圖片來源：unsplash

在中國教育創(chuàng)新“20+”論壇的主題論壇七:鄉(xiāng)村教育跨學(xué)科研究論壇上，北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所田志磊博士帶來了題為《農(nóng)村教育財(cái)政基本問題：學(xué)校特征、支出結(jié)構(gòu)與撥款標(biāo)準(zhǔn)》的報(bào)告。發(fā)言摘要整理如下：

一

人們對教育財(cái)政有三個常見的判斷：其一，城鎮(zhèn)生均教育經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)高于農(nóng)村；其二，學(xué)校支出主要用在教育教學(xué)上；其三，教育經(jīng)費(fèi)對學(xué)生成績存在正影響。然而，現(xiàn)實(shí)與人們常見的判斷之間差異較大。

基于對我國部分省市的小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，首先，在2015年全國層面上，地方農(nóng)村小學(xué)生均支出和地方普通小學(xué)生均支出均在一萬元左右，雙方差異很小。?。ㄊ校用鎰t差異較大，部分省(市)農(nóng)村小學(xué)生均支出低于地方普通小學(xué)生均支出，例如上海、江蘇。然而，在很多地方農(nóng)村小學(xué)生均支出已經(jīng)高于地方普通小學(xué)生均支出，例如廈門、內(nèi)蒙古。因此，只看基尼系數(shù)難以理解城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)差異。其次，隨著學(xué)校功能的拓展，農(nóng)村學(xué)校在食堂、宿舍等非教學(xué)支出上有更多投入。以西部某縣為例，公用經(jīng)費(fèi)中用于教學(xué)功能的支出占比僅略高于10%。再次，基于對300多個縣學(xué)業(yè)監(jiān)測和經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)的分析，在控制學(xué)生家庭背景的情況下，我們的研究發(fā)現(xiàn)生均事業(yè)費(fèi)和學(xué)生語文學(xué)業(yè)表現(xiàn)沒有正相關(guān)關(guān)系。

因此，簡單的討論生均經(jīng)費(fèi)，對于農(nóng)村教育財(cái)政的討論尚有欠缺。我們需要進(jìn)入農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)實(shí)際，討論其經(jīng)費(fèi)需求的滿足，討論其支出結(jié)構(gòu)的組成，思考合理的農(nóng)村學(xué)校撥款機(jī)制。

二

中部某縣田野調(diào)查表明，小規(guī)模學(xué)校經(jīng)費(fèi)大量花費(fèi)在了固定運(yùn)行成本上，比如說試卷、保險(xiǎn)、報(bào)紙等等，而用于教學(xué)研究、教育質(zhì)量提升方面的經(jīng)費(fèi)很少。政策規(guī)定：100人不足的小規(guī)模學(xué)校按照100人撥款公用經(jīng)費(fèi)。該政策實(shí)施后產(chǎn)生了何種效果呢？針對西部A縣、東部B縣的調(diào)研表明，兩縣50人以下小規(guī)模學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)分別為1966元、1558元。在A縣，101-150人小規(guī)模學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)僅為402元，遠(yuǎn)低于51-100人組的727元和151-200人組的652元。101-150人小規(guī)模學(xué)校經(jīng)費(fèi)保障能力最弱，不符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則。在B縣，101-150人組學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)為529元，低于51-100人組近300元，和151-200人組學(xué)校接近。研究發(fā)現(xiàn)，在中央“100人以下學(xué)校按照100人撥款”政策的情況下，100人以下學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)得到了更好的保障，而101－150人學(xué)校成為保障最弱的學(xué)校。

那么101-150小規(guī)模學(xué)校的哪些錢被省下來了呢？在B縣，101－150人學(xué)校的生均教學(xué)支出（189元）、生均支持性支出（282元）得到了優(yōu)先保障，有所減少的是非教學(xué)服務(wù)支出和管理支出。而在A縣，101－150人學(xué)校的生均管理、生均非教學(xué)服務(wù)受到影響較小，而生均支持性服務(wù)（178元）和生均教學(xué)（76元）費(fèi)用被壓縮。因此，公用經(jīng)費(fèi)主要來自中央補(bǔ)助的A縣存在較大的改善空間。對比發(fā)現(xiàn)，“100人以下學(xué)校按照100人撥款”的規(guī)定，有效保障了100人以下學(xué)校的經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)情況。但是，這一撥款方式存在兩大問題：（1）未遵循學(xué)校成本發(fā)生規(guī)律?？上攵?，一所20人的學(xué)校和一所99人的學(xué)校，維持他們的日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)顯然不同，后者一般會高于前者。（2）凸顯了新的弱勢群體——101-150人學(xué)校。101-150人學(xué)校是目前撥款體制下辦學(xué)最為困難的群體。

公用經(jīng)費(fèi)的需求是學(xué)生數(shù)、班級數(shù)、教師數(shù)、建筑設(shè)備及陳舊情況、寄宿等各方面因素共同決定的。根據(jù) A縣的支出結(jié)構(gòu)可知，A縣與教學(xué)相關(guān)生均費(fèi)用僅238元，占公用經(jīng)費(fèi)的比例僅為28.9%，遠(yuǎn)低于B縣（教學(xué)相關(guān)費(fèi)用生均347元，占公用經(jīng)費(fèi)41.03%）和美國教學(xué)支出占公用經(jīng)費(fèi)51.83%的比例。換言之，A縣將大量的經(jīng)費(fèi)用于維護(hù)性支持性服務(wù)方面，例如基建、修繕等。

為了進(jìn)一步探究學(xué)校特征和學(xué)校經(jīng)費(fèi)究竟存在何種規(guī)律？基于B縣數(shù)據(jù)，在不包含寄宿制的樣本中，我們發(fā)現(xiàn)，教學(xué)方面，學(xué)生數(shù)起決定作用，一個班存在需要2500元，增加一名學(xué)生需另付140元。管理和維護(hù)性支出方面，一個班級需要7000元、增加一名在職正式教職工需要1500元、增加一平米建筑面積需11元，學(xué)生數(shù)則不顯著。而在寄宿制學(xué)校的核心教學(xué)功能中，增加一個學(xué)生需要額外提供80元經(jīng)費(fèi)，低于非寄宿制學(xué)校的140元經(jīng)費(fèi)。因此，若以功能來劃分，公用經(jīng)費(fèi)的不同部分，有著不同的成本因子。如果將教學(xué)、學(xué)生支持性服務(wù)、教學(xué)支持性服務(wù)定義為教學(xué)核心功能支出，其成本因子主要是學(xué)生數(shù)、班級數(shù)。而管理支持、維護(hù)支持性服務(wù)的成本因子主要是班級數(shù)、教師數(shù)、學(xué)校建筑面積。此外，學(xué)校功能的拓展，可能會降低學(xué)校用于教學(xué)核心功能（教學(xué)、學(xué)生支持性、教學(xué)支持性）的支出。

三

目前的生均公用經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制刺激了大規(guī)模學(xué)校、大班額的出現(xiàn)，并不符合很多學(xué)校的現(xiàn)實(shí)需要。因此，我們需要設(shè)計(jì)更加精細(xì)和富有彈性的教育撥款機(jī)制，在實(shí)際撥款機(jī)制中引入班級數(shù)、教師數(shù)、建筑面積等因子。

同時(shí)，我們可以打破人員和公用的藩籬，建立綜合定額撥款?，F(xiàn)行的財(cái)政體制對人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)有很強(qiáng)的管控，但并沒有讓更多的資源用于教育教學(xué)活動。為了實(shí)現(xiàn)一些發(fā)展性目標(biāo)，我國教育中的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占比很高。由于發(fā)展性目標(biāo)通常伴隨著清晰可見的考核，而項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)往往不足以覆蓋實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的全部成本，學(xué)校傾向于節(jié)省教育教學(xué)活動的經(jīng)費(fèi)。

我們還需要建立起一個指標(biāo)體系來監(jiān)控農(nóng)村學(xué)校有多少資源用于教育教學(xué)活動?？梢栽诮?jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)中引入新的支出分類體系，建立由教學(xué)、學(xué)生支持性服務(wù)、教學(xué)支持性服務(wù)組成的“教學(xué)核心功能支出”指標(biāo)，將其絕對值和相對值作為農(nóng)村學(xué)校的重要監(jiān)控指標(biāo)。可對這一指標(biāo)設(shè)置警戒線。生均教學(xué)核心功能支出警戒線至少應(yīng)在300元以上，生均教學(xué)相關(guān)功能支出占比至少應(yīng)在30%以上。

當(dāng)然，本研究采用兩個縣的實(shí)證證據(jù)，還不足以提供足夠的外部有效性。學(xué)校特征和經(jīng)費(fèi)需求之間的規(guī)律，是合理化撥款的學(xué)理基礎(chǔ)。我們?nèi)孕枰嗟膶?shí)證研究，需要對現(xiàn)實(shí)更深的理解，需要在學(xué)校財(cái)政理論上有更多的進(jìn)展。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“中國教育財(cái)政”。文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表芥末堆立場，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系原作者。