圖片來源：視覺中國

*來源：教育思想網（ID：eduthought），作者楊東平

7月以來，“雙減”政策引致教育界的轟然地震。曾經體量巨大、風光無限的課外培訓機構幾遭“團滅”，民辦教育被強制“瘦身”，是非功過，也許要待塵埃落定才能評價。但是，如果超越利益是非的具體糾纏，退后幾步，整體性地看待近二三十年的教育發(fā)展，其中的脈絡其實清晰可見。

此番整治的動機，就是對實行多年的“教育產業(yè)化”或稱“教育市場化”路線的矯治，使公辦學?；謴推鋺械墓残?、公平性和公益性，使教育重新回歸樹人育人的基本宗旨。

本文試對我國“教育產業(yè)化”的發(fā)展過程做一粗淺的梳理，并提出可能的治理思路。

“教育市場化”釋義

盡管“教育產業(yè)化”是家喻戶曉的熱詞，卻難以準確地譯為英文。從字面直譯，可譯為Education Industrialization。但是，教育的“工業(yè)化”顯然是不倫不類的。比較恰當?shù)姆g是Education Marketization，即教育市場化。這一理論術語本來是有明確內涵的，但用于中國的現(xiàn)實，也還是令人一頭霧水。

在中國，大家約定俗成使用的是“教育產業(yè)化”的概念。但它從來不是嚴格的理論概念。學者試圖將它學術化，稱之為“單純財政視角的教育改革”，或者說是一種“經濟主義路線”的教育改革，指在國家財政性教育經費嚴重不足的背景下，以增長和效率為主要追求，利用市場機制“經營”教育，利用市場手段擴大教育資源。由于90年代初教育被定義為“第三產業(yè)”，擺脫了“上層建筑”的羈絆，以北京大學“破墻開店”為象征，在全民經商的氛圍中，教育被迅速“激活”了。

“教育產業(yè)化”的具體政策，包括多渠道籌集辦學經費、高校實行“成本分擔”的高收費政策、部分公辦學?！稗D制”為實行高收費的民辦學校（即所謂的“名校辦民?！保?，公辦大學舉辦民營的“獨立學院”為母?！拜斞?，大學實行“后勤社會化”，舉辦服務公司、科技企業(yè)經營創(chuàng)收等等。主管部門和各級學校的興奮點端在創(chuàng)收，關注的是產權、轉制、上市等問題，經濟話語占據(jù)了教育改革的主導地位。教育高收費的風氣大開，釀成義務教育階段熾烈的“擇校熱”，亂收費、教育腐敗等亂相屢禁不止。

90年代以來關于教育產業(yè)化有過幾次爭論，早期是圍繞教育是否具有產業(yè)屬性、民辦教育的合法地位等問題。

1999年高校擴招，拉動普通高中的大擴招，以教育消費拉動經濟內需并帶動相關產業(yè)發(fā)展的思路進入了決策層。2004年之后關于“教育產業(yè)化”的爭論，一是社會輿論對“充滿銅臭味”的教育的聲討；另一議題是“教育產業(yè)化是不是背了黑鍋”，認為高收費、亂收費問題不是產業(yè)化所致，而是教育壟斷的后果，主張更徹底的產業(yè)化、民營化。贊成教育產業(yè)化的多為經濟學出身的學者，激烈的批判者主要是家長、學生和媒體。

此后，“教育產業(yè)化”如入無人之境，沒有人再去爭論了。在大城市，民辦學校由邊緣進入中心，由于享受考試招生、自主招生的自主權，升學率明顯高于公辦學校，成為家長追捧的“新寵”，公辦學校淪為二流的“備胎”?；A教育學校的兩極分化，導致了學者對“教育的拉丁美洲化”的擔憂。這一辦學模式的進化，是名校與房地產和資本市場的結合，那些公私不分、兩頭通吃的超級中學成為地方經濟的“搖錢樹”。一些民辦學校打包上市，成為名副其實的企業(yè)?！懊＾k民校”的新階段，是名校形成多個主體、多種所有制（所謂的“公參民”學校）、多地辦學的集團化辦學模式，在各地舉辦貼牌收費的分校。

此外，是課外培訓機構的“異軍突起”，在十年左右的時間里迅速成為體量超過公辦學校的“另一個教育系統(tǒng)”。根據(jù)相關數(shù)據(jù)，中國K12培訓市場2019年的規(guī)模已超8000億元，產生了若干個上市企業(yè)巨頭。由于資本市場的加持，學科培訓下延至2歲的幼兒，演變?yōu)闊o底線無倫理的燒錢競賽。

這一切，在2021年7月，被突如其來地按下暫停鍵。這大致是對20年前開始的“教育產業(yè)化”路線的顛覆和“清算”。

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“教育產業(yè)化”的理論基礎，除了對教育具有產業(yè)屬性的認定，就是“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展觀。

“效率優(yōu)先、兼顧公平”這一在價格改革時提出的口號，不證自明地成為包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務領域通行的準則。因而，90年代末以來國內關于教育公平的討論，最重要的主題就是教育的公平與效率之爭，似乎離開效率，公平便無可討論。既然公平只需兼顧，而“兼顧”在中國的語境中意味著可顧可不顧，教育公平并未獲得獨立的價值和地位，便是順理成章的了。

因而，教育的“公平-效率”之爭、“先發(fā)展還是先公平”之類，基本是個中國式問題，在世界范圍內是沒有這樣提問的。公平就是公平，教育公平是教育公共政策的基石。義務教育之所以實行免費、免試、就近入學的規(guī)則，就在于保障入學機會這一起點的公平。為了避免學校按家庭經濟狀況的分化，公共財政承擔著私立教育的大部分費用，私立教育同時要為弱勢家庭的學生提供資助，是發(fā)達國家的基本事實。在政治哲學層面，人們普遍關注的是公平與自由的矛盾，自由主義的思想家擔心政府對公平的重視有導致集權、侵害市場和個人自由的傾向。而在教育學本體的意義上，人們更多關注的是差異化的教育，即公平與優(yōu)秀的矛盾。功能主義的教育家擔心基于公平的考慮把低于學術標準的人吸納進來，會降低教育質量，損害追求卓越的學術標準，從而傷害社會的整體利益。

“效率優(yōu)先”的發(fā)展觀，所謂“做大蛋糕”論，今天仍然是許多經濟學者的思維定式。譬如對當下的“教育內卷”和擇校競爭，有一種流行的見解，認為“高房價和校外教育培訓熱，其實都源于供給不足”。解決之道不是抑制需求，而是增加供給。這種意見屬于泛泛而談。以供求關系論，我們就無法解釋為何在教育資源更為短缺的九十年代中期之前，義務教育階段的教育競爭卻并不激烈，高考也并沒有影響到小學生、幼兒園的日常生活。同樣，也無法解釋在大致相同的教育文化傳統(tǒng)中，日本、韓國，中國的臺灣地區(qū)在義務教育階段并沒有“小升初”擇校競爭？情況其實并不復雜，“小升初”和學區(qū)房的病因是“擇?！?，病灶是重點學校制度造成的學校差距過大。沒有擇校就沒有學區(qū)房，這就是日韓和臺灣地區(qū)的現(xiàn)實。在學校均衡整體尚未實現(xiàn)的情況下，政策的作用也非常直接。在2018年以來的減負整治中，上海、北京、深圳采取“公民同招”、學區(qū)房“多校劃片”等政策，高燒不退的學區(qū)房立馬降溫，說明“非不能也，實不為也”。

因而，真正應當關注的，是為什么《義務教育法》已經頒布了30多年，它所規(guī)定的義務教育學校均衡發(fā)展的目標至今并沒有真正實現(xiàn)？這既來自上個世紀50年代建立的重點學校制度的強大慣性所形成的“路徑依賴”，也由于“效率優(yōu)先”這一深入人心的發(fā)展觀。然而，發(fā)展是沒有止境的，我們不妨提問：蛋糕究竟做到多大才可以談公平？中國已經成為世界第二大經濟體了，還不能談公平嗎？這種“市場-效率”導向的公共政策，模糊了政府在義務教育供給中的決定性作用，將原本由政府用納稅人的錢提供的“公共產品”，變?yōu)樾枰窕ㄥX購買的服務，從而架空了弱勢階層享受公共服務的權利。

其實，幾乎所有國家、地區(qū)在普及教育之初，都面臨經濟落后、資源不足的困境；不同的政策抉擇，源自其背后的教育價值觀。如同阿瑪?shù)賮?森所言，社會財富的增長和增長的財富是如何分配的，是兩個完全不同的過程，如果沒有社會公平的制度安排，前者并不會自然地導向后者。今天，在教育資源不斷擴大的情況下，“擇校熱”愈演愈烈，老百姓享受“優(yōu)質教育資源”越來越困難的事實，使我們真切地認識到，這并不是公平與“效率”的糾纏，而是公平與不公平的沖突。

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“教育產業(yè)化”的勃興之路

對課外培訓機構的強力整治，使得資本、市場化、商業(yè)化成為千夫所指的萬惡之源。然而，很多人也許不清楚，“教育產業(yè)化”在早期主要是公辦學校實施的，是經由政府/權力之手而形成它現(xiàn)在的面貌和品性的。

在基礎教育領域，“教育產業(yè)化”導致的亂象，一是“小升初”擇校競爭，一是“名校辦民校”，一是課外培訓熱。1997年之后，由于小學升初中取消考試，實行電腦派位，但現(xiàn)實中初中教育資源不均衡，學校差距過大，家長就各顯神通，千方百計地擇那些重點學校而入，“小升初”擇校競爭愈演愈烈。它向下衍生為“幼升小”的擇校競爭，衍生出“學區(qū)房”的競爭。

當時小升初擇校的幾個主要路徑，一是“條子生”、“共建生”、“特長生”等，屬于“拼爹”的性質；二是繳費生，拼錢的性質；三是憑借奧數(shù)成績、學科競賽等被點招的學生，屬于“拼娃”的類型。

重點中學的“擇校費”由起初小規(guī)模的、私下的收費行為，逐漸發(fā)展為大規(guī)模的、名正言順的高收費制度，有兩個政策源頭。一是公辦中小學“轉制學?！钡母母铮?/strong>一批公辦學校（以初中為主）搖身一變?yōu)槊褶k學校，實行高收費的“民營機制”，而學校的校園、物業(yè)、師資等仍然是公辦的，這就是現(xiàn)在要清理的“公參民”學校，民間稱之為“假民辦”。

二是國家規(guī)范示范性高中收費，規(guī)定高中招收擇校生實行“三限”政策（限人數(shù)、限錢數(shù)、限分數(shù)）。如北京市規(guī)定擇校生不得超過招生數(shù)的10%，高中三年的收費不得高于3萬元，錄取分數(shù)不得低于錄取線20分。但各地學校往往大幅度突破這一規(guī)范，并將收費政策沿用到小學、初中。許多普通學校也設置了各種“尋租”的條件和門檻，通常是設置一條錄取分數(shù)線，低于分數(shù)線的實行分段收費，分數(shù)越低收費越高。

教育高收費、亂收費的風氣大開，使用金錢購買學位得以合法化、制度化，突破了入學機會上權利的平等，以及“分數(shù)面前的平等”。享受“優(yōu)質教育”逐漸成為家長經濟資本和社會資本的競爭。公辦大學舉辦“民營機制”的“獨立學院”，可以說是中小學“改制學?！钡母呓贪?。

圍繞名校的擇校競爭，課外培訓產業(yè)逐漸崛起。國外的研究通常將課外培訓稱為“影子教育”，即它是依傍公辦學校的需求而生的。但在中國，情況有所不同。它起初是公辦名校為了升學率競爭而內生的。

1989年9月，人大附中在數(shù)學實驗班的基礎上創(chuàng)辦“華羅庚數(shù)學學?！保ê蟾拿麨槿嗜A學校），通過奧數(shù)培訓在小學階段選拔優(yōu)秀生源，成為日后泛濫成災的小學生奧數(shù)熱的源頭。2004年，人大附中被清華北大錄取的學生數(shù)第一次超過北京四中，成為一匹“黑馬”。它從小學三年級開始，層層選拔淘汰、掐尖招生的名校發(fā)展模式，也從海淀區(qū)走向北京市、走向全國。它首先突破的是教育部要求示范性高中必須與初中脫鉤的政策。為取消初中階段的重點學校，1999年教育部明確規(guī)定示范性高中必須與初中脫鉤。然而，以人大附中為首的海淀區(qū)的幾所大學附中給教育部打報告要求保留初中，以開展初高銜接的“教學實驗”，其實保留的是可以從小學考試選拔學生的特權。由于人大附中的“成功經驗”，導致北京市四十幾所示范性高中紛紛恢復了初中，初高中分離的政策在北京市名存實亡。外地重點高中采取的是迂回的方式，通過舉辦一所“民辦學?！弊鳛樽约旱纳椿仄庹猩?，維系高升學率。例如上海中學的初中校是民辦的華育中學，據(jù)稱前幾年上海中學75%的生源來自這所學校。

公辦名校自己舉辦或與培訓機構合作舉辦、實行掐尖招生的課外培訓機構，在北京稱為“坑班”，只有在這所培訓學校“占坑”，才有可能進入這所重點學校。為了增加名校命中率，有的家庭不惜上好幾個“坑班”。人大附中的“仁華學?！北环Q為“金坑”，北京市另一個著名的“金坑”，是西城區(qū)“老教協(xié)”舉辦的西城教育培訓學校，是北師大實驗學校的“坑班”。被稱為“龍?！钡摹八君埲A培訓學校”，則是清華附中的“坑班”。還出現(xiàn)了所謂的“坑中坑”，即為適應“坑班”高難度的教學而辦的培訓班。直到2018年，仁華學校和清華“龍校”才在多次的“整治-復活”中最后“壽終正寢”。

重點中學之外，一些有政府背景的機構、教育的“內部人”，典型如西城區(qū)“老教協(xié)”、如《數(shù)理天地》雜志社等主辦“希望杯”等各類“杯賽”，在政府的眼皮下公然違反國家政策，為應試教育推波助瀾。小學生奧數(shù)熱屢禁不止，成為一個利益巨大的產業(yè)。

從20世紀80年代為改善辦學條件和教師待遇，只給政策不給錢，讓學校經營創(chuàng)收，自謀生路；到90年代允許學校通過出賣學額（繳費生，擇校費）獲得發(fā)展經費，以及通過“名校辦民?！钡摹案闹啤倍鵂I利；新世紀之后名校與培訓機構聯(lián)手、資本市場加持，課外培訓業(yè)爆發(fā)式增長，擇校競爭、奧數(shù)熱、學區(qū)房高燒不退，是“教育產業(yè)化”的發(fā)展概貌。

“教育產業(yè)化”的初衷是基于發(fā)展主義、經濟主義的思路，在財政能力不足的情況下快速發(fā)展教育；其迷誤在于它并不是通過取消壟斷和管制、擴大社會參與來增加供給，而是采取“宏觀壟斷，微觀放開”的政策，通過“名校辦民校”、“獨立學院”這樣的“假民辦”為公辦教育輸血。教育資源短缺形成的巨大市場與陳舊落后的體制相接，出現(xiàn)了公開設租尋租、權學交易、錢學交易等制度性腐敗，逐漸形成特殊利益集團，形成教育對“產業(yè)化”的“路徑依賴”。其中最重要的利益機制和利益集團，就是占盡公辦和民辦的好處，將一己私利凌駕于公共利益之上的“名校利益集團”。所以，抽象地討論價值觀、發(fā)展觀似乎有些書生氣了。如同錢理群教授所言：“整個中國教育病癥已不是觀念、方法問題，而是利益問題：中國教育已經形成了巨大利益鏈。組織教育改革的人就是在應試教育中獲利的人，這就是應試教育越反越紅火的原因所在?！?/p>

（未完待續(xù)）

參考資料：

（1）2020年中國K12教育培訓行業(yè)市場現(xiàn)狀及發(fā)展前景分析，東方財富網，2020-12-30

（2）錢理群：中國教育病癥已不是觀念問題，而是利益問題。湃客：學人scholar，2021-08-10

本文轉自微信公眾號“教育思想網”（ID：eduthought），作者楊東平。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯(lián)系原作者。