辦園之間沒有顯著差異，教辦園在收支缺口上則明顯優(yōu)于公辦性質幼兒園和普惠性幼兒園。

在各項支出中，疫情期間的主要支出為人員經費支出。在報告了疫情期間支出數(shù)據(jù)的普惠性幼兒園當中，人員經費占總支出比例的平均值為68.35%，中位數(shù)為80%；而在疫情之前，這846所幼兒園的人員經費占總支出比例的平均值為56.95%，中位數(shù)為60%。由此可知，由于疫情造成的停課停學，使得支出結構進一步向人員支出傾斜，保證教職工在未開園期間的工資收入成為幼兒園最主要的支出項目。與此同時，部分普惠性幼兒園的房租也是疫情期間的重要開支項目，填報了有效支出數(shù)據(jù)的普惠性民辦園疫情期間平均的房租支出占總支出的29.63% ，而教辦園無此項支出，公辦性質幼兒園相應的平均支出比例為4%。

二、疫情困境帶來的普惠園“質量”和“可負擔性”的隱憂

如上所述，大多數(shù)普惠性幼兒園受到疫情沖擊，都面臨著不同程度的困境。“質量”（quality）和“可負擔性”（affordability）是普惠性幼兒園兩項重要的特征，現(xiàn)實困境可能會在相當長一段時間內帶來這兩方面的隱憂。

（一）“質量”隱憂：教師權益受損，流動率提高

面臨收支困境的幼兒園或呼吁公共財政的扶持，或想辦法自救，采用開展副業(yè)等方式增加收入，而另外一種方式則是削減開支，尤其是削減作為主要辦園成本的人員薪資待遇方面的開支。本研究發(fā)現(xiàn)，近一半的普惠園（49.1%）疫情期間給教師發(fā)放的工資相當于平時的60%以下，16.1%的幼兒園發(fā)放的工資相當于平時的20%以下，甚至有部分幼兒園完全停發(fā)了教職工的工資。一般而言，在編教師工資由財政保證，疫情期間正常發(fā)放；而那些工資待遇未受財政保障的非在編教師，權益最易受損害。

與此同時，教師薪資作為教師離職意向和離職行為的最重要預測指標，直接影響到幼兒園教師隊伍的穩(wěn)定性。本研究也發(fā)現(xiàn)，盡管還有43.6%的幼兒園尚未發(fā)生幼兒園教師離職的情況，但在疫情發(fā)生后的4個月之內，有19.4%的幼兒園教師流動已經達到了15%甚至更高水平。四個月的流動水平已經遠遠超過了芬蘭、新加坡等地教師約4%的年流動率，也超過了美國學前和幼兒保育教師的年流動率15%的上限。而隨著園所收支缺口向教職工個人收支缺口的進一步傳導，教職工的離職率在后疫情時期還有可能進一步上升。教師薪資待遇和教師隊伍穩(wěn)定性的負面影響則會通過教師這一重要的因素，經由師幼互動的質量、教師的工作態(tài)度等對普惠性幼兒園的教育質量產生負面影響。

（二）“可負擔性”隱憂：增加收入、減少開支的意向增強

本研究還發(fā)現(xiàn)，幼兒園可能在后疫情時期采取減少開支或增加收入的方式來彌補疫情期間的收支缺口。被問及“在多大程度上認同‘幼兒園計劃在開學后減少開支、增加收入以平衡收支’”時，4352所普惠性幼兒園在此7分題目上的回答均值為3.98，標準差為0.038，處于“比較認同”的水平。Kruskal-Wallis分析發(fā)現(xiàn)，不同類型普惠性幼兒園在此題上的得分存在顯著差異（H=6.930,df=2，p=0.031），教辦園的傾向最低，其次為公辦性質幼兒園，最高為普惠性民辦園。減少支出可能會導致支出水平低于有質量的學前教育運行的必要成本，對幼兒園教育質量造成負面影響；增加收入則往往采用提高保教費收費水平或開設興趣班等途徑實現(xiàn)，無疑會加重家長的負擔。因此，疫情困難在后疫情時期還可能對普惠園的質量和“可負擔性”產生持續(xù)影響，而這種影響在普惠性民辦園中可能更為突出。

三、造成普惠園疫情困境的原因

普惠性幼兒園面臨的疫情困境直接原因在于疫情停學帶來的收入銳減以及疫情防控的風險，然而透過收入銳減的現(xiàn)象，我們不難發(fā)現(xiàn)困難還源于普惠性學前教育的保障機制尚未健全，在經費來源上對保教費收入依賴性太強，既往的支持政策未能完全到位。同時，普惠幼兒園的疫情扶持需求尚未有效滿足。

（一）過度依賴保教費收入維持運轉

研究發(fā)現(xiàn)有相當一部分普惠性幼兒園尚未獲得有力的財政支持，經費來源過分依賴保教費收入。在談及財政的成本分擔時，已有研究較多強調財政投入多投向公辦園，而民辦園所獲得的財政支持很少。本研究發(fā)現(xiàn)，填寫了有效數(shù)據(jù)的所有三類普惠性幼兒園財政撥款占比的平均值為14.80%，而保教費收入占比的平均值則為78.68%，其中公辦性質幼兒園和普惠性民辦幼兒園獲得的財政經費占比則更低。部分公辦園尤其是部分差額撥款和自收自支的公辦性質幼兒園，保教費收入依賴程度高，且收費水平遭到嚴格限制。此類幼兒園缺少長期穩(wěn)定的財政性教育經費投入，受到舉辦單位自身財力狀況和對學前教育認識程度的限制，成本的壓力往往由幼兒園獨自承受，收支嚴重不平衡。由于收支不平衡問題的積累效應，疫情面前，此類幼兒園運行愈加艱難。問卷中，有的公辦性質幼兒園談及其對疫情困難原因的認識時，明確指出是因為“運行完全依賴收費，政府支持不到位”，部分集體性質的幼兒園“非但自負盈虧，且集體只收取房租，不投入”。

（二）既往的支持政策未能完全到位

從本研究調查的情況來看，仍有一部分地區(qū)尚未建立或落實面向所有公辦園（包括街道園、國有企事業(yè)單位辦園等公辦性質幼兒園）的生均公用經費標準及對普惠性民辦園的補貼政策。在調查的2867所公辦性質幼兒園和普惠性民辦園當中，僅有34.7%的幼兒園報告政府曾承諾向該園提供支持，而卡方分析發(fā)現(xiàn)公辦性質幼兒園獲得政府支持承諾的概率甚至還顯著低于普惠性民辦園（χ2=9.914，df=1, p=0.01），公辦性質的幼兒園似乎更有可能成為普惠園支持政策中被忽視的群體（見表4）。

表4 公辦性質幼兒園與普惠性民辦園在疫情前獲得政府支持承諾的情況

在曾獲得政府補助承諾的995所公辦性質幼兒園和普惠性民辦園中，有21.5%的幼兒園稱政府承諾的補助已經到位，23.3%的幼兒園稱補助部分到位，還有55.2%的幼兒園稱疫情前政府承諾的補助完全沒有到位。同時，卡方檢驗也發(fā)現(xiàn)，公辦性質幼兒園的補助到位情況極其顯著地差于普惠性民辦園（χ2=20.112，df=2, p<0.001）（見表5）。在被問及造成疫情困難原因時，一些普惠性民辦園和公辦性質幼兒園直接指出，政府補助不到位是造成疫情困難的重要原因。例如，“收入來源單一（保教費），政府補貼不到位”，“該到位的政府投入人頭的幼兒公用經費未到位”，“政府普惠補助2年一分未付”。

表5 疫情前政府對公辦性質幼兒園與普惠性民辦園的扶持承諾落實狀況

（三）困境扶持需求尚未有效滿足

在面對疫情困難時，普惠性幼兒園也表達出了尋求政府支持的訴求。本研究調查發(fā)現(xiàn)，在生均經費補貼、抗疫專項補貼、租金減免、社會保險減免、信貸支持、實物捐贈、防疫指導等多個方面都有扶持需求(見表6)。

表6 普惠性幼兒園的扶持需求及獲得支持狀況（注：園所需求程度為1～7分，1分為完全不需要，7分為非常需要）

其中，幼兒園對經費補助的需求程度最高，這也與上文分析的“收支不平衡是主要困難”相吻合，除此以外，幼兒園對防疫指導和實物支持的需求度也較高。相較而言，租金支持和信貸支持的需求程度較低，但也超過了理論中值水平。而截至調查時，在4352所幼兒園當中，絕大多數(shù)幼兒園獲得了政府扶持，但有16.7%的幼兒園沒有獲得任何支持。而從扶持需求與所獲得扶持政策的匹配度來看，防疫指導的支持提供狀況最好，其次為社會保險減免和實物捐贈，而需求較高的生均經費補貼和防疫專項補貼則到位情況較差。生均經費一般是在幼兒園正常運行期間撥付給園所，用于維持園所正常運行。疫情期間由于幼兒園未復學，部分地區(qū)按常態(tài)規(guī)定沒有撥付生均經費補貼。但考慮到普惠性幼兒園持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展對實現(xiàn)學前教育公益普惠的重要性，以及疫情期間的特殊狀況，地方政府應考慮撥付維持幼兒園基本運轉的經費補貼，保障非在編教師的基本工資收入。

四、普惠性幼兒園現(xiàn)實困境的化解對策

從調研結果來看，疫情背景下部分普惠性幼兒園確實遭遇了困境，且疫情帶來的負面影響可能會延續(xù)一段時間，造成后疫情期間普惠性幼兒園“質量”和“可負擔性”的隱憂。此外，盡管目前多數(shù)幼兒園已復學，但國內疫情風險仍存在，未來一段時間內，普惠性幼兒園仍存在再度陷入疫情困境的風險。因此，基于普惠性幼兒園的實際困難和扶持需求，以及對其困境來源的分析，本研究提出以下建議，以應對當下及未來可能的困境，促進普惠性學前教育體系健康發(fā)展。

（一）分類研判，重點支持確有困難的普惠性幼兒園

確定支持對象，并依據(jù)對象分類評估補貼額度，能保證政策效益，防止因無差別廣覆蓋補貼帶來的不公正與低效率?；凇昂侠硇浴痹瓌t，補助應提供給生存困難的幼兒園；基于“合法性”原則，補助應當重點和優(yōu)先提供給公共性更強的幼兒園。從這兩個原則出發(fā)，普惠性幼兒園應該是政府重點和優(yōu)先扶持的對象。

同時，研究還發(fā)現(xiàn)，普惠性幼兒園所報告的困難程度存在差異，財政支持較少、收支缺口越大的普惠性幼兒園感知到的困難程度越大。具體而言，此次疫情中困難突出的幼兒園集中于參照公辦幼兒園收費標準收費、財政支持不足的普惠性民辦幼兒園、公辦性質幼兒園以及自收自支的公辦幼兒園。同時，此類幼兒園正是提供普惠性學前教育服務的重要力量。因此，建議各地政府將依據(jù)政府定價或政府指導價收費（或嚴重低于成本收費），提供普惠性學前教育服務，且基本運行成本不足的幼兒園作為支持對象，包括普惠性民辦幼兒園、公辦性質幼兒園和自收自支的公辦幼兒園。

需要指出的是，各地疫情紓困的政策文件和新報道中，往往將扶持和關注對象聚焦于民辦園，卻忽視了一些同樣面臨較大困難的公辦性質幼兒園和自收自支公辦園。事實上，此類幼兒園一方面被嚴格限制依據(jù)公辦園收費，另一方面缺少財政支持，“民辦和公辦政策都靠不上，哪怕不是疫情，生存危機也是隨時都在”（某街道園園長）。因此，各地的扶持政策建議將確有困難的公辦性質幼兒園作為重點支持對象，在后疫情時期，需要加大對此類幼兒園扶持力度，增強其提供普惠性學前教育服務的能力。

（二）?；荆C合采用多次扶持手段

受到疫情沖擊，我國的經濟發(fā)展面臨嚴峻考驗。因此，有限的財政補貼務必要高效地用于事關學前教育事業(yè)生存與發(fā)展的關鍵方面。從調研結果來看，普惠性幼兒園在疫情期間面臨的主要困難是收支不平衡，而教職工人員工資的支出就是這一階段園所的主要甚至是全部支出項目。保障幼兒園教職工工資按時發(fā)放，保障教職工基本待遇，能夠有效降低因工資拖欠造成的教師流失，解決當前及今后出現(xiàn)的質量隱憂。因此，我們建議將保障幼兒園基本運行作為資助支持的重點，尤其關注對幼兒園教師待遇的保障。

此外，研究還發(fā)現(xiàn)普惠性幼兒園的扶持需求較為多樣，既有基本經費補助需求，也有防疫實物和防疫方法指導需求。因此，研究建議地方政府采用綜合性的扶持手段，來幫助普惠性幼兒園順利渡過難關。一是發(fā)放生均經費補貼。為保障幼兒園的順利運轉，可采用“補學位”的方式部分或足額發(fā)放本年度普惠性幼兒園的部分生均經費補助，并依據(jù)“特事特辦”的原則，規(guī)定此項經費可以且應主要用于工資待遇等關系幼兒園正常運行的支出項目。二是下發(fā)臨時專項補助，指劃撥專項的一次性補助，用于幼兒園在疫情期間的防疫工作等。三是實物支持和防疫指導：為幼兒園撥發(fā)用于防疫的物資，同時統(tǒng)籌做好防疫物資的調配、供應工作，指導和支持幼兒園做好防疫工作。四是社保繳費減免：目前主要面向企業(yè)實施的社會保險單位繳納部分免征的政策也可用于幼兒園，減輕普惠性幼兒園的繳費壓力，浙江省等地采取了此類措施。五是房租減免：除教師薪資待遇之外，房租支出是普惠性民辦園在疫情期的主要支出，減免房租也是減輕其負擔的重要方式。六是提供信貸支持：可鼓勵金融機構為在疫情當中面臨困難的幼兒園提供利率下浮的貸款，對受到疫情影響還款困難的民辦幼兒園給予延期還款的支持。

（三）強化成本核算和質量督查等配套政策

本研究是基于園長的自我報告來考察普惠園的扶持需求，而利益相關方的訴求只能作為政策形成的依據(jù)之一。在制定扶持政策時，需要更為科學、準確的依據(jù)。防疫期間幼兒園真實的扶持需求由其收入與支出之間的差額構成。我們認為，辦園成本核算能較為有效、真實地反映舉辦、運行幼兒園的資源消耗量，將其作為制定補貼標準的依據(jù)，能保證支持工作的嚴謹、科學與公正，保障資助經費發(fā)揮最佳效用。堅持以辦園成本核算為補助依據(jù)的原則，要求各地在從實際出發(fā)、科學核定辦園成本的基礎上，結合園所實際收入狀況，測算保障其基本運行的資助額度。在綜合選擇和使用各項補助政策時，未經成本核算的一攬子政策容易導致過度補助和有限財政資源的浪費。值得注意的是，對非營利性民辦幼兒園進行補助評估時，要在依據(jù)成本核算的同時，考慮幼兒園的累積收益結余情況，充分發(fā)揮辦學結余的辦學價值。

同時，如本研究所揭示，普惠性幼兒園在面臨危機時，可能存在機會主義的行為，即壓縮成本或（變相）提高收費，從而造成后疫情時期的“質量”和“可負擔性”隱憂。因此，在確保補助資金到位的情況下，政府還應該加強對普惠性幼兒園的公共資金使用情況和教育質量提出約束規(guī)定，展開督導和監(jiān)管。例如北京市就明確規(guī)定普惠性民辦幼兒園用于人員經費支出比例占保教費收費收入和財政生均定額補助收入之和的比例原則上不低于70%，同時還規(guī)定了普惠性民辦幼兒園應按有關規(guī)定實施幼兒園教師最低工資指導標準，約束財政經費用于幼兒園辦學以及保障教職工的基本利益。

（四）短期紓困與長遠發(fā)展相結合

如上所述，此次疫情引發(fā)的停學雖為造成困局的直接原因，但造成普惠園疫情困境的根本原因則是部分普惠園經費來源相對單一，過分依賴家長收費，制度性的財政支持不到位（尤其是對教師工資待遇保障不到位）。這使得部分普惠性幼兒園長期在脆弱的財務狀況下運行，原本就已“極度虛弱”，也自然無力應對意外危機。

因此，當政府出面提供資助支持時，應當立足現(xiàn)實且高瞻遠矚，堅持將暫時紓困與促進區(qū)域學前教育事業(yè)發(fā)展相結合、扶持與規(guī)范相結合的原則。在緩解支持對象運行困難的同時，抓住問題核心與根本原因，建立健全經費投入長效機制，加大對普惠性學前教育的財政性投入，在成本核算和合理確定分擔比例的基礎上，以制度化、保工資、保運行的投入方式為普惠性學前教育發(fā)展提供經費保障，把貫徹落實《中共中央國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的相關精神滲透在支持工作中。

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