圖片來源：視覺中國

*來源：教育思想網(wǎng)（ID：eduthought），作者楊東平

7月以來，“雙減”政策引致教育界的轟然地震。曾經(jīng)體量巨大、風(fēng)光無限的課外培訓(xùn)機構(gòu)幾遭“團(tuán)滅”，民辦教育被強制“瘦身”，是非功過，也許要待塵埃落定才能評價。但是，如果超越利益是非的具體糾纏，退后幾步，整體性地看待近二三十年的教育發(fā)展，其中的脈絡(luò)其實清晰可見。

此番整治的動機，就是對實行多年的“教育產(chǎn)業(yè)化”或稱“教育市場化”路線的矯治，使公辦學(xué)?；謴?fù)其應(yīng)有的公共性、公平性和公益性，使教育重新回歸樹人育人的基本宗旨。

本文試對我國“教育產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展過程做一粗淺的梳理，并提出可能的治理思路。

“教育市場化”釋義

盡管“教育產(chǎn)業(yè)化”是家喻戶曉的熱詞，卻難以準(zhǔn)確地譯為英文。從字面直譯，可譯為Education Industrialization。但是，教育的“工業(yè)化”顯然是不倫不類的。比較恰當(dāng)?shù)姆g是Education Marketization，即教育市場化。這一理論術(shù)語本來是有明確內(nèi)涵的，但用于中國的現(xiàn)實，也還是令人一頭霧水。

在中國，大家約定俗成使用的是“教育產(chǎn)業(yè)化”的概念。但它從來不是嚴(yán)格的理論概念。學(xué)者試圖將它學(xué)術(shù)化，稱之為“單純財政視角的教育改革”，或者說是一種“經(jīng)濟(jì)主義路線”的教育改革，指在國家財政性教育經(jīng)費嚴(yán)重不足的背景下，以增長和效率為主要追求，利用市場機制“經(jīng)營”教育，利用市場手段擴大教育資源。由于90年代初教育被定義為“第三產(chǎn)業(yè)”，擺脫了“上層建筑”的羈絆，以北京大學(xué)“破墻開店”為象征，在全民經(jīng)商的氛圍中，教育被迅速“激活”了。

“教育產(chǎn)業(yè)化”的具體政策，包括多渠道籌集辦學(xué)經(jīng)費、高校實行“成本分擔(dān)”的高收費政策、部分公辦學(xué)?！稗D(zhuǎn)制”為實行高收費的民辦學(xué)校（即所謂的“名校辦民?！保?，公辦大學(xué)舉辦民營的“獨立學(xué)院”為母?！拜斞保髮W(xué)實行“后勤社會化”，舉辦服務(wù)公司、科技企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)收等等。主管部門和各級學(xué)校的興奮點端在創(chuàng)收，關(guān)注的是產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)制、上市等問題，經(jīng)濟(jì)話語占據(jù)了教育改革的主導(dǎo)地位。教育高收費的風(fēng)氣大開，釀成義務(wù)教育階段熾烈的“擇校熱”，亂收費、教育腐敗等亂相屢禁不止。

90年代以來關(guān)于教育產(chǎn)業(yè)化有過幾次爭論，早期是圍繞教育是否具有產(chǎn)業(yè)屬性、民辦教育的合法地位等問題。

1999年高校擴招，拉動普通高中的大擴招，以教育消費拉動經(jīng)濟(jì)內(nèi)需并帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路進(jìn)入了決策層。2004年之后關(guān)于“教育產(chǎn)業(yè)化”的爭論，一是社會輿論對“充滿銅臭味”的教育的聲討；另一議題是“教育產(chǎn)業(yè)化是不是背了黑鍋”，認(rèn)為高收費、亂收費問題不是產(chǎn)業(yè)化所致，而是教育壟斷的后果，主張更徹底的產(chǎn)業(yè)化、民營化。贊成教育產(chǎn)業(yè)化的多為經(jīng)濟(jì)學(xué)出身的學(xué)者，激烈的批判者主要是家長、學(xué)生和媒體。

此后，“教育產(chǎn)業(yè)化”如入無人之境，沒有人再去爭論了。在大城市，民辦學(xué)校由邊緣進(jìn)入中心，由于享受考試招生、自主招生的自主權(quán)，升學(xué)率明顯高于公辦學(xué)校，成為家長追捧的“新寵”，公辦學(xué)校淪為二流的“備胎”。基礎(chǔ)教育學(xué)校的兩極分化，導(dǎo)致了學(xué)者對“教育的拉丁美洲化”的擔(dān)憂。這一辦學(xué)模式的進(jìn)化，是名校與房地產(chǎn)和資本市場的結(jié)合，那些公私不分、兩頭通吃的超級中學(xué)成為地方經(jīng)濟(jì)的“搖錢樹”。一些民辦學(xué)校打包上市，成為名副其實的企業(yè)。“名校辦民?！钡男码A段，是名校形成多個主體、多種所有制（所謂的“公參民”學(xué)校）、多地辦學(xué)的集團(tuán)化辦學(xué)模式，在各地舉辦貼牌收費的分校。

此外，是課外培訓(xùn)機構(gòu)的“異軍突起”，在十年左右的時間里迅速成為體量超過公辦學(xué)校的“另一個教育系統(tǒng)”。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，中國K12培訓(xùn)市場2019年的規(guī)模已超8000億元，產(chǎn)生了若干個上市企業(yè)巨頭。由于資本市場的加持，學(xué)科培訓(xùn)下延至2歲的幼兒，演變?yōu)闊o底線無倫理的燒錢競賽。

這一切，在2021年7月，被突如其來地按下暫停鍵。這大致是對20年前開始的“教育產(chǎn)業(yè)化”路線的顛覆和“清算”。

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“教育產(chǎn)業(yè)化”的理論基礎(chǔ)，除了對教育具有產(chǎn)業(yè)屬性的認(rèn)定，就是“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展觀。

“效率優(yōu)先、兼顧公平”這一在價格改革時提出的口號，不證自明地成為包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域通行的準(zhǔn)則。因而，90年代末以來國內(nèi)關(guān)于教育公平的討論，最重要的主題就是教育的公平與效率之爭，似乎離開效率，公平便無可討論。既然公平只需兼顧，而“兼顧”在中國的語境中意味著可顧可不顧，教育公平并未獲得獨立的價值和地位，便是順理成章的了。

因而，教育的“公平-效率”之爭、“先發(fā)展還是先公平”之類，基本是個中國式問題，在世界范圍內(nèi)是沒有這樣提問的。公平就是公平，教育公平是教育公共政策的基石。義務(wù)教育之所以實行免費、免試、就近入學(xué)的規(guī)則，就在于保障入學(xué)機會這一起點的公平。為了避免學(xué)校按家庭經(jīng)濟(jì)狀況的分化，公共財政承擔(dān)著私立教育的大部分費用，私立教育同時要為弱勢家庭的學(xué)生提供資助，是發(fā)達(dá)國家的基本事實。在政治哲學(xué)層面，人們普遍關(guān)注的是公平與自由的矛盾，自由主義的思想家擔(dān)心政府對公平的重視有導(dǎo)致集權(quán)、侵害市場和個人自由的傾向。而在教育學(xué)本體的意義上，人們更多關(guān)注的是差異化的教育，即公平與優(yōu)秀的矛盾。功能主義的教育家擔(dān)心基于公平的考慮把低于學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的人吸納進(jìn)來，會降低教育質(zhì)量，損害追求卓越的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而傷害社會的整體利益。

“效率優(yōu)先”的發(fā)展觀，所謂“做大蛋糕”論，今天仍然是許多經(jīng)濟(jì)學(xué)者的思維定式。譬如對當(dāng)下的“教育內(nèi)卷”和擇校競爭，有一種流行的見解，認(rèn)為“高房價和校外教育培訓(xùn)熱，其實都源于供給不足”。解決之道不是抑制需求，而是增加供給。這種意見屬于泛泛而談。以供求關(guān)系論，我們就無法解釋為何在教育資源更為短缺的九十年代中期之前，義務(wù)教育階段的教育競爭卻并不激烈，高考也并沒有影響到小學(xué)生、幼兒園的日常生活。同樣，也無法解釋在大致相同的教育文化傳統(tǒng)中，日本、韓國，中國的臺灣地區(qū)在義務(wù)教育階段并沒有“小升初”擇校競爭？情況其實并不復(fù)雜，“小升初”和學(xué)區(qū)房的病因是“擇?！?，病灶是重點學(xué)校制度造成的學(xué)校差距過大。沒有擇校就沒有學(xué)區(qū)房，這就是日韓和臺灣地區(qū)的現(xiàn)實。在學(xué)校均衡整體尚未實現(xiàn)的情況下，政策的作用也非常直接。在2018年以來的減負(fù)整治中，上海、北京、深圳采取“公民同招”、學(xué)區(qū)房“多校劃片”等政策，高燒不退的學(xué)區(qū)房立馬降溫，說明“非不能也，實不為也”。

因而，真正應(yīng)當(dāng)關(guān)注的，是為什么《義務(wù)教育法》已經(jīng)頒布了30多年，它所規(guī)定的義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展的目標(biāo)至今并沒有真正實現(xiàn)？這既來自上個世紀(jì)50年代建立的重點學(xué)校制度的強大慣性所形成的“路徑依賴”，也由于“效率優(yōu)先”這一深入人心的發(fā)展觀。然而，發(fā)展是沒有止境的，我們不妨提問：蛋糕究竟做到多大才可以談公平？中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體了，還不能談公平嗎？這種“市場-效率”導(dǎo)向的公共政策，模糊了政府在義務(wù)教育供給中的決定性作用，將原本由政府用納稅人的錢提供的“公共產(chǎn)品”，變?yōu)樾枰窕ㄥX購買的服務(wù)，從而架空了弱勢階層享受公共服務(wù)的權(quán)利。

其實，幾乎所有國家、地區(qū)在普及教育之初，都面臨經(jīng)濟(jì)落后、資源不足的困境；不同的政策抉擇，源自其背后的教育價值觀。如同阿瑪?shù)賮?森所言，社會財富的增長和增長的財富是如何分配的，是兩個完全不同的過程，如果沒有社會公平的制度安排，前者并不會自然地導(dǎo)向后者。今天，在教育資源不斷擴大的情況下，“擇校熱”愈演愈烈，老百姓享受“優(yōu)質(zhì)教育資源”越來越困難的事實，使我們真切地認(rèn)識到，這并不是公平與“效率”的糾纏，而是公平與不公平的沖突。

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“教育產(chǎn)業(yè)化”的勃興之路

對課外培訓(xùn)機構(gòu)的強力整治，使得資本、市場化、商業(yè)化成為千夫所指的萬惡之源。然而，很多人也許不清楚，“教育產(chǎn)業(yè)化”在早期主要是公辦學(xué)校實施的，是經(jīng)由政府/權(quán)力之手而形成它現(xiàn)在的面貌和品性的。

在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，“教育產(chǎn)業(yè)化”導(dǎo)致的亂象，一是“小升初”擇校競爭，一是“名校辦民?！?，一是課外培訓(xùn)熱。1997年之后，由于小學(xué)升初中取消考試，實行電腦派位，但現(xiàn)實中初中教育資源不均衡，學(xué)校差距過大，家長就各顯神通，千方百計地?fù)衲切┲攸c學(xué)校而入，“小升初”擇校競爭愈演愈烈。它向下衍生為“幼升小”的擇校競爭，衍生出“學(xué)區(qū)房”的競爭。

當(dāng)時小升初擇校的幾個主要路徑，一是“條子生”、“共建生”、“特長生”等，屬于“拼爹”的性質(zhì)；二是繳費生，拼錢的性質(zhì)；三是憑借奧數(shù)成績、學(xué)科競賽等被點招的學(xué)生，屬于“拼娃”的類型。

重點中學(xué)的“擇校費”由起初小規(guī)模的、私下的收費行為，逐漸發(fā)展為大規(guī)模的、名正言順的高收費制度，有兩個政策源頭。一是公辦中小學(xué)“轉(zhuǎn)制學(xué)?！钡母母?，一批公辦學(xué)校（以初中為主）搖身一變?yōu)槊褶k學(xué)校，實行高收費的“民營機制”，而學(xué)校的校園、物業(yè)、師資等仍然是公辦的，這就是現(xiàn)在要清理的“公參民”學(xué)校，民間稱之為“假民辦”。

二是國家規(guī)范示范性高中收費，規(guī)定高中招收擇校生實行“三限”政策（限人數(shù)、限錢數(shù)、限分?jǐn)?shù)）。如北京市規(guī)定擇校生不得超過招生數(shù)的10%，高中三年的收費不得高于3萬元，錄取分?jǐn)?shù)不得低于錄取線20分。但各地學(xué)校往往大幅度突破這一規(guī)范，并將收費政策沿用到小學(xué)、初中。許多普通學(xué)校也設(shè)置了各種“尋租”的條件和門檻，通常是設(shè)置一條錄取分?jǐn)?shù)線，低于分?jǐn)?shù)線的實行分段收費，分?jǐn)?shù)越低收費越高。

教育高收費、亂收費的風(fēng)氣大開，使用金錢購買學(xué)位得以合法化、制度化，突破了入學(xué)機會上權(quán)利的平等，以及“分?jǐn)?shù)面前的平等”。享受“優(yōu)質(zhì)教育”逐漸成為家長經(jīng)濟(jì)資本和社會資本的競爭。公辦大學(xué)舉辦“民營機制”的“獨立學(xué)院”，可以說是中小學(xué)“改制學(xué)?！钡母呓贪?。

圍繞名校的擇校競爭，課外培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)逐漸崛起。國外的研究通常將課外培訓(xùn)稱為“影子教育”，即它是依傍公辦學(xué)校的需求而生的。但在中國，情況有所不同。它起初是公辦名校為了升學(xué)率競爭而內(nèi)生的。

1989年9月，人大附中在數(shù)學(xué)實驗班的基礎(chǔ)上創(chuàng)辦“華羅庚數(shù)學(xué)學(xué)校”（后改名為仁華學(xué)校），通過奧數(shù)培訓(xùn)在小學(xué)階段選拔優(yōu)秀生源，成為日后泛濫成災(zāi)的小學(xué)生奧數(shù)熱的源頭。2004年，人大附中被清華北大錄取的學(xué)生數(shù)第一次超過北京四中，成為一匹“黑馬”。它從小學(xué)三年級開始，層層選拔淘汰、掐尖招生的名校發(fā)展模式，也從海淀區(qū)走向北京市、走向全國。它首先突破的是教育部要求示范性高中必須與初中脫鉤的政策。為取消初中階段的重點學(xué)校，1999年教育部明確規(guī)定示范性高中必須與初中脫鉤。然而，以人大附中為首的海淀區(qū)的幾所大學(xué)附中給教育部打報告要求保留初中，以開展初高銜接的“教學(xué)實驗”，其實保留的是可以從小學(xué)考試選拔學(xué)生的特權(quán)。由于人大附中的“成功經(jīng)驗”，導(dǎo)致北京市四十幾所示范性高中紛紛恢復(fù)了初中，初高中分離的政策在北京市名存實亡。外地重點高中采取的是迂回的方式，通過舉辦一所“民辦學(xué)?！弊鳛樽约旱纳椿仄庹猩?，維系高升學(xué)率。例如上海中學(xué)的初中校是民辦的華育中學(xué)，據(jù)稱前幾年上海中學(xué)75%的生源來自這所學(xué)校。

公辦名校自己舉辦或與培訓(xùn)機構(gòu)合作舉辦、實行掐尖招生的課外培訓(xùn)機構(gòu)，在北京稱為“坑班”，只有在這所培訓(xùn)學(xué)?！罢伎印?，才有可能進(jìn)入這所重點學(xué)校。為了增加名校命中率，有的家庭不惜上好幾個“坑班”。人大附中的“仁華學(xué)?！北环Q為“金坑”，北京市另一個著名的“金坑”，是西城區(qū)“老教協(xié)”舉辦的西城教育培訓(xùn)學(xué)校，是北師大實驗學(xué)校的“坑班”。被稱為“龍校”的“水木龍華培訓(xùn)學(xué)?！?，則是清華附中的“坑班”。還出現(xiàn)了所謂的“坑中坑”，即為適應(yīng)“坑班”高難度的教學(xué)而辦的培訓(xùn)班。直到2018年，仁華學(xué)校和清華“龍?！辈旁诙啻蔚摹罢?復(fù)活”中最后“壽終正寢”。

重點中學(xué)之外，一些有政府背景的機構(gòu)、教育的“內(nèi)部人”，典型如西城區(qū)“老教協(xié)”、如《數(shù)理天地》雜志社等主辦“希望杯”等各類“杯賽”，在政府的眼皮下公然違反國家政策，為應(yīng)試教育推波助瀾。小學(xué)生奧數(shù)熱屢禁不止，成為一個利益巨大的產(chǎn)業(yè)。

從20世紀(jì)80年代為改善辦學(xué)條件和教師待遇，只給政策不給錢，讓學(xué)校經(jīng)營創(chuàng)收，自謀生路；到90年代允許學(xué)校通過出賣學(xué)額（繳費生，擇校費）獲得發(fā)展經(jīng)費，以及通過“名校辦民?！钡摹案闹啤倍鵂I利；新世紀(jì)之后名校與培訓(xùn)機構(gòu)聯(lián)手、資本市場加持，課外培訓(xùn)業(yè)爆發(fā)式增長，擇校競爭、奧數(shù)熱、學(xué)區(qū)房高燒不退，是“教育產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展概貌。

“教育產(chǎn)業(yè)化”的初衷是基于發(fā)展主義、經(jīng)濟(jì)主義的思路，在財政能力不足的情況下快速發(fā)展教育；其迷誤在于它并不是通過取消壟斷和管制、擴大社會參與來增加供給，而是采取“宏觀壟斷，微觀放開”的政策，通過“名校辦民?！?、“獨立學(xué)院”這樣的“假民辦”為公辦教育輸血。教育資源短缺形成的巨大市場與陳舊落后的體制相接，出現(xiàn)了公開設(shè)租尋租、權(quán)學(xué)交易、錢學(xué)交易等制度性腐敗，逐漸形成特殊利益集團(tuán)，形成教育對“產(chǎn)業(yè)化”的“路徑依賴”。其中最重要的利益機制和利益集團(tuán)，就是占盡公辦和民辦的好處，將一己私利凌駕于公共利益之上的“名校利益集團(tuán)”。所以，抽象地討論價值觀、發(fā)展觀似乎有些書生氣了。如同錢理群教授所言：“整個中國教育病癥已不是觀念、方法問題，而是利益問題：中國教育已經(jīng)形成了巨大利益鏈。組織教育改革的人就是在應(yīng)試教育中獲利的人，這就是應(yīng)試教育越反越紅火的原因所在?！?/p>

（未完待續(xù)）

參考資料：

（1）2020年中國K12教育培訓(xùn)行業(yè)市場現(xiàn)狀及發(fā)展前景分析，東方財富網(wǎng)，2020-12-30

（2）錢理群：中國教育病癥已不是觀念問題，而是利益問題。湃客：學(xué)人scholar，2021-08-10

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號“教育思想網(wǎng)”（ID：eduthought），作者楊東平。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。